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T.R.G.A. Bolzano, 11/11/2002 n. 495
Sulla differenza tra concessioni-contratto e appalto pubblico di servizi.

La natura giuridica delle concessioni-contratto.

Nei rapporti denominati di "concessione-contratto", dove sussiste necessariamente la stretta interdipendenza tra il provvedimento (unilaterale) amministrativo ed il negozio al quale partecipa il concessionario e con il quale viene data concreta attuazione all'atto deliberativo mediante fissazione dei rispettivi diritti ed obblighi, prevale il lato pubblicistico del rapporto (a differenza dagli appalti pubblici di servizi), con la conseguenza che la permanenza del rapporto contrattuale è condizionata dall'esistenza dell'atto amministrativo. Ciò significa che la pubblica amministrazione, in forza dei propri poteri di controllo che culminano in un vero e proprio potere sostitutivo, può procedere alla revoca della concessione per motivi di pubblico interesse, senza con ciò violare principi privatistici non applicabili in materia. Con l'atto di concessione sorge un rapporto di diritto pubblico tra la pubblica amministrazione concedente ed il concessionario, disciplinato specificatamente in relazione a ciascun caso di concessione. La figura della concessione-contratto è caratterizzata dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, sicché la pubblica amministrazione viene a trovarsi in una posizione particolare e privilegiata rispetto all'altra parte in quanto dispone, oltre che dei diritti e delle facoltà che nascono comunemente dal contratto, di pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore cui inserisce la concessione.
La revoca di una concessione amministrativa è ben differente, per le sue caratteristiche peculiari, dal recesso anticipato dai contratti di durata, in quanto essa si ricollega alla potestà che la legge eccezionalmente attribuisce alla pubblica amministrazione concedente di intervenire dall'esterno nel rapporto concessorio - anche senza una clausola convenzionale ad hoc - e, quindi, abbisogna di una congrua motivazione, sulla scorta di rigorosi presupposti oggettivi.

Materia: appalti / appalti pubblici di servizi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati:

Anton WIDMAIR                                           - Presidente

Luigi MOSNA                                                - Consigliere

Hans ZELGER                                                - Consigliere relatore

Lorenza PANTOZZI LERJEFORS                 - Consigliere

ha pronunziato la seguente

 

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 301 del registro ricorsi 2001 presentato dalla Soc. PISTA DEL GHIACCIO ARTIFICIALE VAL VENOSTA SOC. COOP. A.R.L., in persona del legale rappresentante in carica sig. Reinhart Pedross, rappresentata e difesa dall’avv. Georg Kofler con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, Galleria Europa 26, giusta delega a margine del ricorso

- ricorrente -

 

contro

COMUNE DI LACES, in persona del Sindaco pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta Comunale n. 634 dd. 22.11.2001, rappresentato e difeso dall'avv. Manfred Schullian di Bolzano, con elezione di domicilio presso il medesimo in Bolzano, Piazza Erbe 42, giusta delega a margine dell'atto di costituzione

- resistente -

 

e contro

PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta provinciale n. 3481 dd. 25.09.2000, rappresentata e difesa dagli avv.ti Renate von Guggenberg, Anton von Walther e Laura Fadanelli, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura della Provincia in Bolzano, Via Crispi 3, giusta delega a margine dell'atto di costituzione

- resistente -

 

per l'annullamento

1) della delibera del Consiglio Comunale di Laces n. 27 adottata il 19 giugno 2001, divenuta esecutiva il giorno 24 agosto 2001, avente per oggetto “la risoluzione della convenzione stipulata nell’anno 1991 fra il Comune di Laces e la società “Pista del ghiaccio artificiale Val Venosta soc. coop. a.r.l.”, nonché di ogni ulteriore atto precedente e susseguente, infraprocedimentale e, per quanto occorrer possa,

2) della delibera della Giunta Comunale di convocazione del Consiglio Comunale per deliberare sull’ordine del giorno n. 7) dd. 6 giugno 2001 n. 325, del provvedimento di rigetto del reclamo dd. 24.08.2001 prot. 9355 e della ivi richiamata e non conosciuta delibera della Giunta Provinciale dd. 10.08.2001, nonché di ogni ulteriore atto precedente, susseguente e connesso.

 

Visto il ricorso notificato il 15.10.2001 e depositato in termini in segreteria il 29.10.2001 con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Laces dd. 20.02.2002 e della Provincia Autonoma di Bolzano dd. 22.05.2002;

Viste le memorie prodotte;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore per la pubblica udienza del 09.10.2002 il consigliere Hans Zelger ed ivi sentito l’avv. G. Kofler per la ricorrente, l’avv. M. Schullian per il Comune di Laces e l’avv. S. Beikircher, in sostituzione dell’avv. R. von Guggenberg per la Provincia Autonoma di Bolzano;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

 

FATTO

Sono impugnate, la delibera del consiglio comunale di Laces n. 27 adottata il 19 giugno 2001 (risoluzione della convenzione stipulata nell'anno 1991 fra il comune di Laces e la società "Pista del ghiaccio artificiale Val Venosta soc. coop. a.r.l."), e, la delibera del 6 giugno 2001 n. 325 della Giunta comunale di convocazione del Consiglio comunale per deliberare sull'ordine del giorno n. 7. Impugnato é anche il provvedimento di rigetto del reclamo del 24 agosto 2001 della Giunta Provinciale di Bolzano.

La ricorrente è gestrice degli impianti di ghiaccio artificiale nel comune di Laces a seguito di una convenzione stipulata in data 13 giugno 1985 con l'Amministrazione civica di Laces, modificata ed integrata con convenzione firmata in data 16 dicembre 1991. Con tale convenzione la ricorrente si era impegnata a gestire gli impianti secondo le migliori conoscenze in materia e secondo scienza e coscienza, affinché gli stessi fossero sempre tenuti in stato ineccepibile e perfettamente funzionanti, in modo anche da coprire possibilmente tutti i costi derivanti dalla gestione. Il Comune di Laces, invece, si era impegnato a concedere alla società ricorrente un adeguato contributo di gestione annuale, senza indicare precisi criteri per la quantificazione delle eventuali somme da erogare, qualora la ricorrente non fosse in grado di coprire con fondi propri tutte le spese di gestione. Nella convenzione emerge comunque la precisazione che "per diminuire il costo di gestione il comune mette a disposizione l'energia elettrica al costo di produzione e, a titolo gratuito, la fornitura dell'acqua e lo smaltimento delle acque nere".

Dai provvedimenti impugnati risulta che il comune di Laces aveva accertato che la ricorrente non provvedeva ad adempiere gli impegni assunti come previsto nelle convenzioni. Anche diversi incontri, per addivenire ad una soluzione amichevole della problematica, non avevano dato un risultato soddisfacente.

Il Comune di Laces adottava, pertanto, la delibera n. 27 del 19 giugno 2001 con la quale decideva di revocare a causa dell'inadempimento della “Pista del ghiaccio artificiale società cooperativa s.r.l.” per motivi di interesse pubblico la convenzione di concessione concernente la gestione dell'impianto di ghiaccio artificiale a Laces.

La ricorrente deduce ora nel ricorso i seguenti motivi di impugnazione:

1."Violazione e falsa applicazione dell'articolo 7 della legge provinciale 8 giugno 1978 n. 27 come sostituito dall'articolo 6 della legge provinciale 5 agosto 1983 n. 29 nonché dell'articolo 16 della legge provinciale del 11 agosto 1997 n. 13 in relazione all'articolo 1460 c.c., non essendo stata preceduta la risoluzione delle convenzioni dalla previa diffida ad adempiere".

2. “Violazione e falsa applicazione dell'articolo 28 dell'ordinamento dei comuni che, nell'elencare le funzioni del consiglio comunale, non annovera il potere di risolvere i rapporti contrattuali che rientra tra le funzioni dell'autorità giudiziaria ordinaria nell'esercizio della funzione giurisdizionale - incompetenza assoluta del consiglio comunale ad assumere determinazioni riservati alla cognizione dell'autorità giudiziaria ordinaria.”

3. “Violazione e falsa applicazione dell'articolo 5 legge regionale 31 luglio 1993 e articolo 3 legge 7 agosto 1990 n. 241 che impone a qualsiasi provvedimento amministrativo una sufficiente ed esauriente motivazione che nel caso in esame è stata totalmente omessa non solo dal consiglio comunale di Laces, ma anche dalla Giunta di provinciale di Bolzano che, in sede di reclamo ai sensi dell'articolo 100 dell'ordinamento dei comuni, inspiegabilmente ha respinto il reclamo senza motivazione alcuna.”

Si è costituito in giudizio il comune di Laces chiedendo che il ricorso venga dichiarato inammissibile (per quanto riguarda la richiesta di risarcimento danni) e che comunque sia dichiarato infondato nel merito. Si è costituita anche la Provincia autonoma di Bolzano chiedendo il rigetto del ricorso, perché infondato.

All'udienza pubblica del 9 ottobre 2002 la vertenza è stata trattenuta per la decisione.

 

DIRITTO

Oggetto del ricorso è la deliberata risoluzione della convenzione stipulata tra il Comune di Laces e la Società coop. a.r.l. Pista del Ghiaccio artificiale Val Venosta con sede a Laces.

Il ricorso è fondato e merita accoglimento per insufficiente motivazione delle decisioni impugnate.

I motivi di gravame proposti possono essere esaminati congiuntamente, attesa la loro sostanziale connessione logico-giuridica.

La ricorrente sostiene (motivo 2) che il consiglio comunale non sarebbe legittimato da nessuna disposizione normativa a risolvere il rapporto contrattuale in essere, che fra l’altro non prevede nessuna clausola espressa di risoluzione anticipata al verificarsi di determinate condizioni.

Questa lagnanza non può essere condivisa da questo Collegio, che concorda con le amministrazioni resistenti le quali sottolineano che nei rapporti denominati di “concessione-contratto”, dove sussiste necessariamente la stretta interdipendenza tra il provvedimento (unilaterale) amministrativo ed il negozio al quale partecipa il concessionario e con il quale viene data concreta attuazione all’atto deliberativo mediante fissazione dei rispettivi diritti ed obblighi, prevale il lato pubblicistico del rapporto (a differenza dagli appalti pubblici di servizi), con la conseguenza che la permanenza del rapporto contrattuale è condizionata dall’esistenza dell’atto amministrativo. Ciò significa che la pubblica amministrazione, in forza dei propri poteri di controllo che culminano in un vero e proprio potere sostitutivo, può procedere alla revoca della concessione per motivi di pubblico interesse, senza con ciò violare principi privatistici non applicabili in materia. Con l’atto di concessione sorge un rapporto di diritto pubblico tra la pubblica amministrazione concedente ed il concessionario, disciplinato specificatamente in relazione a ciascun caso di concessione. La figura della concessione-contratto è caratterizzata dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, sicché la pubblica amministrazione viene a trovarsi in una posizione particolare e privilegiata rispetto all’altra parte in quanto dispone, oltre che dei diritti e delle facoltà che nascono comunemente dal contratto, di pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore cui inserisce la concessione.

La revoca di una concessione amministrativa è ben differente, per le sue caratteristiche peculiari, dal recesso anticipato dai contratti di durata, in quanto essa si ricollega alla potestà che la legge eccezionalmente attribuisce alla pubblica amministrazione concedente di intervenire dall’esterno nel rapporto concessorio – anche senza una clausola convenzionale ad hoc – e, quindi, abbisogna di una congrua motivazione, sulla scorta di rigorosi presupposti oggettivi.

Fondata è, invece, la doglianza (n. 1) nella parte  in cui l’amministrazione non motiva la revoca anche in merito alla non corresponsione delle somme richieste dalla ricorrente a titolo di un adeguato contributo di gestione. Tale mancata erogazione di somme richieste dalla gestrice degli impianti a copertura dei disavanzi verificatisi, forma, in effetti, un punto centrale per il quale non sarebbero stati garantiti, ad avviso del Consiglio comunale, i servizi e le aperture degli impianti nei modi e nei termini concordati nella convenzione.

Il Comune resistente motiva il provvedimento impugnato sottolineando che esso non sarebbe responsabile delle perdite verificatesi, in quanto l’amministrazione comunale avrebbe sempre mantenuto fede all’impegno di garantire ogni anno un contributo di gestione adeguato e ciò parzialmente in forma di sovvenzioni dirette, sempre però sotto forma di somministrazione gratuita dell’energia elettrica, che in realtà si sarebbe dovuta mettere in conto dei costi netti di produzione.

Esaminando il contenuto della convenzione stipulata il 28.8.1985, integrata il 16.12.1991 (doc. 7 e 12 del comune) può essere desunto che il Comune si era impegnato di concedere alla ricorrente un contributo annuo adeguato per la gestione degli impianti (intendendo per tale voce la gestione ordinaria) e che, allo scopo di limitare le spese di gestione, il comune avrebbe fornito l’energia elettrica alle sole spese di produzione (die Gemeinde ihrerseits verpflichtet sich der VKG einen jährlichen, angemessenen Führungsbeitrag zu gewähren. Unter Führungskosten versteht man die normale Führung….Demzufolge, um die Führungskosten zu senken, stellt die Gemeinde den Strom zu den reinen Produktionskosten zur Verfügung; das Wasser und das Abwasser hingegen kostenlos).

Dalla convenzione può inoltre essere desunto che lo stesso Comune è anche socio della Società e che ad esso spetta la designazione di un membro del Consiglio d’Amministrazione (art. 6). Infine deve essere depositato dalla Società annualmente il bilancio presso l’Amministrazione comunale (art. 6).

Risulta dalla documentazione prodotta (doc. da n. 19 a n. 41 del ricorso) che il comune partecipava con diritto di voto alle sedute del Consiglio di Amministrazione rispettivamente dell’assemblea generale in persona del sindaco pro tempore, ivi comprese le riunioni nelle quali venivano approvati i bilanci ed i conti dei profitti e delle perdite. Si deve, inoltre, presumere, non essendo contestato tale fatto, che la ricorrente abbia depositato in aggiunta presso l’amministrazione comunale annualmente anche il bilancio stesso.

Nel provvedimento impugnato (delibera n. 27 del 19.6.2001) il Comune motiva la revoca della convenzione puntualizzando che esso non sarebbe responsabile delle perdite accumulate dalla ricorrente in quanto avrebbe sempre tenuto fede all’impegno di garantire ogni anno un contributo di gestione adeguato e ciò parzialmente in forma di sovvenzioni dirette, sempre però sotto forma di somministrazione gratuita dell’energia elettrica, che in realtà si sarebbe dovuto mettere in conto nei costi netti di produzione. Non si sarebbe, inoltre, riusciti neppure a definire meglio la non determinabile, e quindi nulla ai sensi degli artt. 1346 e 1418 c.c., obbligazione dell’Amministrazione comunale di concessione annuale di un contributo adeguato di gestione, in quanto la Pista del ghiaccio soc. coop. a.r.l. avrebbe semplicemente ritenuto che l’obbligazione dell’amministrazione comunale fosse costituita dalla copertura delle perdite annuali, cosa che non può essere stata né comune volontà della parti contrattuali nel 1991, né risponderebbe ai principi di determinatezza e pareggio del bilancio pubblico.

Questo Collegio non condivide l’affermazione del comune che l’obbligazione di concessione annuale di un contributo adeguato di gestione sia nulla ai sensi degli artt. 1346 e 1418 c.c., dato che l’entità dell’importo è ben determinabile in quanto questo può raggiungere al massimo la perdita d’esercizio risultante dal bilancio della ricorrente; un documento contabile ben noto al comune. Nel provvedimento impugnato non si ravvisa nessuna traccia di riferimento a tale bilancio e quindi deve essere desunto che il comune non abbia adottato le sue decisioni basandosi su dati determinati e determinabili. In tale contesto avrebbe dovuto motivare le sue scelte della non corresponsione, ovvero meglio, della corresponsione di un contributo consistente in un’entità tra zero e la perdita raffigurata nel bilancio.

È, pertanto, di tutta evidenza il difetto di motivazione, atteso che dalla lettura della più volte ricordata deliberazione non è dato evincere l’iter logico giuridico della mancata corresponsione dei contributi di gestione in relazione alle perdite evidenziate nei bilanci della ricorrente, essendo, appunto, la mancata erogazione di somme richieste dalla gestrice degli impianti a copertura dei disavanzi verificatisi, un punto centrale per il quale non sarebbero stati garantiti, ad avviso del Consiglio comunale, i servizi e le aperture degli impianti nei modi e nei termini concordati nella convenzione. Risulta, pertanto, violato il canone fondamentale di imparzialità e buona amministrazione, di cui all’art. 97 della Costituzione, che si esprime proprio attraverso la motivazione del provvedimento amministrativo, quale strumento di misura della ragionevolezza, adeguatezza e correttezza del potere esercitato, che nel caso di specie è la revoca di una convenzione per motivi di pubblico interesse da parte del consiglio comunale; organo competente a sensi dell’art. 13 della L.R. 4 gennaio 1993 n. 1, come modificato dall’art. 19 comma 9 della L.R. 23 ottobre 1998 n. 10 per la revoca della convenzione.

La fondatezza dei motivi finora esaminati comporta l’annullamento dei provvedimenti impugnati nei limiti esposti nella parte motiva di questa sentenza e quindi questo Collegio é esonerato dall’esame degli altri aspetti di impugnazione dedotti con le lagnanze contenute nel ricorso, ivi compresa la richiesta condanna del comune al pagamento di somme per il danno patrimoniale e per il danno all’immagine. Parimenti inutile ed ultroneo è l’esame delle doglianze avverso la delibera della Giunta comunale n. 325 del 6 giugno 2001 e del provvedimento della Giunta provinciale del 10.8.2001 in quanto non producono un qualsiasi effetto giuridico e pratico a seguito dell’annullamento della delibera più volte citata, trattandosi di atti endoprocedimentali.

Sono fatte salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione in relazione alla revoca della concessione – contratto oggetto di questo ricorso.

Esistono giustificati motivi per la compensazione delle spese di lite.

 

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di Bolzano - disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per tale effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei limiti esposti in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 09.10.2002.

 

IL PRESIDENTE                               L'ESTENSORE

Anton WIDMAIR                               Hans ZELGER

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il.......11 novembre 2002......

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