Programmazione e controllo delle spese di funzionamento e del personale nelle società a controllo pubblico: un approccio economico aziendale alla luce dell’art. 19 del TUSPP.

Il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica offre importanti spunti di riflessione per affrontare il tema del contenimento dei costi delle società a controllo pubblico secondo un’impostazione economico - aziendale, abbandonando una visione meramente formalistica.

I principi della legge delega, contenuti nell’art. 18 (1), sono stati declinati, all’art.1, rubricato oggetto, secondo due principi fondamentali, che in queste sede appaiono decisivi:

-           “Le disposizioni contenute nel presente decreto sono applicate avendo riguardo all’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, alla tutela e promozione della concorrenza e del mercato, nonché alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica.

-           “Per tutto quanto non derogato dalle disposizioni del presente decreto, si applicano alle società a partecipazione pubblica le norme sulle società contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato.

Il primo esalta la efficienza, la promozione della concorrenza e del mercato nonché la riduzione della spesa pubblica che si può sintetizzare nel più noto principio dell’economicità: si è di fronte quindi ai principi che ispirano l’operatore di mercato e che sono armai divenuti anche paradigma di azione della pubblica amministrazione (2)

Il secondo allude inequivocabilmente alla disciplina del libro quinto del codice civile sulle società di capitali che sono l’emblema del modello più evoluto dell’imprenditore e che rappresenta il dominio normativo anche per le società a partecipazione pubblica.

L’art. 19, a dispetto di come viene intitolato (gestione del personale), ai commi 5 e 6 contiene una specifica disciplina della programmazione e controllo delle spese (rectius dei costi) sul complesso di quelle di funzionamento e di quelle del personale e non si occupa dunque unicamente di modalità di reclutamento del personale, recependo per quest’ultima il consolidato orientamento previgente, in base al quale il rapporto di lavoro è di diritto privato, la procedura di reclutamento non applica il d.lgs 165/2001 (testo unico del pubblico impiego) e la giurisdizione, in caso di controversie fra la società ed il lavoratore, è unicamente quella ordinaria e non il giudice ammnistrativo.

Il citato comma 5 recita. “Le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera (3) e tenuto conto di quanto stabilito dall’articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.” Ed il successivo comma 6 recita: “Le società a controllo pubblico garantiscono il concreto perseguimento degli obiettivi di cui al comma 5 tramite propri provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello.

Non sfugge all’operatore che anche tali disposizioni sono rivolte (unicamente) alle società a controllo pubblico, la cui definizione è rintracciabile all’art. 2 del TUSPP e che recentemente ha diviso la dottrina e la prassi amministrativa evidenziando interpretazioni differenti. (4)

Il comma 5 specifica un sistema di programmazione e controllo basato sulla etero - direzione (5) dei soci pubbliche amministrazioni che hanno il dovere di impartire obiettivi specifici annuali e pluriennali sul complesso delle spese di funzionamento. Emerge immediatamente il parallelismo con una norma che, per quanto attiene gli enti pubblici locali impone loro di fornire “obiettivi di carattere gestionale qualitativi e quantitativi” (6).

Si ravvisa una sorta di chiusura del cerchio: da un lato le previsioni dell’art. 147 quater e dall’all’altro le disposizioni del TUSP qui in esame. La prima norma si focalizza e disciplina una delle cinque modalità del controllo sull’azione degli enti locali, vale a dire il controllo sulle società partecipate. In questo contesto non vi è la limitazione alle sole società in controllo ma alla sola esclusione delle quotate. Si tratta dunque di un obbligo che attiene ai doveri dell’ente locale per garantire l’efficienza ed efficacia della propria azione amministrativa e a presidio dei propri equilibri di bilancio, cosi come chiaramente afferma l’art. 147 quinquies, comma 3, del TUEL: “Il controllo sugli equilibri implica anche la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio finanziario dell’ente in relazione all’andamento  economico – finanziario degli organismi gestionali esterni”.

L’art. 19 commi 5 e 6 invece attengono ai doveri di socio, in base ai quali egli deve agire  affinché le proprie società partecipate vengano gestite nel rispetto dei principi che lo stesso TUSPP ha stabilito al comma 3, come sopra evidenziate.

1.         L’antecedente legislativo all’art. 19 del TUSPP

Prima dell’entrata in vigore del TUSPP (23/09/2016) si riteneva che la partecipazione dell’ente locale in società rilevava, quanto alla disciplina del personale, per più profili.

Il primo è legato all’autonoma soggezione della società partecipata ai vincoli di finanza pubblica (si v. il d.l. n. 138/2011, art. 4, comma 14, poi dichiarato incostituzionale da Corte cost., n. 199/2012, il d.l. n. 112/2008, art. 18, comma 2-bis, introdotto dal d.l. n. 78/2009, e l’art. 3-bis, d.l. n. 138/2011, introdotto dal d.l. n. 1/2012). Tali regole, assumevano che le società, che rispondeva ai requisiti richiesti dalle predette norme di legge, fossero piani di componenti dell’organizzazione pubblica, in particolare sotto il profilo dei flussi di risorse che le attraversano. Vale a dire le entrate e le uscite di tali soggetti contribuiscono cosi a formare il quadro complessivo della finanza pubblica. Ed in particolare venivano attenzionate le relazioni che si instaurano tra le stesse e le specifiche amministrazioni locali che partecipano al loro capitale. All’epoca, in virtù delle relazioni tra ente locale e società partecipate, si giungeva alla conclusione che le norme applicabili alle prime devono considerare anche le condizioni nelle quali versavano le seconde.

Il secondo riguardava le vicende del personale dell’ente locale che sia collocato, in forme variabili, presso una società partecipata (o altro ente collegato al comune). In questo caso “non rileva tanto l’estensione della nozione di organizzazione amministrativa quanto il rapporto di lavoro che si assume proseguire con l’ente agli effetti dei vincoli di finanza pubblica anche quando esso si esprima in contratti di varia natura con la società partecipata. Si ritiene che se vi è continuità nel rapporto di impiego, le ulteriori vicende lavorative con la società partecipata siano in realtà solo un modo per dare una diversa collocazione formale alla forza lavoro che in realtà resta imputabile al comune.”(7)

Per quanto atteneva nello specifico i vincoli di finanza pubblica con riguardo al contenimento del costo del personale la disciplina si concentrava:

a)       l’art. 18, comma 2 bis del d.l. 25 giugno 2008 n. 112, come introdotto dall'art. 19, comma 1, del d.l. 1 luglio 2009 n. 78;

b)      l’art. 3 bis del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, introdotto dall'art. 25, comma 1, lett. a), del d.l.  24 gennaio 2012, n. 1;

c)       l’art. 4, commi 9 e seguenti del d.l. 6-7-2012 n. 95 ;

d)      l'art. 114, comma 5 bis, del TUEL, come introdotto dall'art. 25, comma 2, lett. a), D.L. 24 gennaio 2012, n. 1. (8)

Tali disposizioni sono ad oggi pressoché tutte abrogate. Certamente la materia che aveva dato luogo ai più ampi dibattiti era quella contenuta nell’art. 18 comma 2 bis del D.L. 112/2008 convertito con modifiche nella legge 133/2008 , che in buona parte è stato replicato nel novellato art. 19 del TUSPP. La materia del contendere riguardava:

-           A) Da un lato la possibilità di potere superare i vincoli di finanza pubblica sul costo complessivo del personale che derivava da nuove assunzioni, motivate da elementi oggettivi quali ad esempio l’affidamento di ulteriori servizi proprio dal socio ente locale.

-           B) Dall’altro lato il divieto di incrementi retributivi singoli ai dipendenti delle società, anche se previsti dai relativi contratti collettivi nazionali o aziendali;

In relazione al primo aspetto (A) aveva fatto scalpore una presa di posizione della Corte dei Conti della sezione controllo per la Toscana, che si atteggia a pietra miliare sull’argomento, avendo evidentemente influenzato anche il legislatore del TUSPP. Il Giudice contabile toscano prevedeva “che «con tale disposizione, il legislatore ha abrogato la normativa (…) che estendeva alle società in house gli stessi divieti e limitazioni alle assunzioni di personale imposti agli enti locali, rimettendo all'autonomia di questi l'emanazione di indirizzi cui le società debbono uniformarsi per conseguire obiettivi di riduzione dei costi del personale». Una puntualizzazione importante, perché di fatto sostiene che la società, ancorché in house, non segue il destino degli enti controllanti in termini di divieti e limitazioni: un problema particolarmente grave nel caso di società di ambito, per le quali anche un solo Comune fuori Patto sembrava potesse pregiudicare la possibilità di nuovi assunzioni.”

Ed ammetteva che “in caso di un aumento quantitativo dell'attività svolta dalla società, di un incremento delle spese del personale. Per la Corte la «disposizione, nell'introdurre il principio di riduzione dei costi del personale, ne esplicita in via generale le modalità, definendo gli elementi significativi da prendere in considerazione, ferma restando l'autonomia dell'ente nel dettagliarle con proprio atto di indirizzo». In questo quadro vi è «la necessità, da un lato, di contenere gli oneri contrattuali (…) e, dall'altro lato, di porre un freno alle nuove assunzioni» ma, al tempo stesso, la norma «prevede la facoltà per l'ente di prendere in considerazione anche il ‘settore di operatività' delle varie società, introducendo così un ulteriore criterio discrezionale (…). Se è vero, infatti, che il principio guida che l'ente deve perseguire è quello della ‘riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni', nondimeno risulta comunque necessario valutare anche l'ambito di operatività in cui le singole società esplicano la propria attività, in modo da non compromettere il corretto svolgimento dei servizi ad esse affidati». Pertanto, il Comune «ha il potere-dovere di contemperare l'esigenza di contenimento della spesa con l'erogazione di prestazioni comunque soddisfacenti per la collettività. Pertanto, le modalità pratiche di realizzazione dei menzionati vincoli legislativi rientrano nella discrezionalità amministrativa del Comune che, in qualità di socio dell'organismo affidatario in house, dovrà vagliare e percorrere impostazioni coerenti con le prescrizioni finalistiche della legge, nel rispetto degli ordinari criteri di efficienza ed economicità del servizio».

Per quanto riguarda invece la problematica che attiene al divieto di riconoscimento degli incrementi retributivi (con specifico riferimento a quelli c.d. detti “automatici”) stabiliti dal CCNNL e aziendali la relativa norma di riferimento è stata abrogata in quanto da più parti tacciata di incostituzionalità.(11) 

2.         L’art. 19 novità o conferma?

Il comma 5 e 6 paiono replicare i principi già contenuti nel previgente art. 18 comma 2 bis, già citato, atteso che con il decreto correttivo del TUSPP – d.lgs 100/2017  è  stato inserita la locuzione “ tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera”.

La dottrina ha comunque ravvisato una diversità confrontando “ (…..) i testi delle disposizioni nelle parti che riguardano i provvedimenti per la definizione degli obiettivi di contenimento, dalla quale risulta evidente che:

“a) il comma 2-bis dell’art. 18 del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008 funzionalizza l’atto di indirizzo dell’ente socio al contenimento dei costi del personale, assumendo a presupposto il principio di riduzione dei costi del personale;

b) il comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016 non specifica alcun riferimento al principio del contenimento dei costi di personale e funzionalizza i provvedimenti dell’ente socio al contenimento delle spese di funzionamento, dichiarando comprese in queste quelle di personale.” (12)

Pertanto dal semplice dato letterale appare evidente che il legislatore del TUSPP abbandona il principio della riduzione dei costi del personale sostituendolo con un principio più generale di “contenimento” delle spese di funzionamento fra cui quelle del personale.

Una prima lettura sulle diversità fra comma 2 bis dell’art. 18 e commi 5 e 6 dell’art. 19 TUSPP viene fornita dalla Corte dei conti sezione per il controllo della Regione Abruzzo con la deliberazione n. 252/2016/PAR del 21 dicembre 2016, in base alla quale gli articoli 19 e 25 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, precludono agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi. Nel parere si rileva infatti come il raffronto testuale tra l’art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008 e gli articoli 19 (comma 5) e 25 del d.lgs. n. 175/2016 renda palese l’assenza di ogni riferimento del legislatore, nell’articolo 19, comma 5 del Testo Unico sulle società partecipate, al settore di operatività della società partecipata dovendo pertanto desumersi che l’ente locale partecipante, nel rispettivo atto di indirizzo, non può (a differenza di come avveniva in passato) prendere in considerazione tale elemento quale parametro valutativo.

Non sfugge che il parere reso dal Giudice contabile abruzzese è stato reso prima della modifica dell’art. 19 comma 5 per effetto del decreto correttivo, che ha introdotto la locuzione “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera”. Si rileva immediatamente che le conclusioni del giudice contabile dimostrano, una volta tenuto conto delle modifiche del decreto correttivo, che ex adverso il reintrodotto principio conferma appieno la possibilità di discostarsi dai vincoli di spese del personale sostenute dall’ente locale socio e consente: “ una maggiore flessibilità, essendo consentito programmare/effettuare le operazioni di contenimento sul complesso delle spese di funzionamento e non solo su quelle per il personale, con possibili compensazioni tra le diverse tipologie di costi, nonché su base pluriennale. (13)

Peraltro tali conclusioni sono confermate dal recente parere del Giudice contabile della Liguria sez. regionale di controllo per la Liguria 8/9/2017 n. 80/PAR che, sebbene reso anch’esso prima della modifica introdotta con il decreto correttivo, enuncia una serie molto precisa di principi sulla disciplina del contenimento delle spese di funzionamento delle società in house fra cui ricadono quelle del personale.

Tali principi possono così riassumersi:

1)         Pur ravvisando la omissione nel testo della novella legge della locuzione “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera”, non vi è più alcun riferimento al settore in cui ciascuna società opera, ma tale “omissione”, a parere di questa Sezione, non appare sufficiente ad accogliere la tesi restrittiva formatasi sotto la vigenza dell’art. 18, comma 2-bis in quanto il quadro normativo disposto dal d.lgs. n. 175 del 2016, fornisce elementi in favore di una tesi maggiormente elastica con riferimento alle capacità assunzionali delle società partecipate in questione”;

2)         La gestione delle società a partecipazione pubblica è improntata a principi economici di efficienza ed efficacia e ciò lo si desume anche per le società in house vincolate ad esperire l’80% della propria attività in esecuzione dei compiti loro affidati dai soci pubbliche amministrazioni. “Tale requisito costituisce un limite ma rappresenta anche il riconoscimento della possibilità per le società in house di svolgere ulteriore attività nei confronti di soggetti terzi a condizione che “la produzione ulteriore rispetto al suddetto limite di fatturato……permetta di conseguire economia di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell’attività principale della società”. Il richiamo alle economie di scala e al principio di efficienza evidenzia la necessità che tali società, se pur per una quota residuale della loro attività, si comportino secondo una logica efficientistica tipica di qualsiasi attività imprenditoriale volta al perseguimento di un fine di lucro. In tal senso sembrano condivisibili le affermazioni di parte della dottrina che definiscono l’attività “ulteriore” come “funzionale a quella oggetto dell’affidamento; funzionalità che può essere raggiunta anche con l’esercizio di un’attività lucrativa collaterale, che consenta di gestir meglio l’attività principale o di assorbire spese o di rendere l’attività principale più efficiente”

3)         “Appare indubbio che la valorizzazione di uno scopo di lucro e la necessità di svolgere in modo efficiente l’attività di produzione di beni e servizi debba necessariamente consentire alle società in house una maggiore elasticità nelle politiche assunzionali. (14) ;

4)         La stessa elasticità va, comunque, riconosciuta anche al di là dell’ulteriore attività esplicata in favore di terzi (ossia quella ulteriore all’80% del fatturato prodotto nei confronti degli enti pubblici partecipanti). Difatti, anche un ampliamento dell’attività svolta nei confronti degli enti partecipanti (con una modifica al contratto di servizio) può giustificare variazioni nella pianta organica della società affidataria della fornitura di beni e servizi. In altri termini, la necessità di aumentare l’attività prodotta, in favore degli enti pubblici o di terzi, con contestuale aumento del fatturato e dei servizi prodotti, il conseguimento di economie di scala e l’efficientamento del servizio, giustifica un’interpretazione della norma che consenta maggiore elasticità nelle politiche concernenti la gestione del personale e del contenimento della spesa;

5)         Un orientamento restrittivo, che escluda tout court la possibilità per le società in house di assumere, appare incoerente con il quadro normativo descritto e con la finalità che lo strumento societario in esame intende realizzare. Nel momento in cui, per via legislativa, si riconosce l’utilità dello strumento societario in house, occorre valorizzarne le potenzialità al fine di conseguire il miglior risultato possibile;

6)         Il processo deve necessariamente avere inizio con l’emanazione dei provvedimenti previsti dall’art. 19. Attività che costituisce non una mera facoltà bensì un onere in base al quale le Amministrazioni socie devono fissare obiettivi specifici, annuali e pluriennali, in termini di contenimento delle spese, tenuto conto dell’attività prodotta in favore degli enti partecipanti alla società in house e dei soggetti terzi, in un’ottica di efficienza ed economia di scala, nonché di realizzazione dello scopo di lucro (compatibilmente con l’attività espletata). In tal modo si responsabilizza l’Amministrazione socia che, sulla base delle informazioni in proprio possesso e di valutazioni di ordine economico, dovrà costruire degli obiettivi reali e raggiungibili e, in seguito, verificarne la realizzazione. In altri termini, per rispettare la lettera della norma, l’Amministrazione pubblica socia dovrà essere in grado di rapportare mezzi ed obiettivi, alla luce dell’attività svolta dallo strumento societario, in modo da determinare l’ammontare delle risorse necessarie al conseguimento dei fini propri della società in house;

7)         “In tal modo, un aumento dell’attività svolta e del fatturato non sarà da solo sufficiente a giustificare un incremento del personale se, in base a valutazioni di ordine economico, il personale in servizio presso la società sia già ampiamente sufficiente, in termini numerici, ad espletare il maggior servizio (in quanto sovradimensionato rispetto alle necessità della società in house). Diversamente, qualora le valutazioni svolte dall’Ente propendano per una corretta correlazione tra personale (e relativa spesa) e attività prodotta, un aumento della stessa potrà giustificare una politica assunzionale espansiva in valore assoluto ma compatibile con il principio di efficienza e con la realizzazione di economie di scale (da fatturato 100 per 10 unità di personale si passa ad un fatturato 200 per 12 unità di personale; allo stesso modo la correlazione tra aumento del fatturato e spesa del personale). Appare evidente che l’aumento del personale dovrà tenere conto anche della potenziale durata della maggior attività in quanto sarebbe incoerente, ed antieconomico, ad esempio, gravare la società di costi fissi a “tempo indeterminato” qualora l’aumento del fatturato, e della connessa attività, sia limitata nel tempo”;

8)         “A conferma di quanto osservato finora si evidenzia che l’art. 19, comma 5, del testo unico, permette all’ente socio un approccio flessibile alla problematica assunzionale, posto che la norma non contiene richiami diretti alle norme di finanza pubblica che valgono per le spese, complessive ed individuali, del personale dipendente da enti pubblici (si pensi, per gli enti locali, all’obbligo di contenimento della spesa storica per il personale posto dall’art. 1, commi 557 e seguenti, della legge n. 296 del 2006) o per le relative assunzioni (si pensi, sempre per gli enti locali, a quelle contenute nell’art. 3, comma 5, del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito dalla legge n. 114 del 2014).

Tali principi se applicabili alle società in house, a maggior ragione, risulteranno applicabili alle altre società a controllo pubblico, come ad esempio le società miste in cui è evidente l’esigenza di applicare principi gestionali di efficienza, efficacia ed economicità.

3.         La programmazione ed il controllo

Il comma 5 e 6 dell’art. 19 del TUSPP forniscono gli elementi su cui basare un adeguato sistema di programmazione e controllo dei costi di gestione. In verità secondo un’impostazione aziendalista, la gestione deve perseguire tre livelli di equilibrio:

-           L’equilibrio economico: la differenza positiva fra i componenti positivi di redditi rispetto i componenti negativi;

-           L’equilibrio patrimoniale: il rapporto esistente fra gli investimenti in essere (attività) e le relative fonti di finanziamento (passività e capitale proprio);

-           L’equilibrio finanziario: la differenza fra entrate ed uscite di disponibilità liquide.

Dalla norma emerge che:

1)         Vanno definiti gli obiettivi: compito dei soci pubbliche amministrazioni; gli obiettivi sono specifici per ogni società; non possono essere generalisti, uguali per ogni società in quanto frutto di un processo di declinazione quantomeno di due elementi: il processo di contenimento dei costi da un lato che però non può che essere valutato in ragione delle condizioni del mercato in cui opera la società ovvero tenendo conto delle caratteristiche del proprio settore (15)   

2)         Gli obiettivi hanno orizzonte temporale annuale (di brevissimo periodo) e pluriennale (di medio lungo periodo): e cosi come esposto dal Giudice contabile ligure sono ammesse azioni compensative nel lungo periodo che possono determinare aumenti di spesa nel singolo anno;

3)         Gli obiettivi hanno ad oggetto il complesso delle spese ivi comprese quelle del personale. Sul punto non sfugge che, per gli enti soci, gli obiettivi rappresentano un target da raggiungere e tendenzialmente attengono a profili di carattere strategico- tattico e da qui l’esigenza di una specificità per ogni società. Gli obiettivi di una società in house che gestisce la riscossione dei tributi locali non possono essere quelli di una società, sempre in house, che gestisce il trasporto pubblico localo, ovvero la gestione del ciclo idrico integrato. Tali obiettivi una volta declinati vengono assunti dagli amministratori che, d’intesa con i propri soci, dovranno garantire gli equilibri economici – patrimoniali e finanziari della gestione sociale. Da questo punto di vista non appare conferente all’analisi in corso trovare un criterio classificatorio delle “spese di funzionamento”, - se non per quanto specificato infra - in quanto, sotto un profilo economico aziendale i componenti negativi sono tutti afferenti il funzionamento, sia quelli di carattere ordinario (non avendo pregio distinguere fra quelli che danno luogo a manifestazioni di numerario rispetto quelle che invece non lo danno, come gli ammortamenti) che quelli di carattere straordinario (quali plusvalenze o minusvalenze);

4)         Il settore di appartenenza della società è altro elemento imprescindibile. Si dovrà redigere un’adeguata analisi di mercato, che illustri le caratteristiche dei servizi/attività svolte, la struttura dei mercati interessati e degli operatori presenti, evidenzi l’esistenza quantomeno di benchmark di costo (costi standard). Attraverso il “Benchmark con operatori comparabili”, ovvero la valutazione comparativa fra la performance presentata dalla società con quella che riscontra sul mercato con operatori economici comparabili.

Generalmente la valutazione comparativa viene valutata attraverso i seguenti parametri:

-           EBITDA % sul fatturato;

-           EBIT% sul fatturato;

-           Reddito Netto %

-           Incidenza % del costo del personale sul fatturato;

-           Primo margine % sul fatturato.

	società target		media del mercato
categoria di costo	valore assoluto	% sul totale	valore assoluto	% sul totale
Costi per materie prime
Costi per sevizi
Costi  godimento beni terzi
Costi del personale
Oneri diversi di gestione
Totale costi

L’analisi ovviamente si dovrà sviluppare nel tempo e raccoglierà a mano a mano la storicizzazione dei dati suddetti per gli anni passati, costituendo una base di riferimento.

Da tale analisi si possono trarre i seguenti elementi necessari a definire gli obiettivi della società partecipata e precisamente:

-           Settore di appartenenza;

-           Posizionamento della società sia per i singoli componenti di costo che in generale sul complesso delle spese di funzionamento e quindi valutare immediatamente se la società sia in linea o meno. Ne consegue che se  sopra la media non ha alcun significato richiedere compressione di costi che potrebbe gravemente compromettere gli equilibri economico patrimoniali e finanziari e ciò in quanto la società già esprime livelli di efficienza superiori a quelli del settore di appartenenza. Se invece la società si trova in linea con gli indicatori di settore, al pari, vi è la dimostrazione che gli altri operatori di settore non riescono a raggiungere condizioni migliori: la struttura del mercato non è in grado di garantire risultati gestionali efficienti se non con le predette grandezze economiche espresse dalla media del mercato.

Da ultimo si osserva che il comma 6 dell’art. 19 del TUSP impone agli amministratori delle società di fare propri gli obiettivi impartiti dai soci con provvedimenti della società e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, di recepirli ove possibile, in sede di contrattazione di secondo livello.

Tale previsione non è scevra da importanti valutazioni circa i mezzi che ha messo in campo il legislatore per raggiungere l’obiettivo del contenimento dei costi del personale. In primo luogo non si fa più riferimento alla “riduzione” ma bensì al “contenimento” del complesso delle spese di funzionamento di cui fanno parte le spese del personale. Dalla disamina della prassi della Corte dei Conti, riportata, emerge che i gli obiettivi sono declinabili e “modulabili” nel tempo (breve e lungo periodo) e “variabili” nelle loro espressione, non essendo agganciati a valori storici. Essi dipendono dal settore di appartenenza e funzionali agli stessi obiettivi impartiti laddove devono garantire efficienza ed efficacia misurabili su valori percentuali (relativi) e non assoluti. Quand’anche gli obiettivi incidessero sui livelli retributivi dei singoli dipendenti la loro efficacia non è più assoluta, ma dipenderà dal relativo recepimento nella contrattazione di secondo livello.

Note

[1] Legge 7 agosto 2015, n. 124- Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. (15G00138) (GU n.187 del 13-8-2015)- Art. 18 Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche 1. Il decreto legislativo per il riordino della disciplina in materia di partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche è adottato al fine prioritario di assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa e la tutela e promozione della concorrenza, con particolare riferimento al superamento dei regimi transitori, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi, che si aggiungono a quelli di cui all'articolo 16: a) distinzione tra tipi di società in relazione alle attività svolte, agli interessi pubblici di riferimento, alla misura e qualità della partecipazione e alla sua natura diretta o indiretta, alla modalità diretta o mediante procedura di evidenza pubblica dell'affidamento, nonché' alla quotazione in borsa o all'emissione di strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati, e individuazione della relativa disciplina, anche in base al principio di proporzionalità delle deroghe rispetto alla disciplina privatistica, ivi compresa quella in materia di organizzazione e crisi d'impresa; b) (…); c) (….); d) (….); e) razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, tenendo conto delle distinzioni di cui alla lettera a) e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore anche economico dei risultati; previsione che i risultati economici positivi o negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del compenso economico variabile degli amministratori in considerazione dell'obiettivo di migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e tenuto conto d della congruità della tariffa e del costo del servizio”

[2] Si veda l’art. 5 del TUSP che dispone quali siano le analisi economiche che deve prendere in considerazione una Pubblica Amministrazione nel momento in cui intende costituire una nuova società ovvero acquisire una partecipazione. Ci si permette rinviare a R. Camporesi “Profili economici degli oneri di motivazione analitica ed obblighi di dismissione” in le “Società Pubbliche” a cura di Francesco Fimmanò ed Antonio Catricalà edizione Universita Mercatorum – Università delle Camere di Commercio - ove si afferma: “Nell’ambito degli studi economico aziendali con il termine economicità si fa, in genere, riferimento alle condizioni che garantiscono la sopravvivenza e lo sviluppo dell’azienda e, in altri termini, il raggiungimento delle condizioni di equilibrio economico durevole ed evolutivo. Se tale interpretazione può essere chiaramente riferibile alle aziende private, l’interpretazione di economicità quale sinonimo di equilibrio economico, richiede alcune precisazioni per la sua applicabilità alle aziende con soggetto economico pubblico come le Aziende Pubbliche. Nelle aziende in esame il criterio guida delle scelte non può essere solo quello della “convenienza economica”, ma deve essere quello della coerenza delle scelte con i valori predominanti nella società espressi e mediati attraverso i canali istituzionali e del confronto sociale (canali delle scelte politiche), per cui l’equilibrio economico non è criterio di scelta ma vincolo da rispettare. Il risultato economico della gestione assume quindi un significato di complessa valutazione e comunque non può essere considerato, così come avviene per le imprese, un attendibile indicatore sintetico dell’economicità aziendale. L’economicità, quindi, quale “attitudine dell’azienda ad operare come strumento economico durevole, ovvero, in altri termini, l’attitudine dell’azienda stessa a perdurare operando come strumento economico”, nel caso delle aziende pubbliche può avere preminenza sugli altri aspetti tecnico-professionali, etici, sociali, politici fortemente presenti nel caso delle aziende pubbliche. L’equilibrio economico dovrà quindi essere interpretato quale “individuazione ed esplicitazione dei meccanismi attraverso cui si esprime la logica economica e di come una conoscenza esplicita di tali meccanismi possa contribuire ad un migliore governo dell’attività ed alla ricerca di offerta di servizi negli aspetti quantitativi e qualitativi”. L’economicità viene quindi a delinearsi come sintesi di efficacia ed efficienza della gestione aziendale in cui la prima concerne il grado di soddisfacimento dei bisogni sociali (efficacia sociale) e il rapporto risultati-obiettivi (efficacia gestionale) e l’efficienza si riferisce alle modalità con cui sono utilizzate le risorse. Più in particolare, l’efficacia trova espressione nella capacità di produrre un risultato con requisiti di quantità e qualità adeguati rispetto ad un dato termine di riferimento, presenta problemi di misurazione e valutazione differenti in relazione al concetto di risultato cui si riferisce. E’ noto, infatti, che a seconda della natura dei servizi può esistere una profonda differenza tra output (o risultati intermedi) e outcome (o risultati finali) dell’attività amministrativa.

[3] Le parole ", tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera" sono state inserite dall'art. 12, comma 1, lett. a), DLgs. 16.6.2017 n. 100, pubblicato in G.U. 26.6.2017 n. 147.

[4] Cfr S. Pozzoli: “Partecipate, la definizione del «controllo» non può superare il Codice civile”; Harald Bonura e Davide Di Russo: “Al controllo analogo non basta la maggioranza delle azioni”.

[5] La nozione di etero - direzione va assunta in questa seda al di fuori della sua connotazione che ne da l’art. 2497 cod. civ.

[6] Cfr. art. 147 quater TUEL – d.lgs 267/2000. “1. L'ente locale definisce, secondo la propria autonomia organizzativa, un sistema di controlli sulle societa' non quotate, partecipate dallo stesso ente locale. Tali controlli sono esercitati dalle strutture proprie dell'ente locale, che ne sono responsabili. 2. Per l'attuazione di quanto previsto al comma 1 del presente articolo, l'amministrazione definisce preventivamente, in riferimento all'articolo 170, comma 6, gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società, la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società, i contratti di servizio, la qualità dei servizi, il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica. 3. Sulla base delle informazioni di cui al comma 2, l'ente locale effettua il monitoraggio periodico sull'andamento delle società non quotate partecipate, analizza gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati e individua le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente. 4. I risultati complessivi della gestione dell'ente locale e delle aziende non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica ((, predisposto secondo le modalità previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni)). ((83)) 5. Le disposizioni del presente articolo si applicano, in fase di prima applicazione, agli enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti, per l'anno 2014 agli enti locali con popolazione superiore a 50.000 abitanti e, a decorrere dall'anno 2015, agli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti, ad eccezione del comma 4, che si applica a tutti gli enti locali a decorrere dall'anno 2015, secondo le disposizioni recate dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118. Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate e a quelle da esse controllate ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile. A tal fine, per società quotate partecipate dagli enti di cui al presente articolo si intendono le societari emittenti strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati.

[7] Cfr “Le partecipazioni locali – Limiti alle assunzioni, detenzioni e affetti sul bilancio e sul personale “ a di cura di Haral Bonura per IFEL

[8] Cfr ex multis L. Manassero “Il costo del personale nelle società in house. Vincoli ed incertezze” in www.dirittodei servizipubblicilocali.it che affronta tutta la disciplina risalente al periodo precedente al TUSPP.

[9] Art. 18 comma 2 bis del D.L. 112/2008 convertivo nella legge n. 133/2008 e s.m.i. - Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera.

[10] Corte dei Conti sezione controllo per la Toscana delibera n. 1/2015/PAR con ampio commento di S. Pozzoli ”Corte dei conti, le partecipate possono assumete se aumentano i servizi” in il sole 24 ore – Quotidiano enti locali  del 2/03/2015.

[11] Ci si riferiva all’art. 4 comma 11 del  d.l. 95/2011: “ A decorrere dal 1° gennaio 2013 e fino al 31 dicembre 2014 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle società di cui al comma 1, ivi compreso quello accessorio, non può  superare quello ordinariamente spettante per l'anno 2011.          “            

[12] Cfr A.  Barbiero “Note sul quadro normativo relativo al contenimento delle spese di funzionamento, comprensive di quelle per il personale, delle società partecipate. In www.dirittodeiservizipubblicilocali.it

 [13] H. Bonura – G. Fonderico, “Il Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica”, in “Giornale di Diritto Amministrativo”, n. 6/2016, pagg. 728-729.

[14] “Scopo di lucro che trova ulteriore conferma nel fatto che il d.lgs. n. 56 del 2016 consente (a differenza delle direttive europee) la partecipazione dei privati nelle società in house. Partecipazione che deve necessariamente trovare tutela in un modus operandi da parte della società, e della pubblica amministrazione socia, basato su una logica di profitto o, quantomeno, di remuneratività dell’investimento effettuato, come qualsiasi investitore privato (nei limiti di quanto sopra osservato).”

[15] Cfr Corte dei conti Liguria – parere 9/10/2014 n. 55 che già in vigore l’art. 18 comma 2 bis affermava: Inoltre, il suddetto articolo 18, comma 2-bis, dispone che, ai fini del contenimento degli oneri del personale, gli Enti locali sono tenuti a svolgere le proprie funzioni di indirizzo e coordinamento con distinto riferimento a ciascuna società controllata, in considerazione delle peculiarità dei diversi settori in cui esse operano. Ne consegue che i Comuni, in tema di assunzioni, non possono limitarsi a fornire indicazioni generali valevoli per tutte le società controllate, ma devono valutare i caratteri e le situazioni delle singole società, nonché elaborare criteri e modalità di gestione adeguati alle specificità di ciascuna di esse. “ in senso conforme  anche Barbiero, op.cit. “Le amministrazioni socie, nella definizione degli obiettivi, possono quindi elaborare indirizzi per le società che:

a) determinano un quadro pluriennale delle spese di funzionamento nell’ambito del quale il contenimento è realizzato nell’arco dello stesso periodo;

b) stabiliscono la possibilità di compensare le varie voci di spesa, ammettendo la possibilità che la razionalizzazione di alcune tipologie (es. spesa per informatica) possa generare risparmi che possano essere investiti nel reclutamento (temporaneo) di risorse umane.

In termini esemplificativi, gli enti soci possono definire obiettivi di contenimento rapportabili:

a) ai processi di procurement, con la previsione dell’obbligo di acquisizione di beni e servizi mediante il mercato elettronico o analoghe piattaforme telematiche entro la soglia comunitaria o di ricorso a centrali di committenza;

b) a limitazioni specifiche, come quelle in ordine all’acquisto e alla gestione di autoveicoli, oppure come quelle definitorie di regolamenti o di sistemi criteriali dettagliati per l’effettuazione di spese di rappresentanza (considerate dalla Corte dei conti recessive rispetto alle spese necessarie ad assicurare il regolare funzionamento delle società).”

R. Camporesi