Il Consiglio dei Ministri nella seduta del 18 giugno 2008 ha licenziato una serie di provvedimenti legislativi (DL, DDL) alcuni dei quali interessano da vicino le società costituite e partecipate dagli Enti Locali. In particolare, in questa sede, l’attenzione verrà rivolta al DL, rubricato n. 112, pubblicato sulla G.U. n. 147 del 25 giugno 2008 - Supplemento Ordinario n. 152. Si tratta di un articolato che disciplina al Capo VI, il Reclutamento del personale delle società pubbliche, introducendo una serie di prescrizioni che sembrano stridere con i principi di "Liberalizzazione e Deregolazione" che dovrebbero ispirare ed attraversare tutte le norme contenute nella sezione. La sensazione che si ricava dalla lettura della norma in parola è di scarsa meditazione sia dello strumento legislativo adottato, il decreto legge, che dei contenuti in essa presenti. Infatti, appare abbastanza contraddittoria la scelta del Legislatore di utilizzare la decretazione d’urgenza per poi posticipare l’entrata in vigore delle disposizioni in parola al sessantesimo giorno successivo all’entrata in vigore della legge di conversione. Ora, a parte la scarsa coerenza del precetto in questione con l’articolo 77 della Costituzione, posto che la norma non ha da subito provvisoriamente forza di legge ma è destinata ad entrare nel sistema ordinamentale ben oltre la pubblicazione della legge di conversione, viene da chiedersi se non era più logico inserire una previsione del genere all’interno del Capo V del DDL licenziato dal Governo lo stesso 18 giugno e riguardante proprio la liberalizzazione e de regolazione dei servizi pubblici locali (1). Quanto al merito della norma, non pare questione di poco momento la circostanza che essa sembra voler imporre alle società che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica, l’adozione, con propri provvedimenti, (di) criteri e modalita' per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (2). In altri termini, viene fatto obbligo a tali soggetti economici, che operano secondo logiche societarie, di utilizzare i rigidi meccanismi di selezione del personale adoperati dagli enti locali che consistono nello svolgimento di veri e propri concorsi pubblici (3). Una norma così strutturata si risolve, inevitabilmente, in un chiaro ed intollerabile appesantimento dei sistemi di gestione dei servizi pubblici proprio perché postula la necessità di bandire lunghe, farraginose e costose procedure selettive per l’assunzione di personale qualificato da utilizzarsi all’interno di moduli organizzativi "derivati" dalla stessa Pubblica Amministrazione ai quali viene rivolta una precisa domanda in termini di efficienza, efficacia ed economicità dei servizi offerti. In estrema sintesi, sembra proprio che una previsione del genere, oltre a voler scoraggiare l’utilizzo del meccanismo di gestione dell’affidamento in house, finisca per cozzare violentemente proprio con quei principi di liberalizzazione e deregolazione che dovrebbero attraversare ed ispirare l’intero Capo VI del DL n. 112/08. Non meno imbarazzante, poi, è la questione legata alla tenuta costituzionale del comma 1 dell’articolo in esame. Infatti, è facile gioco cogliere come l’imposizione di procedure di reclutamento del personale a carico di modelli gestionali interni alla P.A. finisca per incidere sul potere di autoorganizzarsi della medesima e, dunque, per vulnerare sia il principio dell’autonomia degli Enti Locali, riconosciuto dagli articoli 5 e 114 della Costituzione, che il principio di sussidiarietà, fissato dal successivo articolo 118. Lo stesso comma 2 della norma in commento non brilla certo per cristallina trasparenza. In prima battuta, viene da chiedersi quali siano le altre società a partecipazione pubblica totale. Si potrebbe pensare, per esempio, a quelle società che gestiscono servizi socio - assistenziali che sfuggono al range di applicazione della disciplina dei servizi pubblici locali. Ma allora perché non inserire la norma in un contesto settoriale specifico. Parimenti, poco chiaro appare l’inciso riferito alle società controllate. In questo caso non si comprende se il legislatore abbia inteso riferirsi a quelle società partecipate direttamente in modo maggioritario dalla P.A. e, dunque, oggetto di controllo, ovvero a quelle società controllate indirettamente. Nell’una e nell’altra ipotesi, comunque, si tratterebbe di moduli societari costituiti e partecipati per la gestione di servizi pubblici locali e, dunque, viene da chiedersi perché il meccanismo selettivo di tipo concorsuale sia stato previsto solo per l’ipotesi descritta dal comma 1 dell’articolo 18 e non anche per quella codificata dal successivo comma 2. In conclusione, sembra che quest’ultima sortita del Legislatore, al pari del coevo DDL licenziato lo scorso 18 giugno 2008 - recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, il cui Capo V è volto a regolamentare i servizi pubblici locali (4), - presenti più ombre che luci. In particolare, esso non appare rispettoso della prerogativa riconosciuta agli Enti Locali di autoprodurre, in modo autonomo, servizi di interesse generale; prerogativa, questa, espressamente assegnata loro dal Parlamento Europeo con la Risoluzione sul Libro verde sui servizi di interesse generale (COM (2003) 270 – 2003/2152 (INI) (5). In altri termini, la norma in commento, oltre a dare corpo ad una indebita "invasione di campo", operata dal legislatore ordinario, nell’esercizio di potestà che la Costituzione riconosce espressamente agli Enti Locali, comprimendone l’autonomia istituzionale di cui il potere di autodeterminarsi ne costituisce l’espressione più autentica, pare porsi in contrasto anche con il diritto comunitario che considera inviolabile ed intangibile la potestas della P.A. di organizzarsi autonomamente al fine di esercitare al meglio i propri compiti e le proprie funzioni istituzionali; esigenza,questa, particolarmente avvertita in un settore così nevralgico come quello dei servizi pubblici locali.

Di Gerardo Guzzo* Professore di Organizzazione presso l’UniCal e partner dello studio legale "Cristofano, Guzzo & Associates" (guzzo@cgaalaw.com).

Note:

1) Sul tema vedi G. Guzzo "Prime considerazioni a margine della bozza del ddl relativo la manovra finanziaria per l’anno 2009"; in www.dirittodeiservizipubblici.it del 24 giugno 2008.

2) Più nel dettaglio, l’articolo 18 del dl n. 112/08, stabilisce che 1. A decorrere dal sessantesimo giorno successivo all'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, le societa' che gestiscono servizi pubblici locali a totale partecipazione pubblica adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui al comma 3 dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001. 2. Le altre societa' a partecipazione pubblica totale o di controllo adottano, con propri provvedimenti, criteri e modalita' per il reclutamento del personale e per il conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi, anche di derivazione comunitaria, di trasparenza, pubblicita' e imparzialita'. 3. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle societa' quotate su mercati regolamentati.

3) L’articolo 35, comma 3, del d.lgs. n. 165/01 prevede che 3. Le procedure di reclutamento nelle pubbliche amministrazioni si conformano ai seguenti principi:
a) adeguata pubblicita' della selezione e modalita' di svolgimento che garantiscano l'imparzialita' e assicurino economicita' e celerita' di espletamento, ricorrendo, ove e' opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a realizzare forme di preselezione;
b) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali richiesti in relazione alla posizione da ricoprire;
c) rispetto delle pari opportunita' tra lavoratrici e lavoratori;
d) decentramento delle procedure di reclutamento;
e) composizione delle commissioni esclusivamente con esperti di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle medesime, che non siano componenti dell'organo di direzione politica dell'amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali.

4) Per una lettura del DDL si veda www.dirittodeiservizipubblici.it del 18 giugno 2008;

5) Più nel dettaglio, il Parlamento Europeo al punto 35 della Risoluzione in parola ha auspicato che, in ossequio al principio di sussidiarietà, venga riconosciuto il diritto degli enti locali e regionali di «autoprodurre» in modo autonomo servizi di interesse generale a condizione che l'operatore addetto alla gestione diretta non eserciti una concorrenza al di fuori del territorio interessato; chiede, conformemente alla sua posizione sulle direttive concernenti i contratti di servizio pubblico, che le autorità locali vengano autorizzate ad affidare i servizi a entità esterne senza procedure d'appalto qualora la loro supervisione sia analoga a quella esercitata da esse sui propri servizi e qualora svolgano le loro principali attività mediante tale mezzo".