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Il servizio pubblico di trasporto scolastico (e la copertura della spesa)
di Maurizio LUCCA 2 luglio 2019
Materia: servizi pubblici / disciplina

Il servizio pubblico di trasporto scolastico (e la copertura della spesa)

(Avv. Maurizio LUCCA, Segretario Generale Amministrazioni Locali)

La sez. controllo Piemonte della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 46 del 6 giugno 2019, chiarisce che il trasporto scolastico è un servizio escluso dalla disciplina normativa dei «servizi pubblici locali a domanda individuale», con la conseguenza diretta che il relativo costo non può gravare sull’Amministrazione civica.

La questione viene trattata in risposta ad un quesito con il quale si chiedeva la possibilità di agevolare l’utenza (della scuola dell’infanzia, primaria e di quella secondaria) al fine di raggiungere la sede didattica mediante il servizio di “trasporto scolastico” istituito in via sperimentale.

In particolare si chiedeva:

·                    se le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio, debbano essere completamente coperte dall’utenza (copertura integrale della spesa);

·                    se il conseguente equilibrio economico - finanziario in funzione del principio di invarianza finanziaria, di cui all’art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 63/2017, «Effettività del diritto allo studio attraverso la definizione delle prestazioni, in relazione ai servizi alla persona, con particolare riferimento alle condizioni di disagio e ai servizi strumentali, nonché potenziamento della carta dello studente, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera f), della legge 13 luglio 2015, n. 107»[1], consenta deroga.

La premessa inquadra il «servizio di trasporto scolastico» nel pleno iure di un servizio pubblico di trasporto, e, come tale, escluso dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale[2], pur facendo rientrare (in materia di istruzione) «i servizi di asilo nido e corsi extrascolastici che non siano previsti come obbligatori dalla legge».

I «servizi a domanda individuale» trovano classificazione nel D.M. 31 dicembre 1983 («Individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale»), emanato in attuazione del D.L. 28 febbraio 1983 n. 55, come convertito dalla legge 26 aprile 1983 n. 131, esclude espressamente dalla categoria, quelle attività che «siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale», provvedendo all’individuazione e, quindi, alla declaratoria specifica delle singole tipologie di attività qualificabili come «servizi a domanda individuale»[3].

La lettera c) del comma 1, dell’art. 172 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) prevede che l’Amministrazione comunale alleghi al bilancio «le deliberazioni con le quali sono determinati, per l’esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d’imposta e le eventuali maggiori detrazioni, le variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali, nonché, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi»[4].

Ciò posto, il Collegio ribadisce che il trasporto scolastico è un «servizio pubblico» che non risulta classificato tra quelli «a domanda individuale», con la conseguenza che non possono allo stesso reputarsi applicabili i conseguenti vincoli normativi e finanziari che caratterizzano i servizi pubblici a domanda individuale, espressamente individuati dal menzionato D.M. n. 131/1983, «per i quali gli enti locali sono tenuti a chiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato».

La natura di «servizio pubblico», in quanto oggettivamente rivolto a soddisfare esigenze della collettività, comporta, pertanto, che per il «trasporto scolastico» siano definite dall’Ente adeguate tariffe a copertura dei costi, secondo quanto stabilito dall’articolo 117 del TUEL, «in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione», stabilendo che «la tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici» determinata e adeguata ogni anno in relazione alla gestione del servizio attuato.

Ragioni di legittimità (e buona amministrazione, ex art. 97 Cost., e art. 1 della Legge n. 241/1990)[5] impongono che l’erogazione del servizio pubblico debba avvenire;

·                    in equilibrio economico - finanziario (corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi)[6];

·                    non può essere gratuito per gli utenti;

·                    la sua copertura deve avvenire mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio[7];

·                    le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio e poste a carico dell’utenza, dovranno completamente concorrere alla copertura integrale della spesa del medesimo.

L’orientamento, segnala la Corte, trova riscontro immediato nella giurisprudenza amministrativa secondo la quale il servizio pubblico:

·                    deve essere erogato con copertura della spesa in stretta osservanza delle disposizioni dell’art. 117 TUEL;

·                    deve essere rispettato il principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura;

·                    il principio dell’equilibrio riguarda indistintamente tutti i servizi pubblici erogati dall’Ente locale, a prescindere dalla forma contrattuale di affidamento del servizio[8].

A integrare l’interpretazione di diritto, viene richiamato un precedente[9] sulla natura del servizio di trasporto degli alunni organizzato dai Comuni nell’ambito del diritto allo studio, che, con riferimento all’articolo 5, comma 2 del D.Lgs. n. 63/2017:

·                    conferma l’esigenza della totale copertura dei costi a carico dell’utenza;

·                    precisa che la norma dell’art. 5 ha introdotto una disciplina specifica, «che si innesta nell’ampio perimetro disciplinato dall’articolo 112 del Tuel, il quale attribuisce agli enti la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni e delle attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali»;

·                    impone una espressa clausola di invarianza finanziaria, richiedendo che «il servizio di trasporto vada realizzato senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta da parte dell’utenza quale corrispettivo della prestazione ricevuta».

Gli enunciati principi portano a concludere che il servizio di trasporto scolastico:

·                    è escluso dai «servizi a domanda individuale»;

·                    è esclusa l’erogazione gratuita del servizio;

·                    deve avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria (ex art. 117 TUEL);

·                    deve, per espressa previsione normativa, essere finanziato dalla corresponsione della quota di partecipazione diretta da parte degli utenti;

·                    la quota (tariffa) deve assicurare l’integrale copertura dei costi del servizio.

Non va trascurato, tuttavia, che la giurisprudenza per attenuare il principio ha ritenuto che:

·                    il «servizio di trasporto scolastico» pur rilevando che la prestazione dello stesso si caratterizza per essere riservato a categorie specifiche di utenti, ne ha confermato il carattere di servizio pubblico locale e “non di linea[10] e ha sottolineato che lo stesso non è tra l’altro incompatibile con lo svolgimento di servizi di linea[11];

·                    il «trasporto scolastico» rientra tra un servizio a domanda individuale, vale a dire di un servizio che i comuni non sono tenuti a fornire obbligatoriamente ma in forma facoltativa in quanto rientrante in quelle attività gestite direttamente, poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale, assimilandolo «per le sue caratteristiche, rientri nel concetto di servizio a domanda individuale», ex art. 6 del Decreto Legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito nella Legge 26 aprile 1983, n. 131, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri del tesoro e delle finanze, del 31 dicembre 1983, rilevando «che per tali categorie di servizi è previsto l’obbligo di una percentuale minima di copertura dei costi e, per essi, gli enti locali hanno l’obbligo di richiedere agli utenti la contribuzione, anche a carattere non generalizzata»[12];

·                    l’erogazione gratuita di un servizio costituisce una extrema ratio che deve essere giustificata da una situazione concreta che supera la stessa qualificazione astratta del servizio quale «servizio pubblico a domanda individuale», in quanto tale erogazione è resa di fatto “obbligatoria” in relazione ai compiti istituzionali dell’Ente (ex art. 112 TUEL, «Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali»), dovendo, pertanto, motivare, a pena di illegittimità, l’eventuale gratuità del servizio in funzione di un interesse pubblico, tanto più se il servizio assume carattere generalizzato[13];

·                    l’erogazione gratuita del servizio andrebbe debitamente motivata e dovrebbe avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria, che comunque va ricondotta alla luce della espressa previsione normativa della corresponsione di una quota di partecipazione diretta, che dunque presuppone un versamento, anche graduato, da parte degli utenti[14].

Le considerazioni che precedono segnano da una parte, una linea di condotta rispetto ai «servizi pubblici a domanda individuale» che possono beneficiare di una certa contribuzione (copertura) pubblica (in relazione alla codificazione ministeriale o di legge), dall’altra parte, anche i «servizi pubblici» non rientranti in quelli «a domanda individuale» devono rispettare la copertura dei costi (ex art. 117 TUEL), salvo in casi eccezionali e con motivazione rafforzata che dimostrino un prevalente interesse pubblico per lo sviluppo della comunità, peraltro compito assegnato direttamente dalla Legge al Comune che «è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo» (ex comma 2 dell’art. 3 del TUEL).

È noto, a tal proposito, che ogni genere d’intervento di natura economica da parte dell’Amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità, a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale, deve necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (ex art. 3, comma 2, TUEL) è l’Ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità[15].

Infatti, gli Enti locali, se in via generale, rivolgono la propria attività nei confronti della propria popolazione e del proprio territorio, questo non esclude che possa ritenersi preclusa un’azione comunale tesa ad estendere i servizi extrascolastici a favore di soggetti non residenti nel territorio comunale, all’esito di una valutazione discrezionale dell’Ente, con relativo accollo dei corrispondenti oneri contributivi.

Il detto allargamento della platea dei destinatari dei servizi comunali a favore di non residenti, deve risultare corroborato da un superiore interesse pubblico e, quindi, da un’utilità effettiva che, anche se in via indiretta, produca un concreto vantaggio nei confronti della stessa collettività territoriale, che può prescindere da una mera valutazione di natura economica.

L’Ente locale, circa la destinazione di risorse comunali a vantaggio di non residenti, appare legittimato, in funzione della disciplina dell’erogazione dei servizi complementari extrascolastici, a far ricorso allo strumento del regolamento volto ad individuare le modalità di gestione cui può far seguito la convenzione con i diversi Comuni, e la relativa ripartizione della spesa per quote[16].

Accanto a queste valutazioni, si potrebbe anche rilevare che l’eventuale copertura dei costi del servizio di trasporto scolastico, alias contribuzione pubblica, potrebbe rinvenirsi nell’art. 12 «Provvedimenti attributivi di vantaggi economici» della Legge n. 241/1990, con la previsione di una norma regolamentare per l’erogazione di contributi a copertura dei costi del servizio, a favore di coloro che si trovano in una situazione di disagio economico.

Si raggiungerebbe il medesimo risultato, ovvero quello di garantire la copertura totale dei costi del servizio di trasporto scolastico (rectius equilibrio economico – finanziario, ex art. 117 TUEL), e allo stesso tempo, in base a criteri prestabiliti, prevedere tariffe agevolate (ridotte) per tutti coloro che si trovano in determinate condizioni economiche (secondo l’Indicatore della Situazione Economica Equivalente, c.d. ISEE).

Il riconoscimento di un contributo individuale o la riduzione motivata del costo del servizio può essere adeguatamente motivato sotto più profili, dovendo rilevare che il servizio di trasporto scolastico è un utile strumento per garantire l’effettivo diritto all’istruzione e allo studio ed eliminare tutti gli ostatoli, anche di natura economica, che impediscono i diritti primari di uguaglianza e libertà: tutele assicurate direttamente dalla Costituzione, ex artt. 3 e 34.



[1] Il comma 2 dell’art. 5 («Servizi di trasporto e forme di agevolazione della mobilità») testualmente recita «Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico. Il servizio è assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati». La Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, deliberazione 7 novembre 2017, n. 306, precisa sul punto che l’espressione «senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati» fa riferimento alla necessità di salvaguardare l’equilibrio finanziario dell’Ente, specie di parte corrente, e non all’invarianza della singola voce di spesa che concorre a definire quell’equilibrio.

[2] Corte Conti, sez. contr. Campania, deliberazione n. 222 del 2017; idem, sez. contr. Sicilia, deliberazione. n. 178 del 2018.

[3] I servizi a domanda individuale sono: 1) alberghi, esclusi i dormitori pubblici; case di riposo e di ricovero; 2) alberghi diurni e bagni pubblici; 3) asili nido; 4) convitti, campeggi, case per vacanze, ostelli; 5) colonie e soggiorni stagionali, stabilimenti termali; 6) corsi extra scolastici di insegnamento di arti e sport e altre discipline, fatta eccezione per quelli espressamente previsti dalla legge; 7) giardini zoologici e botanici; 8) impianti sportivi: piscine, campi da tennis, di pattinaggio, impianti di risalita e simili; 9) mattatoi pubblici; 10) mense, comprese quelle ad uso scolastico; 11) mercati e fiere attrezzati; 12) parcheggi custoditi e parchimetri; 13) pesa pubblica; 14) servizi turistici diversi: stabilimenti balneari, approdi turistici e simili; 15) spurgo di pozzi neri; 16) teatri, musei, pinacoteche, gallerie, mostre e spettacoli; 17) trasporti di carni macellate; 18) trasporti funebri, pompe funebri e illuminazioni votive; 19) uso di locali adibiti stabilmente ed esclusivamente a riunioni non istituzionali: auditorium, palazzi dei congressi e simili. Il decreto prevede, altresì, che «per servizi pubblici a domanda individuale devono intendersi tutte quelle attività gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale».

[4] L’art. 6, commi 1 e 2 del D.L. 28 febbraio 1983 n. 55 stabiliscono che «Le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità montane sono tenuti a definire, non oltre la data della deliberazione del bilancio, la misura percentuale dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale - e comunque per gli asili nido, per i bagni pubblici, per i mercati, per gli impianti sportivi, per il servizio trasporti funebri, per le colonie e i soggiorni, per i teatri e per i parcheggi comunali - che viene finanziata da tariffe o contribuzioni ed entrate specificamente destinate. Con lo stesso atto vengono determinate le tariffe e le contribuzioni».

[5] Invero, la ratio della norma di cui all’art. 117 D.Lgs. n. 267/2000 è riconducibile ai principi di buon andamento finanziario delle Amministrazioni locali, perseguiti in funzione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico e, quindi, al buon andamento, in generale, della Pubblica Amministrazione, T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 3 ottobre 2016, n. 1411.

[6] La disposizione dell'art. 117 del TUEL, oltre ad enunciare il principio per cui la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio pubblico, prescrive anche i criteri che devono essere osservati nel calcolo della tariffa. Tra questi in primo luogo è indicato: corrispondenza tra i costi e i ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico finanziario, T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 20 luglio 2006, n. 3196.

[7] Cfr. Corte Conti, sez. contr. Sicilia, delibera n. 115/2015; sez. contr. Molise, delibera n. 80/2011; sez. contr. Campania, delibera n. 7/2010.

[8] Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2012, n. 2537.

[9] Corte Conti, sez. contr. Sicilia, deliberazione n. 178/2018.

[10] Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7636.

[11] T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 26 febbraio 2010, n. 1191.

[12] Corte Conti, sez. contr. Molise, delibera 14 settembre 2011, n. 80.

[13] Corte Conti, sez. contr. Campania, delibera 25 febbraio 2010, n. 7, idem deliberazione 21 giugno 2017, n. 222. La Corte riaffermando che il «servizio di trasporto scolastico», sia pleno iure un «servizio pubblico di trasporto», escluso dalla disciplina normativa dei «servizi pubblici a domanda individuale», osserva che una volta motivata l’esigenza si dovrà, in sede di copertura, attenersi alla stretta osservanza delle disposizioni dell’art. 117 TUEL, in particolare il principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura.

[14] Corte Conti, sez. contr. Sicilia, deliberazione 10 ottobre 2018, n. 178.

[15] Corte Conti, sez. contr. Piemonte, deliberazione 6 febbraio 2019, n. 7, idem T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 11 maggio 2016, n. 2399.

[16] Corte Conti, sez. contr. Piemonte, deliberazione 23 marzo 2018, n. 30, idem Corte Conti, sez. contr. Veneto, deliberazione 23 maggio 2019, n. 135.

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