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‘Autorità indipendenti e anticorruzione’^
di ANAC 9 maggio 2017
Materia: pubblica amministrazione / Autorità amministrative indipendenti

‘Autorità indipendenti e anticorruzione’

Convegno presso l’Auditorium Consob

Roma, 4 aprile 2017

Intervento del Presidente Raffaele Cantone

 

Prima di tutto un ringraziamento alla Consob e a tutte le Autorità che partecipano stamattina a quest’incontro, per averlo organizzato e voluto. Io credo sia particolarmente utile che di questi temi si discuta ad un tavolo comune, che dovremmo cercare di far diventare sistematico proprio come lo sono ormai i rapporti tra l’ANAC e le altre Authorities. Ad esempio col Garante della privacy c’è un confronto continuo per le questioni che riguardano il tema della trasparenza, le cui linee guida in materia sono state elaborate congiuntamente; con l’Antitrust, invece, c’è un rapporto costante sulla contrattualistica pubblica, mai come in questo periodo agli onori della cronaca.

Più in generale, con le varie Autorità c’è sempre stato un rapporto di assoluta correttezza e credo questa sia l’occasione per affrontare un aspetto delicato che le riguarda tutte: il fatto che il Piano anticorruzione teoricamente consentirebbe la vigilanza dell’ANAC nei confronti delle altre Authorities, sia pure con riferimento ad alcuni ambiti limitati. A tal proposito il prof. Police ha già sgombrato il campo da tutta una serie di rischi potenziali e le sue conclusioni sono sostanzialmente condivisibili. Sebbene la legislazione sia oggettivamente carente, poiché presenta punti di evidente ambiguità, io credo che le lacune siano colmabili con un’interpretazione di tipo teleologico.

La normativa sulla trasparenza - il d.lgs. 33/2013 e il 97/2016, che ha integrato il primo - prevede un obbligo per tutte le Autorità indipendenti di dotarsi di Piani della trasparenza e, ovviamente, di applicare al proprio interno le relative disposizioni. Identico obbligo, relativamente ai Piani triennali di prevenzione della corruzione, non era invece stabilito dalla legge 190/2012, che fa esclusivo riferimento alle amministrazioni pubbliche, un concetto che non può essere considerato automaticamente comprensivo delle Autorità amministrative indipendenti. In tal senso depone anche il richiamo espresso alle Authorities dei provvedimenti attuativi, il d.lgs. 33/2013 e il d.lgs. 39/2013. So benissimo che i puristi del diritto non considerano il canone ubi lex voluit dixit uno dei principi interpretativi primari né tantomeno dirimenti, ma se in due norme anticorruzione su tre vi è un riferimento specifico alle Autorità indipendenti e in una manca, non si può non considerare tale assenza un dato di cui tener conto.

L’assenza di un riferimento alle Autorità indipendenti nell’impianto legislativo della legge 190/2012 non ha impedito a molte Autorità di dotarsi comunque di un Piano di prevenzione della corruzione.

Io credo, però, che la questione cambi, dal punto di vista normativo, con il recente d.lgs. 97/2016. È vero che esso non interviene direttamente sul piano delle indicazioni specifiche della legge 190/2012 (rectius: non interviene con indicazioni specifiche nei confronti dei soggetti deputati a svolgere il Piano) e non cita le Autorità indipendenti, ma va sottolineato che modifica il concetto stesso della trasparenza, elevandola a strumento chiave dell’attività preventiva.

Il Programma della trasparenza, che fino a poco fa era autonomo, oggi si inserisce all’interno del Piano triennale di prevenzione della corruzione. È implicito, allora, che chiunque sia tenuto a porre in essere il primo debba necessariamente adottare anche il secondo. In questo senso io credo che la carenza normativa della legge 190/2012 possa ritenersi implicitamente superata dall’indicazione del d.lgs. 97/2016 ma valorizzando le peculiarità. Dunque, sebbene per le Autorità indipendenti sia prevista l’adozione dei Piani anticorruzione, tale obbligo deve essere graduato in funzione della maggiore autonomia di cui godono rispetto alle altre amministrazioni pubbliche e che le caratterizza anche nei confronti degli organi supremi dello Stato, il Parlamento e il Governo.

Nell’aggiornamento del Piano nazionale anticorruzione (PNA), effettuato nel 2016, l’ANAC ha stabilito che le Autorità indipendenti rientrano nel novero dei “soggetti obbligati”. Bisogna però tener conto che, per come è concepito, si tratta di un Piano “leggero” che rappresenta una cornice di principi generali certamente obbligatori ma sufficientemente elastici da poter essere adeguati alla naturale indipendenza delle Autorità in questione.

In tal senso credo che per le Authorities sia assolutamente indispensabile dotarsi di un Responsabile della prevenzione della corruzione, soprattutto ora che è stata prevista la fusione nella sua figura anche del Responsabile della trasparenza. L’individuazione dei criteri, delle modalità e dei principi generali di attuazione degli obblighi sopracitati sarà poi compito soprattutto della prassi applicativa.

Vorrei concludere raccogliendo la “preoccupazione” espressa dal prof. Police nel suo ragionamento, breve ma molto chiaro e preciso: l’idea, cioè, che la parola “anticorruzione” possa allarmare. È una questione che tante volte abbiamo affrontato anche trattando altre tematiche, come quella dei contratti pubblici. Alcuni dicono: “Ma perché l’Autorità che si deve occupare della vigilanza degli appalti deve chiamarsi ‘Anticorruzione’? È come se ci fosse una sorta di pregiudizio a monte, come se dessimo per scontato che nel sistema degli appalti ci sia la corruzione”.

Fermo restando che secondo me non si tratta soltanto di un pregiudizio ma di una realtà, credo anche che le generalizzazioni siano sempre pericolose.

La chiave di lettura corretta, infatti, ritengo risieda in una diversa definizione del concetto. Il Piano di prevenzione specifica con chiarezza che la corruzione che si intende impedire attraverso il meccanismo del piano non è quella degli artt. 318, 319 e ss. del codice penale ma quella amministrativa, in cui rientrano tutta una serie di comportamenti di maladministration che non necessariamente implicano profili delittuosi. Si tratta semmai di principi di regolarità della condotta ai quali credo debbano ispirarsi tutte le amministrazioni dello Stato. Pertanto la preoccupazione espressa dal prof. Police può essere abbondantemente sterilizzata proprio acquisendo un’adeguata interpretazione del concetto di corruzione in via amministrativa. È un principio che stiamo provando ad affermare: il compito dell’ANAC non è quello di prevenire la corruzione penale e tantomeno reprimerla ma far sì che vengano messe in atto azioni che assicurino la regolarità amministrativa e la sua massima trasparenza.

In questa prospettiva, devo riconoscere, l’aspetto nominalistico non mi entusiasma più di tanto. Per me l’Autorità anticorruzione si potrebbe chiamare anche “Pasquale”, l’importante è che rimanga chiara la mission istituzionale: impedire l’attività di maldministration, che rappresenta il brodo di coltura nel quale si possono verificare anche fatti più gravi di rilevanza penale.

Sono convinto che nell’ambito delle Autorità indipendenti questa mission preesiste ai Piani di prevenzione della corruzione e prescinde dalla loro stessa esistenza. Detto ciò, noi per primi riteniamo che ci siano sempre profili potenzialmente critici. Il Piano di prevenzione della corruzione dell’ANAC, ad esempio, ha rinforzato le misure per alcune aree oggettivamente “pericolose” come le attività ispettive, dove specifici rischi hanno imposto una serie di interventi mirati. Ecco, “Piano anticorruzione” significa sostanzialmente questo: azionare una serie di anticorpi capaci di resistere a possibili deviazioni rispetto alla regolarità amministrativa.

In conclusione, l’ANAC non ha alcun intendimento di svolgere vigilanza nei confronti delle altre Autorità indipendenti. Ad oggi è accaduto una sola volta in una logica squisitamente collaborativa: i dati mancanti sono stati inseriti nella sezione “amministrazione trasparente” e i risultati sono stati positivi. È la conferma che non c’è alcuna volontà di svolgere un ruolo che metta in discussione l’indipendenza delle altre Authorities ma semmai l’esigenza che tutte quante possano svolgere un ruolo proattivo in questo settore. Del resto la collaborazione con molte Autorità indipendenti ha rappresentato per noi, che siamo la più giovane, un meccanismo di arricchimento particolarmente importante.

Grazie.

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