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Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, 15/1/2013 n. 12
Sulla possibilità o meno per un comune di procedere all'affidamento diretto del servizio gestione calore ad una partecipata indiretta.

Un comune non può affidare direttamente ad una partecipata indiretta strumentale, con fatturato in misura superiore al 90% del complessivo nei confronti della P.A., il servizio di gestione calore di durata ventennale, in quanto a prescindere dalla questione se l'art. 4 del d.l. n. 95/12 si applichi anche alle società controllate in via indiretta e se, nel caso di specie, siamo in presenza di un appalto di servizi, la durata dell'affidamento de quo è senz'altro elemento che si pone in contrasto con il c. 2 dell'art. 4 D.L. 95/2012, che stabilisce che a decorrere dal 1° gennaio 2014 gli affidamenti diretti di servizi non sono più consentiti.

Materia: servizi pubblici / affidamento e modalità di gestione

Lombardia/12/2013/PAR

 

REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

IN

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA

LOMBARDIA

composta dai magistrati:

dott. Nicola Mastropasqua                             Presidente

dott. Giuseppe Roberto Mario Zola  Consigliere

dott. Alessandro Napoli                                 Referendario

dott.ssa Laura De Rentiis                              Referendario (relatore)

dott. Donato Centrone                                  Referendario

dott. Francesco Sucameli                              Referendario

dott. Cristiano Baldi                          Referendario

dott. Andrea Luberti                         Referendario

 

nell’adunanza del 10 gennaio 2013

 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;

Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;

Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003;

Vista la nota pervenuta il 13 dicembre 2012 con la quale il Sindaco del Comune Coccaglio (BS) ha chiesto un parere in materia di contabilità pubblica;

Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l’adunanza odierna per deliberare sulla richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Coccaglio;

Udito il relatore, Laura De Rentiis;

 

OGGETTO DEL PARERE

Il Sindaco del Comune di Coccaglio ha posto alla Sezione un quesito del seguente tenore: <<Se alla luce delle recenti normative sia possibile procedere all'affidamento diretto del servizio gestione calore comprensivo anche di un intervento di riqualificazione del plesso scolastico ad una partecipata indiretta previa analisi e verifiche tali da dimostrare concretamente la convenienza economica per il Comune>>.

PREMESSA

Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta proveniente dal Comune di Coccaglio rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.

In proposito, questa Sezione ha precisato, in più occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.

I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (per tutte: parere sez. Lombardia, 11 febbraio 2009, n. 36).

Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione.  L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.

AMMISSIBILITA’ SOGGETTIVA

Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il sindaco del comune è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.

Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla.

AMMISSIBILITA’ OGGETTIVA

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.

Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.

Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.

Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.

Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria della nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico  anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).

Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nella esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude, altresì, che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.

Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.

Con specifico riferimento alla richiesta oggetto della presente pronuncia la Sezione osserva che rientra nella materia della contabilità pubblica, poiché attiene alla disciplina contenuta in leggi finanziarie, sul contenimento e sull’equilibrio della spesa pubblica.

 La richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto, è da ritenere ammissibile e può essere esaminata nel merito.

 

MERITO

Il Sindaco del Comune di Coccaglio ha posto alla Sezione un quesito del seguente tenore: <<Se alla luce delle recenti normative sia possibile procedere all'affidamento diretto del servizio gestione calore comprensivo anche di un intervento di riqualificazione del plesso scolastico ad una partecipata indiretta previa analisi e verifiche tali da dimostrare concretamente la convenienza economica per il Comune>>.

Nella premessa del parere l’amministrazione comunale riferisce che <<sta valutando l'opportunità di affidare ad una partecipata indiretta strumentale, con fatturato in misura superiore al 90% del complessivo nei confronti della P.A., il servizio di gestione calore di durata ventennale e di importo annuo inferiore a € 200.000,00 comprensivo di un intervento di riqualificazione del plesso scolastico, inizialmente previsto nel programma annuale delle opere pubbliche anno 2012. La fornitura di combustibile rimane esclusa ai sensi dell'art. 1 comma 7 D.L. 95/2012 che prevede l'obbligo di acquistare attraverso Consip i combustibili per riscaldamento>>.

In via preliminare, la Sezione precisa che la decisione se procedere o meno ad affidare ad una partecipata indiretta strumentale, con fatturato in misura superiore al 90% del complessivo nei confronti della P.A., il servizio di gestione calore di durata ventennale attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente che potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel parere della Sezione.

Il quadro normativo di riferimento deve essere individuato nell’art. 4  del d.l. n. 95/12 che nella formulazione attuale stabilisce che <<nei confronti delle società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento dell'intero fatturato, si procede, alternativamente: a)  allo scioglimento della società entro il 31 dicembre 2013. Gli atti e le operazioni posti in essere in favore delle pubbliche amministrazioni di cui al presente comma in seguito allo scioglimento della società sono esenti da imposizione fiscale, fatta salva l'applicazione dell'imposta sul valore aggiunto, e assoggettati in misura fissa alle imposte di registro, ipotecarie e catastali; b)  all'alienazione, con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore del presente decreto entro il 30 giugno 2013 ed alla contestuale assegnazione del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014. Il bando di gara considera, tra gli elementi rilevanti di valutazione dell'offerta, l'adozione di strumenti di tutela dei livelli di occupazione. L'alienazione deve riguardare l'intera partecipazione della pubblica amministrazione controllante>>.

Il secondo comma dell’art. 4 cit., poi, aggiunge che <<ove l'amministrazione non proceda secondo quanto stabilito ai sensi del comma 1, a decorrere dal 1° gennaio 2014 le predette società non possono comunque ricevere affidamenti diretti di servizi, né possono fruire del rinnovo di affidamenti di cui sono titolari. I servizi già prestati dalle società, ove non vengano prodotti nell'ambito dell'amministrazione, devono essere acquisiti nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale>>.

Il quesito posto dall’amministrazione comunale è alquanto sintetico sia sulle modalità del controllo esercitato sulla partecipazione indiretta sia sull’oggetto dell’affidamento (ovvero, il servizio di gestione del calore e l’intervento di riqualificazione del plesso scolastico), pertanto questa Sezione ritiene di non dover affrontare in questa sede le questione ermeneutiche che detti profili pongono in relazione alla portata dell’art. 4 D.L. 95/2012.

D’altra parte, al fine di rispondere al quesito formulato, è assorbente il profilo che l’affidamento diretto che l’amministrazione comunale intenderebbe fare ha durata ventennale. Ne consegue che, a prescindere dalla questione se la norma si applichi anche alle società controllate in via indiretta e se nel caso di specie siamo in presenza di un appalto di servizi, la durata dell’affidamento de quo è senz’altro elemento che si pone in contrasto con il secondo comma dell’art. 4 D.L. 95/2012 dove stabilisce che a decorrere dal 1° gennaio 2014 gli affidamenti diretti di servizi non sono più consentiti.

 

P.Q.M.

Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.

Il Relatore                                                                    Il Presidente

(Dott.ssa Laura De Rentiis)                           (Dott. Nicola Mastropasqua)

 

Depositata in Segreteria il

15 gennaio 2013

 

Il Direttore della Segreteria

(Dott.ssa Daniela Parisini)

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