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Circolare, 10/7/2019
Circolare con la quale si definiscono i criteri per la comunicazione di informazioni relative al partenariato pubblico-privato ai sensi dell'art. 44, c. 1-bis del d.l. 31/12/2007, n. 248 conv.con modif., dall'art. 1, c. 1, della l.2008/31

Circolare
Materia: appalti / disciplina

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

CIRCOLARE 10 luglio 2019

Circolare con la quale si definiscono i criteri per la  comunicazione di informazioni relative al partenariato  pubblico-privato  ai  sensi dell'art. 44, c. 1-bis del d.l. 31 dicembre 2007, n.  248 conv., con modif., dall'art. 1, c. 1, della  l. 28 dicembre 2008, n. 31. (19A05371)
(GU n.198 del 24-8-2019)
 
                                   Alle amministrazioni dello Stato
                                   Alle amministrazioni regionali
                                   Alle amministrazioni locali
                                   Agli organismi di diritto pubblico
 
Premessa
 
  L'art. 44, comma 1-bis del decreto-legge 31 dicembre 2007,  n.  248
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della  legge  28
febbraio 2008, n. 31 stabilisce che «Al fine di consentire  la  stima
dell'impatto sull'indebitamento netto e  sul  debito  pubblico  delle
operazioni di partenariato pubblico-privato avviate  dalle  pubbliche
amministrazioni e ricadenti nelle tipologie indicate dalla  decisione
Eurostat dell'11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono tenute  a
comunicare all'Unita' tecnica finanza di  progetto  della  Presidenza
del  Consiglio  dei  ministri  le  informazioni   relative   a   tali
operazioni, secondo  modalita'  e  termini  indicati  in  un'apposita
circolare  da  emanarsi  d'intesa   con   l'Istituto   nazionale   di
statistica».
  Il Dipartimento per la  programmazione  e  il  coordinamento  della
politica  economica  della  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri
esercita, ai sensi dell'art. 1, comma 589, della legge  n.  208/2015,
le competenze precedentemente svolte dall'Unita' tecnica  finanza  di
progetto di cui all'art. 7  della  legge  17  maggio  1999,  n.  144,
inclusa quella di cui all'art. 44 della legge n. 248/2007 citata.
  Inoltre, anche l'art. 3, comma 1, lettera eee) (1)  ,  del  decreto
legislativo 18 aprile 2016,  n.  50  e  successive  modificazioni  ed
integrazioni - Codice dei contratti pubblici (il Codice) nell'inciso:
«(...) Fatti salvi gli obblighi di comunicazione  previsti  dall'art.
44,  comma  1-bis,  del  decreto-legge  31  dicembre  2007,  n.  248,
convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio  2008,  n.  31
(...)», ribadisce l'obbligo di comunicazione di cui  al  citato  art.
44.
  La  presente  circolare,  d'intesa  con  l'Istituto  nazionale   di
statistica (ISTAT), in attuazione delle citate disposizioni di legge,
definisce termini e  modalita'  di  trasmissione  delle  informazioni
relative  a  tali  operazioni,  in  sostituzione   della   precedente
circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 27 marzo 2009.
  A tal fine si individuano di seguito  le  tipologie  di  operazioni
ricadenti   nella   fattispecie   normativa,    le    amministrazioni
aggiudicatrici  e  gli  altri  soggetti  tenuti  alla   comunicazione
prevista  dalla  presente  circolare,  nonche'  il  dettaglio   delle
informazioni richieste.
 
 1. La decisione Eurostat
 
  1.1. Con decisione 11 febbraio 2004 Eurostat, l'Ufficio  statistico
delle comunita' europee, ha fornito indicazioni  per  il  trattamento
contabile nei conti economici nazionali di  specifiche  tipologie  di
Partenariato pubblico-privato (PPP). La medesima materia e' stata poi
definita nelle successive edizioni del Manual on  Government  Deficit
and Debt (MGDD) pubblicate da  Eurostat;  al  momento  e'  in  vigore
l'edizione 2016 (2) . I PPP regolamentati  dai  criteri  definiti  da
Eurostat sono caratterizzati dai seguenti elementi:
    il rapporto contrattuale tra pubblico e privato ha una durata  di
lungo periodo;
    il contratto  e'  stipulato  con  uno  o  piu'  soggetti  privati
eventualmente costituiti in societa';
    il contratto prevede la costruzione da parte del privato  di  una
nuova infrastruttura o  la  ristrutturazione  di  una  infrastruttura
esistente,  che  dovra'  fornire  servizi  predefiniti   in   termini
quantitativi e qualitativi;
    l'opera riguarda settori in cui la pubblica amministrazione,  sia
a livello centrale  che  locale,  ha  di  norma  un  forte  interesse
pubblico  (sanita',  istruzione,   sicurezza,   trasporti,   edilizia
residenziale pubblica, ecc.);
    la  pubblica  amministrazione  e'  l'acquirente  principale   dei
servizi, sia quando la domanda  e'  generata  dalla  stessa  pubblica
amministrazione (a titolo di esempio: carceri,  uffici  giudiziari  e
altri uffici pubblici) sia quando proviene da utilizzatori  terzi  (a
titolo di esempio: ospedali, trasporto pubblico locale).
  Qualora siano previsti pagamenti da parte degli utenti  finali  per
servizi   collegati   ad   attivita'   secondarie    associate    con
l'infrastruttura, questi devono rappresentare una  parte  minoritaria
dei ricavi complessivi del soggetto privato (a titolo di esempio,  si
consideri un ospedale in cui l'amministrazione paga un canone per  la
disponibilita' della struttura e per i  servizi,  mentre  l'eventuale
fruizione del parcheggio e' pagata direttamente dagli  utenti  stessi
al gestore privato).
  La decisione Eurostat 11 febbraio 2004 prevede che i  beni  (asset)
oggetto  di  tali  operazioni  non  vengano  registrati  nello  stato
patrimoniale delle pubbliche amministrazioni,  ai  fini  del  calcolo
dell'indebitamento netto e del  debito  secondo  le  definizioni  del
regolamento europeo SEC  (attualmente  nella  versione  del  SEC2010,
fissata dal regolamento UE  n.  549  del  Parlamento  europeo  e  del
Consiglio  del  21  maggio  2013),  solo  se  c'e'   un   sostanziale
trasferimento di rischio dalla parte  pubblica  alla  parte  privata.
Cio' avviene nel caso in cui  si  verifichino  contemporaneamente  le
seguenti due condizioni: il soggetto privato  assume  il  rischio  di
costruzione; il soggetto privato assume almeno uno dei due rischi: di
disponibilita' o di domanda.
  Il rischio  di  costruzione  riguarda  eventi  connessi  alla  fase
progettuale e di realizzazione dell'infrastruttura quali, ad esempio,
ritardata consegna,  mancato  rispetto  di  standard  predeterminati,
costi  aggiuntivi  di   importo   rilevante,   deficienze   tecniche,
esternalita' negative, compreso il rischio  ambientale.  L'assunzione
del rischio da parte  del  privato  implica  che  non  siano  ammessi
pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite per  la
costruzione  dell'opera.  L'eventualita'  che  il  soggetto  pubblico
corrisponda quanto stabilito nel  contratto  indipendentemente  dalla
verifica dello stato di  avanzamento  effettivo  della  realizzazione
dell'infrastruttura o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, quale  ne
sia  la  causa,  comporta,  invece,  l'assunzione  del   rischio   di
costruzione da parte del soggetto pubblico.
  Il rischio di disponibilita' attiene  alla  fase  operativa  ed  e'
connesso  ad  una  scadente  o  insufficiente   gestione   dell'opera
pubblica, a seguito della quale la  quantita'  e/o  la  qualita'  del
servizio reso risultano inferiori ai  livelli  previsti  nell'accordo
contrattuale.
  Tale rischio si puo' ritenere in capo al  privato  se  i  pagamenti
pubblici sono correlati all'effettivo ottenimento del servizio  reso,
cosi' come pattuito nel disposto contrattuale, e il soggetto pubblico
ha il diritto di ridurre i  propri  pagamenti,  nel  caso  in  cui  i
parametri prestabiliti di prestazione (sia  per  quanto  riguarda  la
disponibilita' dell'infrastruttura, sia per quanto riguarda i servizi
erogati) non vengano raggiunti. La previsione di pagamenti  costanti,
indipendentemente dal volume e dalla  qualita'  di  servizi  erogati,
implica, viceversa, una assunzione del rischio di  disponibilita'  da
parte del soggetto pubblico.
  Ad  esempio,  nel  caso  di  realizzazione  di   uffici   pubblici,
tribunali,  istituti  penitenziari,  ecc.,  ad  uso  esclusivo  della
pubblica amministrazione, in cui al privato che progetta, realizza  e
gestisce  l'infrastruttura  viene  corrisposto  un  canone   per   la
disponibilita' in piena efficienza della struttura stessa  e  per  la
gestione   dei   servizi   correlati   (ordinaria   e   straordinaria
manutenzione, guardiania,  gestione  delle  reti,  gestione  archivi,
pulizia, gestione parcheggio, etc.), il rischio di disponibilita'  si
puo' considerare trasferito al privato qualora  contrattualmente  sia
prevista l'applicazione automatica di penali che incidono sul  canone
corrisposto dal soggetto pubblico sia nel  caso  di  indisponibilita'
completa o parziale della struttura, sia di erogazione di servizi non
corrispondenti agli standard contrattuali.
  Il rischio di domanda e' connesso alla variabilita'  della  domanda
non dipendente dalla qualita' del servizio prestato; ci si  riferisce
a quello che puo' definirsi  normale  rischio  economico  assunto  da
un'azienda in un'economia di mercato.
  Il rischio di domanda si considera assunto dal soggetto privato nel
caso  in  cui  i  pagamenti  pubblici  sono  correlati  all'effettiva
quantita' domandata per quel  servizio  dall'utenza.  Il  rischio  di
domanda, viceversa, si considera allocato al  soggetto  pubblico  nel
caso di pagamenti garantiti anche per  prestazioni  non  erogate.  In
altre parole si presume che il soggetto pubblico assuma il rischio di
domanda laddove sia obbligato ad assicurare un determinato livello di
pagamenti al partner privato indipendentemente dall'effettivo livello
di domanda espressa dall'utente finale, rendendo cosi' irrilevanti le
fluttuazioni  del  livello  di  domanda  rispetto  alla  redditivita'
dell'operazione per il privato. Ad esempio, nel caso di realizzazione
di strade senza pedaggio in cui al privato, che progetta,  costruisce
e gestisce l'infrastruttura, vengono corrisposti  pagamenti  pubblici
(tariffe ombra) in  funzione  del  passaggio  degli  autoveicoli,  il
rischio di domanda puo' considerarsi trasferito al privato  nel  caso
in cui detti pagamenti siano correlati agli effettivi passaggi  degli
autoveicoli, rilevati elettronicamente.
  1.2. Con le successive edizioni del MGDD, Eurostat ha  chiarito  in
maniera sempre piu' puntuale  il  principio  fissato  originariamente
dalla decisione del 2004 aggiungendo molteplici elementi utili per la
valutazione complessiva dell'allocazione rischi/benefici tra  partner
privato e pubblica amministrazione.
  Il  punto   chiave   e'   la   classificazione   statistica   delle
infrastrutture realizzate nell'ambito di un contratto  di  PPP.  Esse
possono essere considerate, nei conti nazionali, come  attivita'  non
di proprieta' della pubblica amministrazione solo se e' stabilito  in
modo chiaro che al partner privato sono allocati  simultaneamente  la
maggior parte dei rischi e dei  benefici  derivanti  dall'operazione.
Pertanto, l'analisi della ripartizione dei rischi e dei benefici  tra
la  pubblica  amministrazione  e  il  partner  privato  deve   essere
considerata la questione centrale. Si intendono di seguito richiamati
i  contenuti  dell'ultimo  aggiornamento  del  MGDD  del   2016   per
l'individuazione dei principi applicabili alle operazioni oggetto del
paragrafo 1) della presente circolare.
 
2. Le  figure   contrattuali   previste   dall'ordinamento   italiano
  ricadenti nella tipologia indicata nella decisione Eurostat dell'11
  febbraio 2004
 
  2.1. Il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50,  ha  introdotto,
all'art. 3,  comma  1,  lettera  eee),  la  seguente  definizione  di
contratto di partenariato pubblico-privato: «il  contratto  a  titolo
oneroso stipulato per iscritto con  il  quale  una  o  piu'  stazioni
appaltanti conferiscono a uno  o  piu'  operatori  economici  per  un
periodo  determinato  in  funzione  della  durata   dell'ammortamento
dell'investimento o delle  modalita'  di  finanziamento  fissate,  un
complesso   di    attivita'    consistenti    nella    realizzazione,
trasformazione, manutenzione e  gestione  operativa  di  un'opera  in
cambio della sua disponibilita', o del suo sfruttamento economico,  o
della fornitura  di  un  servizio  connesso  all'utilizzo  dell'opera
stessa, con assunzione di rischio secondo modalita'  individuate  nel
contratto, da parte dell'operatore.».
  La medesima disposizione prevede, inoltre, che alle  operazioni  di
partenariato pubblico-privato si applicano, per  i  soli  profili  di
tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni  Eurostat,
fermi restando gli obblighi di  comunicazione  di  cui  all'art.  44,
comma 1-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n.  248  convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1 della legge 28 febbraio 2008,
n. 31.
  2.2. Ai fini delle comunicazioni oggetto della presente  circolare,
dovranno essere presi in considerazione:
    i. i contratti di partenariato pubblico-privato di  cui  all'art.
180,  comma  8,  decreto  legislativo   n.   50/2016   e   successive
modificazioni ed integrazioni,  ove  riferiti  a  operazioni  in  cui
l'amministrazione si configuri come principale acquirente dei servizi
resi dall'infrastruttura;
    ii. i contratti di concessione affidati ai sensi della  normativa
previgente, di cui agli articoli 144 e 153 (cd. Finanza di  progetto)
del decreto legislativo n. 163/2006, ovvero ai sensi  degli  articoli
20  e  37-bis  e  seguenti  della  legge  n.  109/1994  e  successive
modificazioni ed integrazioni -  ove  novellati  da  atti  aggiuntivi
adottati a partire dall'anno 2016 e non ancora trasmessi al DIPE;
    iii. le ulteriori operazioni  in  partenariato  pubblico-privato,
ivi compresa la  costituzione  di  societa'  miste,  che  abbiano  le
caratteristiche indicate al paragrafo 1) della presente circolare.
  Per quanto riguarda le modalita' di pagamento dei servizi da  parte
del soggetto pubblico, queste possono essere rappresentate da  canoni
o da tariffe ombra (shadow tolls).
  Le operazioni di PPP ricadono nell'obbligo di  comunicazione  anche
quando, nonostante vi sia la previsione  di  pagamenti  da  parte  di
utenti finali, la  pubblica  amministrazione  corrisponde  un  canone
periodico per l'uso o la disponibilita' dell'infrastruttura.
 
3. Soggetti tenuti alla comunicazione delle informazioni
 
  3.1. I soggetti aggiudicatori tenuti all'obbligo  di  comunicazione
previsto  dalla  presente  circolare  sono  identificabili   con   le
«amministrazioni aggiudicatrici» di cui all'art. 3, comma 1,  lettera
a), del Codice e con gli «organismi  di  diritto  pubblico»  definiti
all'art. 3, comma 1, lettera d), del Codice, i quali abbiano  avviato
operazioni  di  partenariato  pubblico-privato  che   presentino   le
caratteristiche descritte al paragrafo 1.
  3.2. Le amministrazioni pubbliche sono individuate sulla base della
definizione del SEC2010  (regolamento  UE  n.  549,  del  2013)  reso
operativo dall'Istat che pubblica annualmente la lista  delle  unita'
istituzionali comprese nel perimetro delle amministrazioni pubbliche,
in base al disposto dell'art. 1, comma 5,  della  legge  30  dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio  annuale  e
pluriennale - legge finanziaria 2005).
 
4. Documenti e dati oggetto di comunicazione
 
  4.1. Con riferimento a  ciascun  contratto  aggiudicato  avente  le
caratteristiche citate al paragrafo 1, i  soggetti  aggiudicatori  di
cui al paragrafo 3 sono tenuti a trasmettere al  DIPE,  all'indirizzo
indicato al paragrafo 5, la seguente documentazione:
    1) contratto,  con  relativi  allegati  (quali,  in  particolare,
capitolati prestazionali e  documenti  relativi  alla  specificazione
delle caratteristiche della gestione) ed  eventuali  atti  aggiuntivi
e/o  di  modifica  dello  stesso  intervenuti  successivamente   alla
stipula;
    2) piano economico finanziario di copertura degli investimenti  e
della connessa gestione,  con  relativa  relazione  illustrativa,  ed
eventuali successivi atti aggiuntivi e/o di modifica dello stesso;
    3) relazione illustrativa del progetto.
  Gli stessi soggetti dovranno trasmettere, unitamente  ai  succitati
documenti, la Scheda di progetto di cui all'allegato A della presente
circolare recante i  dati  sintetici  sulle  operazioni  oggetto  dei
contratti, da compilare secondo le istruzioni di cui  all'allegato  B
della presente circolare.
  4.2.   Con   riferimento   alle    operazioni    di    partenariato
pubblico-privato,  che  presentino  le  caratteristiche  indicate  al
paragrafo 1, poste in essere attraverso la creazione di una  societa'
mista, i soggetti aggiudicatori sopra indicati dovranno trasmettere i
seguenti documenti:
    1) atto costitutivo della societa';
    2)  statuto  della  societa'  ed  eventuali  atti  successivi  di
modifica dello stesso;
    3) eventuale contratto stipulato  tra  soggetto  aggiudicatore  e
societa' mista e relativi allegati.
 
5. Termini di invio dei documenti
 
  I soggetti aggiudicatori indicati al paragrafo  3  che  pongano  in
essere contratti  di  partenariato  pubblico-privato  compresi  nelle
tipologie  indicate  al  paragrafo  2  sono  tenuti  ad  inviare   la
documentazione indicata al  paragrafo  4,  relativamente  a  ciascuna
operazione, al DIPE  -  Dipartimento  per  la  programmazione  ed  il
coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio
dei ministri, via della Mercede, 9 - 00186 Roma, entro trenta  giorni
dalla stipula del contratto,  esclusivamente  via  pec  all'indirizzo
dipe.cipe@pecgoverno.it
  Gli stessi soggetti aggiudicatori dovranno impegnarsi a trasmettere
gli atti aggiuntivi e i documenti  di  modifica  dei  documenti  gia'
trasmessi entro trenta giorni dalla stipula degli stessi.
  Al  fine  di  assicurarne  una   diffusa   conoscenza   nell'intero
territorio nazionale, la presente circolare  con  gli  allegati  A  -
Scheda di  progetto  e  B  -  Istruzioni  Scheda  di  progetto  sara'
disponibile, dopo la pubblicazione  nella  Gazzetta  Ufficiale  della
Repubblica                   italiana                   all'indirizzo
http://www.programmazioneeconomica.gov.it/
 
    Roma, 10 luglio 2019
 
                                                  Il Presidente      
                                           del Consiglio dei ministri
                                                      Conte          
 
__________

(1) eee): «contratto di partenariato pubblico-privato», il  contratto
    a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una  o  piu'
    stazioni appaltanti conferiscono a uno o piu' operatori economici
    per   un   periodo   determinato   in   funzione   della   durata
    dell'ammortamento  dell'investimento   o   delle   modalita'   di
    finanziamento fissate,  un  complesso  di  attivita'  consistenti
    nella  realizzazione,  trasformazione,  manutenzione  e  gestione
    operativa di un'opera in cambio della sua disponibilita',  o  del
    suo sfruttamento economico, o  della  fornitura  di  un  servizio
    connessa  all'utilizzo  dell'opera  stessa,  con  assunzione   di
    rischio secondo modalita' individuate  nel  contratto,  da  parte
    dell'operatore.  Fatti  salvi  gli  obblighi   di   comunicazione
    previsti dall'articolo 44,  comma  1-bis,  del  decreto-legge  31
    dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge
    28 febbraio 2008, n. 31, si applicano,  per  i  soli  profili  di
    tutela  della  finanza  pubblica,  i  contenuti  delle  decisioni
    Eurostat.

(2) Il  Manuale   e'   reperibile   sul   sito   web   istituzionale:
    https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-
    001-EN-N.pdf. Eurostat ed EPEC - European PPP Expertise Centre  -
    hanno, altresi', pubblicato nel 2016, una Guida  sul  trattamento
    statistico  dei  contratti  di  PPP  reperibile  sul  sito   web:
    http://www.eib.org/attachments/thematic/epec_eurostat_statistical
    _guide_en.pdf.

Registrato alla Corte dei conti il 2 agosto 2019
Ufficio controllo atti  P.C.M.  Ministeri  della  giustizia  e  degli
affari esteri e della cooperazione internazionale,  Reg.ne  Succ.  n.
1626
                         SCHEDA DI PROGETTO
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 
                   Istruzioni - Scheda di progetto
 
              Parte di provvedimento in formato grafico
 

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