AUTORITA’ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO

Segnalazione/Parere

GESTIONI IN SALVAGUARDIA DI SERVIZI IDRICI E RIFIUTI URBANI E GESTIONE DEI SERVIZI AMBIENTALI

DATI GENERALI articolo (L. 287/90)  21-

Attività di segnalazione al Parlamento e al Governo

rif  AS339

decisione  24/05/2006

invio  30/05/2006

PUBBLICAZIONE bollettino n. 20/2006

Testo Segnalazione/Parere

Nel novembre 2005 è pervenuta all'Autorità garante della concorrenza e del mercato una segnalazione concernente alcuni profili della gestione dei servizi idrici e dei rifiuti urbani all'interno dell'Ambito Territoriale Ottimale di Ravenna (di seguito, "ATO"), così come definito dall'articolo 2 della Legge Regionale Emilia Romagna 6 settembre 1999, n. 25, Delimitazione degli ambiti territoriali ottimali e disciplina delle forme di cooperazione tra gli enti locali per l'organizzazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani (di seguito, "L.R.").

Nell'ambito degli accertamenti effettuati, l'Autorità ha riscontrato alcune distorsioni derivanti dalla citata normativa regionale, nonché dalla sua applicazione in concreto, che intende evidenziare nell'esercizio del potere di segnalazione di cui all'articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287.

La L.R. provvede a una delimitazione degli ambiti territoriali su base provinciale che è comune sia alla gestione dei servizi idrici che dei rifiuti urbani, e attribuisce alle rispettive agenzie di ambito per i servizi pubblici - una forma di cooperazione costituita dalle province e comuni compresi in ciascun ambito territoriale ottimale, espressamente prevista dall'articolo 3 - un'ampia serie di poteri e competenze, specificamente indicate agli articoli 10 e seguenti.

In particolare, la L.R. ha attribuito alle agenzie di ambito la competenza a individuare le gestioni esistenti dei servizi idrici meritevoli di salvaguardia ai sensi dell'articolo 9, comma 4, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), prevedendo la stipula con ciascuna gestione salvaguardata di "una convenzione per la gestione del servizio idrico integrato, ai sensi dell'articolo 11 della legge n. 36 del 1994, di durata triennale". La stessa disciplina prevede inoltre che tale durata divenga "(a) di sei anni, qualora stipulata con un soggetto derivante dalla fusione di almeno due gestioni salvaguardate; (b) di dieci anni qualora stipulata con un gestore che effettui il servizio per almeno il settantacinque per cento della popolazione dell'ambito; (c) di quindici anni qualora stipulata con un gestore che effettui il servizio per l'intero ambito" (cfr. articolo 10, comma 3 e 4 della L.R.).

Con riferimento alla gestione dei rifiuti urbani, alle agenzie di ambito è stata affidata la competenza di individuare "le gestioni esistenti che rispondono alle previsioni del piano provinciale di gestione nonché a criteri di efficienza, efficacia ed economicità" (articolo 11, comma 1, lett. a) della L.R.), nei fatti provvedendo a una forma di salvaguardia corrispondente a quella prevista per i servizi idrici. Anche in questo caso è prevista la conclusione con ciascuna gestione di "una convenzione per la gestione del servizio della durata di tre anni", che diviene "(a) di cinque anni qualora stipulata con un soggetto derivante dalla fusione di almeno due delle gestioni individuate ai sensi della lettera a) del comma 1; (b) di dieci anni qualora stipulata con un gestore che effettui il servizio per almeno il settantacinque per cento della popolazione dell'ambito" (articolo 11, comma 2). Il comma 4 del medesimo articolo, peraltro, prevede un'ulteriore salvaguardia per le concessioni del servizio affidate a società e imprese consortili, che vengono mantenute fino alla loro naturale scadenza.

In proposito, l'Autorità rileva come tali disposizioni abbiano determinato il mantenimento di gestioni di servizi in salvaguardia per periodi anche estremamente lunghi, senza che i termini temporali - astrattamente prefissati - risultino in alcun modo proporzionali ai tempi di recupero degli investimenti effettuati da parte del gestore, potendo quindi permettere il perdurare di situazioni di monopolio con conseguente creazione di ingiustificate rendite di posizione, così come più volte già sottolineato (cfr. da ultimo la segnalazione AS311 del 6 settembre 2005, Modalità di affidamento della gestione di servizi pubblici locali, in Bollettino n. 35/2005).

Nel caso specifico dell'ATO Ravenna, l'Autorità ha inoltre avuto modo di verificare come la competente agenzia d'ambito abbia salvaguardato gestioni dei servizi idrici che, una volta sommate, corrispondono all'intero territorio della provincia. Il medesimo risultato si è avuto in relazione ai servizi di gestione dei rifiuti urbani. Tali gestioni, a seguito di complessi processi di riorganizzazione societaria dei soggetti originariamente titolari delle medesime, risultano ora integralmente accentrate in capo a un'unica impresa, con la quale l'agenzia di ambito - che per sua stessa ammissione non ha ancora provveduto alla scelta della forma di gestione e all'espletamento delle procedure di affidamento dei servizi - sulla base della sopracitata L.R. ha stipulato nel corso del 2005 due convenzioni di gestione dei servizi idrici e dei rifiuti urbani. La scadenza delle convenzioni è stata fissata rispettivamente al 31 dicembre 2023 e 31 dicembre 2011.

L'Autorità considera come la situazione verificatasi nell'ATO Ravenna, conseguente alle attività organizzative della competente agenzia d'ambito e alle previsioni della L.R., abbia determinato un'effettiva distorsione del normale confronto concorrenziale per l'affidamento di tali servizi, i quali sono stati attribuiti a un'unica impresa11 [Peraltro tale impresa, la Hera S.p.A., gode altresì del particolare regime derogatorio previsto dall'articolo 113, comma 15bis, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) rispetto alla generale scadenza delle concessioni fissata al 31 dicembre 2006.] non in virtù di un affidamento diretto o di opportune procedure di gara a evidenza pubblica, bensì a seguito di complesse vicende societarie e la stipula di apposite convenzioni dalla durata particolarmente significativa, consentite dalla citata L.R..

Con riferimento alla rilevanza di tale normativa, l'Autorità coglie l'occasione per ribadire più in generale la necessità che il legislatore regionale consideri debitamente la compatibilità dei propri atti con gli obiettivi di tutela e promozione della concorrenza espressi dalla legislazione nazionale, anche alla luce di quanto stabilito dall'articolo 117, comma 2, lett. e), della Costituzione, così come chiarito anche dalla Corte Costituzionale in alcune sue recenti pronunce22 [Al proposito, si rinvia in primo luogo alla sentenza n. 272 del 13 luglio 2004. Per un recente intervento nella specifica materia della gestione di servizi pubblici locali, si veda anche la sentenza n. 29 del 23 gennaio/1 febbraio 2006.].

In conclusione, l'Autorità torna a raccomandare che la legislazione regionale e le concrete attività organizzative poste in essere dai competenti enti locali sulla base di essa si attengano al rispetto rigoroso della concorrenza quale primaria garanzia di trasparenza ed efficienza per l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici, anche tenuto conto della rilevanza in termini economici e sociali loro attribuibile.

IL PRESIDENTE

Antonio Catricalà