D.L. 16 luglio 2020, n. 76:

Titolo II - SEMPLIFICAZIONI PROCEDIMENTALI E RESPONSABILITA'

artt. 12 e 13 d.l. 76/2020

SCHEDA INFORMATIVA

In tema di modifiche alla l. 241/1990 e di responsabilità amministrativa

a cura di Adriana Caroselli

1. Art.12 d.l. 76/2020

Comma 1.

Modifiche alla l. 241/1990

-                     Art.2: Conclusione del procedimento amministrativo

Inseriti i commi 4 bis e 8 bis.

Comma 4 bis.

Previsto l’obbligo per le PPAA di misurare e rendere pubblici i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le imprese, comparandoli con i termini previsti dalla normativa vigente. Per l’attuazione del disposto è prevista l’adozione di un dPCM, in cui sono definite modalità e criteri di misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti.

Comma 8 bis

Procedimenti complessi e scia: sanzionato con l’inefficacia dell’atto il ritardo nell’adozione del provvedimento.

La norma prevede che le determinazioni relative a provvedimenti, autorizzazioni, pareri, nulla osta ed atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini previsti nell’ambito della conferenza dei servizi semplificata (ex art. 14-bis, c. 2, lett. c) e simultanea (ex art. 14 ter, c.9), nonché delle disposizioni in tema di silenzio assenso (tra amministrazioni e gestori di servizi pubblici ex art.17 bis, c. 1 e 3 e tra privato e pa ex art.20, c.1), nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti nell’ambito della scia (ex art. 19, c. 3 e 6-bis), che vengano adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci.

Resta ferma la possibilità per la pa di esercitare il potere di annullamento d’ufficio, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

Ai sensi dell’art. 21-nonies il potere di annullamento d’ufficio può essere esercitato dall’amministrazione qualora sussistano ragioni di interesse pubblico, sia decorso un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi (o anche dopo, ricorrendo le previsioni di cui al c.2 bis) dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato per silenzio assenso), tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati.

Con riferimento al ritardo nell’adozione del provvedimento l’art.2 bis l. 241/1990 prevede le ppaa e i soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

-                     Art. 3 bis: Uso della telematica

La norma prevede, quale modus operandi ordinario, che le pppaa agiscano mediante l’uso di strumenti informatici.

-                     Art. 5: Responsabile del procedimento

E’ prevista che all’istante e ai soggetti comunque interessati al procedimento debbano essere comunicati, assieme all’unità organizzativa competente ed al nominativo del responsabile del procedimento, il domicilio digitale della pa.

-                     Art. 8: Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento

Al comma 2 modificata le lett.c) e d) ed inserita la lett. d bis).

Integrati gli elementi conoscitivi da indicare nella comunicazione di avvio del procedimento.

Prevista l’indicazione:

- del domicilio digitale dell'amministrazione, che, dunque, ne costituisce un elemento identificativo, accanto all’ufficio ed al nominativo del responsabile del procedimento,

- delle modalità con cui, attraverso il punto di accesso telematico ex art.64-bis d.lgs. 82/2005, o con altre modalità telematiche, è possibile prendere visione degli atti, accedere al fascicolo informatico ex art. 41 dello stesso decreto legislativo ed esercitare in via telematica i diritti previsti dalla legge,

- dell'ufficio ove è possibile prendere visione degli atti che non sono disponibili o accessibili con modalità telematica.

-                     Art. 10 bis: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza

Sostituiti i periodi terzo e quarto del comma 1.

Le disposizioni inserite perseguono le finalità di accelerazione e semplificazione del procedimento.

In particolare, in luogo dell’interruzione del procedimento, è previsto che la comunicazione

dei motivi ostativi sospendano i termini di conclusione dei procedimenti, che, dunque, non iniziano nuovamente a decorrere, ma ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine per la presentazione delle stesse.

Inoltre, nella motivazione del diniego la pa è tenuta a dare conto dei soli motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza conseguenza delle osservazioni.

In caso di annullamento giurisdizionale del provvedimento, nell'esercitare nuovamente il suo potere la pa non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato.

-                     Art. 16: Attività consultiva

A seguito delle modifiche del d.l. 76/20 le ppaa, in caso di richiesta di parere, anche obbligatorio, qualora sia decorso il termine senza che questo sia stato comunicato, o che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, hanno l’obbligo di procedere indipendentemente dall'espressione dello stesso. La disposizione non di applica in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

-                     Art. 17 bis: Valutazioni tecniche

A seguito della modifica l’articolo è rubricato "Effetti del silenzio e dell'inerzia nei rapporti tra ppaa e tra ppaa e gestori di beni o servizi pubblici ".

La disciplina è estesa anche alle ipotesi in cui per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi sia prevista la proposta di una o più amministrazioni pubbliche diverse da quella competente ad adottare l'atto.

Qualora la proposta non sia trasmessa nei termini previsti l'amministrazione competente può comunque procedere. In tal caso, lo schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, viene trasmesso all'amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta per acquisirne l'assenso.

Restano fermi i termini più lunghi previsti per l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini.

-                     Art. 18: Autocertificazione

Viene introdotta una disposizione ad hoc per i procedimenti avviati su istanza di parte, aventi ad oggetto l'erogazione di benefici economici comunque denominati, indennità, prestazioni previdenziali ed assistenziali, erogazioni, contributi, sovvenzioni, finanziamenti, prestiti, agevolazioni, da parte di pubbliche amministrazioni ovvero il rilascio di autorizzazioni e nulla osta comunque denominati. In tali ipotesi le dichiarazioni sostitutive di certificazioni e le dichiarazioni sostitutive di atto notorio (artt. 46 e 47 dPR 44572000), ovvero l'acquisizione di dati e documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, in possesso della stessa o di altra amministrazione, necessari per l'istruttoria del procedimento sostituiscono ogni tipo di documentazione comprovante tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi richiesti dalla normativa di riferimento.

Resta fermo il rispetto delle previsioni in materia di antimafia.

La norma fa seguito alla disposizione ampliativa in materia, introdotta dal d.l. 34/2020 limitatamente, però, al 31.12.2020 in conseguenza dell’emergenza covid.

-                     Art. 21 octies: Annullabilità del provvedimento

A seguito dell’integrazione del comma 2 al provvedimento adottato in violazione dell’art.10 bis (cd. preavviso di rigetto) non si applica la previsione (contenuta al comma 2, II periodo), secondo cui il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato non trova applicazione.

-                     Art. 29: Ambito di applicazione della legge

Integrato il comma 2 bis.

Le disposizioni contenute nella l.241/1990 concernenti gli obblighi per la pa di misurare i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti vengono ad attenere ai livelli essenziali delle prestazioni (unitamente agli obblighi di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine e di assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti e a quanto indicato al c.2 ter dell’art.29), di cui all'art. 117, c.2, lettera m), della Costituzione.

Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela. Le regioni a statuto speciale e le province autonome sono tenute ad adeguare la propria legislazione.

Comma 2: obbligo di riduzione dei termini dei procedimenti

Previsto l’obbligo per le amministrazioni e gli enti pubblici statali di provvedere entro il 31 dicembre a verificare e a rideterminare, in riduzione, i termini di durata dei procedimenti.

Comma 3: gestione associata funzioni strumentali all’attuazione delle norme di semplificazione

Prevista la gestione in forma associata, da parte degli enti locali, in ambito provinciale o metropolitano, dello svolgimento delle funzioni conoscitive, strumentali e di controllo, connesse all'attuazione delle norme di semplificazione della documentazione e dei procedimenti amministrativi, di cui all’art.18 l. 241/1990.

Art.13 d.l. 76/2020: accelerazione del procedimento in conferenza di servizi

L’articolo prevede, sino al 31 dicembre 2021, la facoltà delle ppaa, in tutti i casi in cui debba essere indetta una conferenza di servizi decisoria di adottare lo strumento della conferenza dei servizi semplificata, il cui iter è stato accelerato limitatamente al periodo in questione.

La conferenza dei servizi decisoria deve essere indetta dall’amministrazione procedente, anche su richiesta dell’interessato, quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all'acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, resi da diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi (art.14, c.2).

Ai sensi dell’art.14 bis la conferenza dei servizi decisoria si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi di particolare complessità della determinazione da assumere o quando sia necessario un esame contestuale degli interessi coinvolti.

Il decreto ha previsto un iter accelerato e semplificato.

E’ prevista una riunione telematica, in cui tutte le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico soggetto abilitato e ove si considera acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

Nota

Il d.l. 76/2020 ha modificato la l. 241/1990 intervenendo essenzialmente:

- sui tempi di conclusione dei procedimenti, in particolare nell’ambito dei procedimenti complessi, imponendo, altresì, alle ppaa un obbligo di misurazione (seppure rinviando modalità e criteri di misurazione all’adozione di un dPCM) e sanzionando con l’inefficacia il ritardo nell’adozione degli atti,

- sull’uso della telematica,

- sull’utilizzo dell’autocertificazione.

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D.L. 76/2020, Capo IV (Responsabilità): Art. 21: Responsabilità erariale

Comma 1: inserito al comma 1 del’art. 1 l. 14 gennaio 1994, n. 20 (Azione di responsabilità) il seguente periodo: "La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso."

Comma 2: Per i fatti commessi dalla data di entrata in vigore del decreto e fino al 31 luglio 2021 prevista la limitazione della responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente sia da lui dolosamente voluta. Tale limitazione di responsabilità non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.

Nota

Il decreto apporta due tipi di modifiche al regime di responsabilità amministrativa: l’una, si direbbe, di sistema e l’altra di carattere eccezionale e temporanea.

Le disposizioni, in particolare, quella con valenza temporale, parrebbero rispondere all’esigenza di garantire la produttività della pa, in particolare in periodo di emergenza, tanto che la limitazione di responsabilità, ai soli casi in cui sussista l’elemento soggettivo del dolo, non si applica per i danni erariali che siano conseguenza di omissioni o inerzia.

Con riferimento alla prima modifica, seguendo le indicazioni contenute nella Relazione illustrativa al decreto, la modifica sarebbe volta a superare alcune incertezze circa la natura dell’elemento soggettivo del dolo nell’ambito della responsabilità amministrativa, dovute all’affermarsi di orientamenti giurisprudenziali contrastanti sul punto (cfr. Dossier Servizio Studi Senato, ed. provv. del 21.07.2020).

Giova evidenziare come, ai sensi dell’art.1 l. 20/1994, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

La responsabilità a titolo di dolo comporta un aggravamento del regime di responsabilità amministrativa, in quanto determina, nel caso di una pluralità di agenti, l’insorgere di un’obbligazione solidale a loro carico (art.1, c. 1-quinquies, l.20/1994).

Lo scopo del legislatore sarebbe, dunque, quello di affermare che l’elemento soggettivo del dolo, rilevante ai fini della responsabilità amministrativa, vada inteso “in senso penalistico” e non “civilistico” (cfr. ancora, Dossier Servizio Studi Senato, ed provv. del 21.07.2020).

Ai sensi dell’art.43 c.p. il delitto è doloso quando l’evento, che è il risultato dell’azione od omissione e da cui la legge fa dipendere l’esistenza del delitto, è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della propria azione od omissione.

In ambito civilistico, pur non essendo presente una nozione espressa di dolo, si distingue il dolo extracontrattuale, di cui all’art.2043 c.c., ed il dolo contrattuale.

Mentre ai sensi dell’art.2043 c.c. qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno, nella disciplina del contratto (1344 e 1440 c.c.) e della proprietà (833 c.c.) si richiede l’esistenza di un intento fraudolento e/o dannoso (cfr. Diritto civile, norme, questioni, concetti, a cura di G.Amadio, F. Macario, Bologna 2014).

Con la modifica alla l. 20/1994 perché il soggetto risponda a titolo di dolo (e non di colpa grave) occorre che vi sia, dunque, la prova della “rappresentazione” e della “risoluzione”, della decisione, cioè, di commettere il fatto dannoso, sebbene non sia richiesto espressamente l’intento fraudolento.

Quanto alla seconda modifica, il decreto introduce, in via eccezionale, per i fatti commessi dalla data di entrata in vigore del decreto e fino al 31 luglio 2021, una limitazione della responsabilità amministrativa sotto il profilo dell’elemento soggettivo, prevedendo che il soggetto risponda del danno erariale solo se frutto di dolo, con esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia.