I parametri per analizzare la “sana gestione” delle società partecipate.

Nel quadro normativo che disciplina i rapporti tra gli enti locali e gli organismi da essi partecipati, il concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, da parte delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società a partecipazione di maggioranza, diretta o indiretta, di una pubblica amministrazione territoriale, si concreta nell’applicazione dei criteri della “sana gestione”, inteso come macro-parametro, la cui analisi è declinata:

a) in chiave economico-finanziaria, in base agli artt. 147, 147-quater (commi 2 e 3 in particolare) e 147-quinquies (comma 3 in particolare) del d.lgs. n. 267/2000, delineando come indicatori sostanziali lo scostamento rispetto agli obiettivi assegnati e i possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente;

b) in chiave operativo-funzionale, con riferimento alla gestione dei servizi (pubblici e strumentali) secondo criteri di economicità e di efficienza (art. 1, comma 553, della legge n. 147/2013); i parametri standard di riferimento sono costituiti, per i servizi strumentali, dai prezzi di mercato mentre, per i servizi pubblici locali, dai parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell’ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche (il concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica definito dalla disposizione non riguarda peraltro le partecipazioni di minoranza, come evidenziato dalla Corte dei Conti, sez. autonomie, nella deliberazione n. 24/SEZAUT/2015/FRG del 20 luglio 2015).

Le interpretazioni rese dalla Corte dei Conti in sede di pareristica e di giurisprudenza contabile consentono di individuare una serie di elementi che possono essere classificati come “indicatori” della sana gestione “finanziaria” e della sana gestione “operativa”.

2. Indicatori per la sana gestione “finanziaria”.

Dalle deliberazioni delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti possono desumersi alcuni significativi indicatori della sana gestione “finanziaria”, riconducibili alla classificazione seguente, considerando che la stessa è elaborata secondo il principio dell’argumentum a contrariis e non è comunque esaustiva:

a) necessità di un adeguato piano economico-finanziario, in grado di assicurare l’evidenziazione degli elementi di equilibrio economico-finanziario della società (es. Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 410/2013/PRSP del 7 ottobre 2013, che evidenzia come la mancanza del pef renda impossibile definire i parametri per l’equilibrio economico-finanziario);

b) assenza di perdite di bilancio continuative (es. Corte dei Conti, sez. reg. controllo Veneto, deliberazione n. 368/2015/PRSP del 31 luglio 2015, che evidenzia l’incidenza sulla sana gestione della perduranza delle perdite di bilancio in un arco pluriennale), conseguente a significativa redditività della gestione (es. Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 18/2015/PRSE del 23 gennaio 2015, nella quale si rileva come le criticità perduranti nel tempo derivino anche da ridotta o nulla redditività della gestione societaria);

c) risultato positivo della gestione in tutti i servizi affidati (es. Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 15/2015/PRSE del 22 gennaio 2015, nella quale si evidenzia come il risultato negativo della gestione di uno o più servizi comporti un disequilibrio economico settoriale incidente sulle dinamiche economico-finanziarie complessive);

d) congruità del corrispettivo per i servizi e adeguatezza dello stesso a coprire gli eventuali “costi sociali” e gli investimenti (es. Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 15/2015/PRSE del 22 gennaio 2015; Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lazio, deliberazione n. 2/2015/PRSP del 20 gennaio 2015, Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 410/2013/PRSP del 7 ottobre 2013 nelle quali si rileva come incidente sulla sana gestione la mancata programmazione degli elementi necessari per definire la congruità del corrispettivo dei servizi, in particolare con riferimento alla capacità dello stesso di coprire i “costi sociali” e sostenere investimenti);

e) corretta gestione della liquidità (es. Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 15/2015/PRSE del 22 gennaio 2015, nella quale si rileva una diminuzione del valore della produzione associata a carenza di liquidità);

f) contenimento del debito (es. Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 410/2013/PRSP del 7 ottobre 2013; Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 17/2014/PRSE del 16 gennaio 2014, nelle quali si evidenzia come la presenza di un rilevante stock debitorio della società e la tendenza all’aumento dello stesso determinino conseguenze negative sulla gestione economico-finanziaria della società);

g) coerenza nel rapporto tra partite debitorie e creditorie con l’ente affidante (es. Corte dei Conti, sez. reg. controllo Piemonte, deliberazione n. 72/2015/SRCPIE/PRSE del 11 maggio 2015; Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 401/2013/PRSP del 2 ottobre 2013, nelle quali si rileva come  incida sulla sana gestione la distonia nella conciliazione debiti-crediti con gli enti locali affidanti, in particolare quando si rilevi la sussistenza di crediti delle società non riscontrati da debiti degli enti affidanti);      

h) veicolazione delle risorse relative ai servizi affidati nell’ambito del sistema normale di remunerazione e limitato utilizzo di contributi straordinari (es. Corte dei Conti, Sez. reg. controllo Friuli Venezia Giulia, deliberazione n. FVG/59/2014/PAR del 11 aprile 2014, la quale evidenzia la dipendenza di molte attività e degli equilibri di bilancio da contributi in conto esercizio e contributi in conto capitale - erogati dall’ente locale socio-  in forma “straordinaria”, quindi eccedendo il sistema di remunerazione dei servizi affidati stabilito nel contratto di servizio e “mascherando” ripiani di perdite vietati dall’art. 16, comma 9 del d.l. n. 78/2010 conv. in l. n. 122/2010, come analizzato anche dalla Corte dei Conti, sez. reg. controllo Puglia, deliberazione n. 59/2015/PRSP del 19 febbraio 2015);

i) tutela degli assetti patrimoniali della società (es. Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 410/2013/PRSP del 7 ottobre 2013; Corte dei Conti, sez. reg. controllo Lombardia, deliberazione n. 260/2015/PRSE del 30 luglio 2015, che evidenziano le criticità derivanti dall’erosione del patrimonio netto della società).

3. Indicatori per la sana gestione “operativa”.

L’art. 1, comma 553 della legge n. 147/2013 stabilisce che a decorrere dall'esercizio 2014 i soggetti di cui al comma 550 (tra cui rientrano le società partecipate) a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza. Per i servizi pubblici locali sono individuati parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell'ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, utilizzando le informazioni disponibili presso le Amministrazioni pubbliche. Per i servizi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato.

Mentre per i servizi strumentali i costi standard e i parametri gestionali sono facilmente comparabili con i prezzi di mercato, per i servizi pubblici locali tale analisi deve rifarsi agli elementi che saranno elaborati dalla SoSe Spa, analogamente ai costi standard prodotti per le funzioni fondamentali dei Comuni.

In tal senso rilevano una serie di analisi e di studi elaborati da Istituti di ricerca (pubblici e privati), da Associazioni rappresentative (es. dei soggetti gestori di servizi pubblici) e da organismi pubblici, che delineano soluzioni per la possibile definizione dei costi e dei parametri standard.

La sana gestione “operativa” deve tendere ad assicurare lo sviluppo dei servizi in condizioni di economicità e di efficienza, pertanto l’individuazione di possibili parametri e costi standard deve assumere come presupposto applicativo essenziale tali due criteri.

In relazione ai servizi affidati alle società partecipate, pertanto, il Comune, quale ente affidante, deve sviluppare un processo nell’ambito del quale è tenuto (in collaborazione con gli attuali soggetti gestori/affidatari):

a) a censire tutti i processi di produzione e di erogazione/distribuzione per ciascun servizio pubblico affidato, ricomponendo i profili prestazionali ed organizzativi dei contratti di servizio;

b) a declinare, per ogni processo di produzione e di erogazione/distribuzione di ciascun servizio pubblico, le prestazioni, enucleando le attività remunerabili dal normale sistema di remunerazione e gli obblighi di servizio pubblico da sostenere con eventuali compensazioni;

c) ad individuare e raccordare gli indicatori ai processi (prestazioni) di produzione e di erogazione/distribuzione di ogni servizio pubblico locale, in modo tale da consentire l’elaborazione di standard specifici;

d) a rilevare per ogni processo di produzione e di erogazione/distribuzione di ciascun servizio pubblico, i fabbisogni degli utenti, rapportandoli conseguentemente alla definizione degli standard quantitativi e qualitativi;

e) a rapportare, alle attività compositive di ogni processo, sistemi di parametrazione/verifica dei costi di produzione del servizio con costi standardizzati/conformati/condivisi desumibili da studi pubblici o prezziari;

f) a verificare se i costi di produzione effettivi di ciascun servizio pubblico affidato sono coerenti con i relativi costi standardizzati/conformati/condivisi desumibili da studi pubblici o prezziari (verifica della congruità dei processi di produzione e di erogazione/distribuzione di ciascun servizio).

A titolo esemplificativo, per il servizio di gestione del verde pubblico, il Comune può:

a) ricomporre i processi relativi alla produzione del servizio, assumendo a riferimento di benchmark i contratti di servizio elaborati da altre amministrazioni comunali con caratteristiche analoghe in ordine alle aree verdi/agli spazi verdi, nonché la relazione di analisi dei servizi di Verde Pubblico del Ministero dell’Ambiente, pubblicata in data 30 maggio 2015;

b) enucleare le prestazioni e le relative quantità (in relazione ai fabbisogni della comunità locale);

c) rapportare i processi e le prestazioni ad un confronto con sistemi di indicatori che consentano di individuare e definire specifici standard, come ad es. gli indicatori analizzati dall’Osservatorio Nazionale Verde Urbano – ISPRA oppure operando in benchmark con gli indicatori elaborati da un Comune analogo (es. Reggio Emilia);

d) analizzare la compatibilità economica dei processi produttivi, confrontandone i costi con i valori individuati nei prezziari ufficiali (es. il prezziario di Assoverde, attualizzato periodicamente).

La determinazione dello standard prestazionale permane nella discrezionalità del Comune quale ente affidante ed è strettamente legata ai fabbisogni della comunità e al quadro di contesto.

La definizione dei costi standard deve invece:

a) essere necessariamente correlata, nei suoi presupposti essenziali, ai valori “condivisi” rilevabili a mercato;

b) assoggettata a riponderazione, in rapporto alle specificità del servizio pubblico;

c) separata dalla definizione delle componenti economiche costituenti compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico (con comparabili con i valori “condivisi” rilevabili a mercato).