HomeSentenzeArticoliLegislazionePrivacyRicercaChi siamo
TAR Toscana, Sez. II, 11/11/2015 n. 1546
Il servizio di noleggio con conducente (NCC) è un servizio pubblico locale.

Deve essere considerata come riparatoria o ripristinatoria l'irrogazione della sanzione della sospensione dell'autorizzazione a svolgere il servizio di NCC per un determinato periodo di tempo, in quanto il servizio di NCC è un servizio pubblico locale, finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della comunità locale e di coloro che si vengano a trovare sul territorio comunale, anche se ovviamente in modo non esclusivo. Il servizio, infatti, può essere effettuato senza limiti territoriali. La dimensione locale del servizio, tuttavia, va preservata; infatti, il soggetto autorizzato deve mantenere nel territorio comunale, per tutta la durata dell'autorizzazione, una rimessa auto, "reale" ed effettivamente operativa. Inoltre, il servizio di noleggio con conducente avendo natura oggettiva di servizio pubblico (art. 1 della l.n. 21/1992) come tale è sottoposto, data la sua importanza, ad autorizzazioni ed a continui controlli da parte dell'amministrazione con riferimento alla correttezza ed efficacia del servizio ed alle tariffe applicate.

Materia: servizi pubblici / disciplina

N. 01546/2015 REG.PROV.COLL.

 

N. 01704/2014 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1704 del 2014, proposto da:

Daniele Mancurti, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Basile, con domicilio eletto presso - Segreteria T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli 40;

 

contro

Comune di Villafranca in Lunigiana, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Altavilla, con domicilio eletto presso - Segreteria T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli 40;

 

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 25 del 23.09.2014 di sospensione dell’autorizzazione di noleggio vettura con conducente - NCC - n. 29/2008, della comunicazione del preavviso di avvio di procedimento per la sospensione dell’autorizzazione ncc n. 28/2008 prot. 3285 del 14.04.2014, del verbale prot 2058 del 25.02.2014 della Legione dei Carabinieri della Toscana sezione di Villafranca in Lunigiana, non noto, del verbale prot. 2212 del 01.03.2014 della Polizia Municipale del Comune di Villafranca in Lunigiana, non noto, della diffida del 04.05.2011, degli atti presupposti e conseguenti, ancorchè non noti, oltre al risarcimento del danno subito e subendo;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

 

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villafranca in Lunigiana;

 

Viste le memorie difensive;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2015 la dott.ssa Eleonora Di Santo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, il sig. Mancurti Daniele, titolare dell’autorizzazione di noleggio con conducente (NCC) vettura n. 29/2008 rilasciata dal Comune di Villafranca in Lunigiana a seguito di concorso pubblico, ha impugnato l’ordinanza n. 25 del 23 settembre 2014 – nonché gli atti presupposti - con la quale è stata sospesa la suindicata autorizzazione per la durata di 15 giorni con la seguente motivazione: “… visto che a seguito della contestazione e contestuale avvio del procedimento sanzionatorio non sono pervenute idonee giustificazioni con riferimento alla violazione contestata; visto il verbale n. prot. 2059 del 25-02-2014 redatto dalla Legione Carabinieri Toscana Sezione di Villafranca in Lunigiana trasmesso allo scrivente ufficio, visto il verbale n. prot. 2212 del 01/03/2014 redatto dalla struttura unica Polizia Municipale e trasmesso allo scrivente ufficio; considerato che da tali verbali si è riscontrata la violazione da parte sua del regolamento comunale per la disciplina del noleggio con conducente ed, in particolare, è stato evidenziato il mancato stazionamento dell’autovettura presso la rimessa indicata nell’autorizzazione (art. 23 lett. e); tenuto conto che per tale motivazione lo stesso è già stato destinatario di una diffida da parte di questo Ente in data 04/05/2011; rilevato che il sig. Mancurti Daniele è incorso nuovamente nella violazione oggetto della precedente diffida e precisamente mancato stazionamento dell’autovettura presso la rimessa indicata nell’autorizzazione (art. 23 lett. e); visto l’art. 25 del sopracitato regolamento comunale; dispone la sospensione dell’autorizzazione n. 29/2008 di cui è titolare il sig. Mancurti Daniele per un periodo di giorni 15 (quindici) a partire dalla data di notifica della presente ordinanza”.

 

Il ricorrente ha chiesto, altresì, il risarcimento del danno subito e subendo.

 

Questi i motivi di doglianza dedotti a sostegno del gravame:

 

1) “Violazione e falsa applicazione della legge 15 gennaio 1992 n. 21, della legge regionale della Toscana del 6 settembre 1993 n. 67, del regolamento comunale dei servizi di NCC del Comune di Villafranca in Lunigiana approvato con deliberazione di C.C. n. 2 del 4 febbraio 2012, della legge n. 689/1981, delle norme del giusto procedimento (L. n. 241/1990), genericità delle contestazioni, difetto di istruttoria, errata valutazione dei presupposti, mancata valutazione delle giustificazioni, difetto di motivazione, motivazione apparente, violazione del principio di corrispondenza fra contestazione e sanzione, contraddittorietà, violazione degli auto vincoli (art. 29 del regolamento comunale servizi NCC), eccesso di potere, illegittimità degli atti impugnati”, in quanto il Comune sarebbe stato perfettamente a conoscenza della circostanza che l’autorizzazione di NCC vettura n. 29/2008 era stata conferita dal ricorrente alla Cooperativa Elegance Service, avendo lo stesso Comune autorizzato tale conferimento, e che ciò avrebbe comportato l’utilizzo contrattuale di tale autorizzazione da parte della Cooperativa per servizio a tempo e il rientro in rimessa della vettura alla fine del servizio a tempo, come previsto dalla legge 21/1992 e dal regolamento comunale; ne discenderebbe l’infondatezza nel merito della contestazione e dalla sanzione applicata in quanto risulterebbe del tutto logico che in occasione dei due accertamenti effettuati – peraltro del tutto generici, senza alcun riferimento a giorni e orari specifici, con conseguente nullità e/o annullabilità degli stessi - la vettura non potesse essere presente in rimessa, risultando la stessa impiegata a tempo in favore della Cooperativa Elegance Service, come rappresentato al Comune in sede di giustificazioni; in ogni caso se la contestazione dell’addebito fosse stata più puntuale e precisa, il ricorrente sarebbe stato in grado di produrre all’Amministrazione i giustificativi dei servizi svolti oggetto di contestazione; né sarebbe stato motivato il mancato accoglimento delle giustificazioni offerte dal ricorrente; vi sarebbe, inoltre, una non corrispondenza tra contestazione (in cui si fa riferimento al mancato stazionamento in rimessa, in violazione dell’art. 23, comma 1, lettera e, del regolamento comunale di NCC, che prevede la sola diffida) e sanzione (irrogazione della sospensione della licenza, prevista dall’art. 25 del regolamento comunale cit.); inoltre, ancorchè il provvedimento impugnato, datato 23 settembre 2014, faccia riferimento alla diffida del 18 aprile 2011, tale diffida avrebbe dovuto ritenersi archiviata (legittimo affidamento) alla luce delle giustificazioni fornite in quella occasione dal ricorrente, facenti leva sul fatto che il rilevato “mancato stazionamento dell’autovettura presso la rimessa indicata nell’autorizzazione” NCC n. 29/2008 sarebbe stato riconducibile al conferimento di tale autorizzazione presso la Cooperativa Autonoleggi Venezia;

 

2) “Violazione e falsa applicazione della legge 15 gennaio 1992 n. 21, della legge regionale della Toscana del 6 settembre 1993 n. 67, del regolamento comunale dei servizi di NCC del Comune di Villafranca in Lunigiana approvato con deliberazione di C.C. n. 2 del 4 febbraio 2012, della legge n. 689/1981, delle norme del giusto procedimento (L. n. 241/1990), illegittimità degli atti impugnati”, in quanto il Comune avrebbe contestato al ricorrente la violazione dell’art. 23, comma 1, lett. e) del regolamento comunale, il quale tuttavia non prevederebbe la sospensione dell’autorizzazione ma la diffida; la sospensione sarebbe prevista dal successivo art. 25 che non sarebbe mai stato contestato né formalmente né sostanzialmente al ricorrente.

 

Si è costituito il Comune di Villafranca in Lunigiana che ha controdedotto, preliminarmente eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

 

2. La prima questione da esaminare concerne la giurisdizione, che il Comune ritiene spettare al giudice ordinario.

 

La giurisprudenza si è occupata lungamente del problema del riparto di giurisdizione in materia di sanzioni amministrative, giungendo a ritenere, in modo piuttosto compatto e univoco, che il riparto di giurisdizione resta determinato dalla funzione cui la sanzione in concreto assolve.

 

Ed è stato a riguardo condivisibilmente affermato che: “il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nel settore delle sanzioni non penali avviene distinguendo tra sanzioni punitive e sanzioni ripristinatorie; nel primo caso, trattandosi di sanzioni che hanno carattere meramente afflittivo, ricollegate al verificarsi concreto della fattispecie legale, restando esclusa ogni discrezionalità in ordine alla loro irrogazione se non quanto alla misura, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulla contestazione della lesione del diritto soggettivo; nel secondo caso, poiché le misure ripristinatorie tendono a realizzare direttamente l’interesse pubblico leso dall’atto illecito, riconoscendosi all’amministrazione la scelta della misura più idonea a realizzare tale interesse, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo a tutela di interessi legittimi. (C.d.S., IV, 4 febbraio 1999, n. 112; conf. id., 23 gennaio 1992, n. 92; la già citata T.A.R. Veneto, n. 790 del 2005)” (TAR Veneto, sez. II, 18 gennaio 2007, n. 98).

 

Orbene, nella fattispecie in esame, in cui si contesta l’irrogazione della sanzione della sospensione dell’autorizzazione a svolgere il servizio di NCC per un determinato periodo di tempo, ritiene il Collegio che la sanzione stessa vada considerata come riparatoria o ripristinatoria.

 

Ciò in quanto il servizio di noleggio con conducente ha natura oggettiva di servizio pubblico (art. 1 della legge n. 21/1992) e come tale è sottoposto, data la sua importanza, ad autorizzazioni ed a continui controlli da parte dell’amministrazione con riferimento alla correttezza ed efficacia del servizio ed alle tariffe applicate. Tale controllo su una attività economica (che è anche privata) si fonda sul terzo comma dell’art. 41 della Costituzione e tende, quindi, ad indirizzare l’attività privata a fini sociali. E tutto quanto riguarda l’attività dell’amministrazione diretta al rilascio di autorizzazioni oppure alla loro revoca o sospensione ed in sostanza al continuo controllo del servizio, non può che rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo (cfr., TAR Trentino, Trento, sez. I, 15 luglio 1998, n. 337).

 

Sempre ai fini della valutazione della giurisdizione, in relazione alla circostanza che unicamente in caso di applicazione automatica (se non per il quantum) della sanzione la giurisdizione spetta al giudice ordinario, va rilevato che l’applicazione della sanzione della sospensione della licenza non risulta nel caso affatto automatica, in quanto l’art. 25 del regolamento comunale per l’esercizio di NCC del Comune di Villafranca in Lunigiana espressamente prevede che l’autorizzazione di esercizio “può” essere sospesa, “tenuto conto della maggiore o minore gravità dell’infrazione o dell’eventuale recidiva”.

 

In altri termini, la discrezionalità dell’amministrazione non riguarda solo il quantum ma altresì l’an, in quanto l’amministrazione comunale prima di irrogare la sanzione nell’esercizio del suo potere autoritativo, esamina ogni singola fattispecie e valuta discrezionalmente le specifiche circostanze di fatto e le eventuali esimenti.

 

Ne consegue che anche per tali ragioni la posizione del privato non si può configurare come di diritto soggettivo.

 

Per completezza, si osserva che lo stesso art. 12 della lette n. 689/1981, devolve al giudice ordinario la sola materia della sanzioni pecuniarie, né la successiva estensione dell’ambito di applicazione della medesima legge ad alcune tipologie di sanzioni non pecuniarie, può modificare la situazione, sia in quanto la legge n. 689/1981 non trova applicazione in presenza, come nel caso di specie, di una normativa speciale, sia in quanto l’estensione non riguarda il riparto di giurisdizione (cfr., TAR Veneto, n. 98/2007 cit.).

 

In conclusione, ad avviso del Collegio, in materia vige la giurisdizione del giudice amministrativo, avuto riguardo sia alla natura prevalentemente ripristinatoria della sanzione, sia alla normativa speciale che disciplina il servizio di noleggio con conducente.

 

3. Nel merito il ricorso è infondato.

 

Come ripetutamente ribadito dalla giurisprudenza (cfr., ex multis, TAR Lazio, sez. II ter, 8 aprile 2015, n. 5165), il servizio di NCC è un servizio pubblico locale, finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della comunità locale e di coloro che si vengano a trovare sul territorio comunale, anche se ovviamente in modo non esclusivo.

 

Il servizio, infatti, può essere effettuato senza limiti territoriali.

 

La dimensione locale del servizio, tuttavia, va preservata; e ciò appunto fanno, nel caso di specie, la legge statale (n. 21/1992, così come novellata nel 2008) e il regolamento del Comune di Villafranca in Lunigiana (approvato con delibera C.C. n. 2 del 4 febbraio 2012), laddove stabiliscono, quale condizione essenziale per il conseguimento e il mantenimento delle autorizzazioni, l’avere la disponibilità di una sede e di una rimessa situati nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione (art. 8, comma 3, e art. 3, comma 3, della legge n. 21/1992; art. 1, comma 4, e art. 11 del regolamento comunale), e lì dove prevedono l’obbligo di partenza e di ritorno dopo ogni servizio alla rimessa autorizzata, avente sede nel Comune, nonché l’obbligo di usare detta rimessa (artt. 3, e 11, comma 4, della legge n. 21/1992; art. 1 del regolamento comunale).

 

In questo modo, infatti, si garantisce l’implementazione e la “localizzazione” del servizio in ambito comunale, senza però escludere che il servizio possa svolgersi in qualsiasi ambito territoriale.

 

Peraltro, qualora un operatore intendesse avviare un’attività imprenditoriale di maggiori dimensioni, a livello nazionale, potrebbe farlo mediante il c.d. cumulo delle autorizzazioni NCC espressamente ammesso dall’art. 8, comma 2, della legge n. 21/1992.

 

In tale contesto normativo, il Comune di Villafranca in Lunigiana attivava, sin dal 2011, un’istruttoria volta a verificare se i soggetti autorizzati dallo stesso Comune a svolgere l’attività di NCC, tra cui il ricorrente, svolgessero davvero la loro attività nel territorio del Comune di Villafranca in Lunigiana, ovvero se la rimessa formalmente fissata nel medesimo territorio comunale fosse solo “di facciata” ed essi, in realtà, esercitassero altrove la loro attività.

 

L’istruttoria veniva attivata perché era emerso che le auto da noleggio con conducente non circolavano, né sostavano nel territorio comunale, e il dato veniva confermato dalle risultanze istruttorie.

 

Pertanto, dopo aver inviato, nel 2011, una diffida “circolare” a tutti i noleggiatori – tra cui il ricorrente - per intimare loro di rispettare l’obbligo di far stazionare l’autovettura presso la rimessa indicata nell’autorizzazione (art. 23, lett. e, del regolamento comunale per la disciplina del NCC), l’amministrazione dava corso ad ulteriori controlli sull’attività dei noleggiatori, rivolgendosi ai Carabinieri e alla Polizia Municipale.

 

Ed emergeva, a seguito di numerosi controlli effettuati in giorni ed orari diversi, che non era stata riscontrata nelle rimesse ubicate nel territorio comunale la presenza di auto da noleggio con conducente (cfr. nota della Polizia Municipale Lunigiana acquisita al protocollo del Comune con il n. 2212 del 1° marzo 2014, citata nel provvedimento impugnato).

 

Ne seguiva l’avvio, nei confronti del ricorrente (e degli altri noleggiatori nei cui confronti erano stati effettuati i controlli), del procedimento di irrogazione della sanzione della sospensione dell’autorizzazione n. 29/2008 nella titolarità di quest’ultimo, per riscontrata violazione dell’art. 23, lett. e, del regolamento comunale per la disciplina del NCC, essendo stato accertato, in particolare, il “mancato stazionamento dell’autovettura presso la rimessa indicata”, procedimento conclusosi con la sospensione, per giorni 15, della autorizzazione al noleggio dell’auto, ai sensi dell’art. 25 del medesimo regolamento.

 

Stando, infatti, alla normativa in precedenza richiamata, il soggetto autorizzato deve mantenere nel territorio comunale, per tutta la durata dell’autorizzazione, una rimessa auto, “reale” ed effettivamente operativa.

 

Nel caso di specie, invece, tale prescrizione non risulta essere stata rispettata.

 

Né tale dato di fatto può essere giustificato dal ricorrente semplicemente adducendo – senza produrre la documentazione attestante la tipologia dei noleggi effettuati che dia conto dei tempi di sosta e transito della vettura nel territorio comunale - che l’autorizzazione per cui è causa era esercitata dalla Cooperativa conferitaria per prestazione a tempo, servizio a tempo che consente all’esercente di non stazionare in rimessa durante tutto il periodo in cui dura il servizio.

 

Infatti, tali modalità operative, ove non contenute entro un ragionevole lasso di tempo, finiscono con l’essere chiaramente elusive della normativa di riferimento, la quale, pur non vietando ad un’auto NCC di circolare in tutto il territorio nazionale, accompagnando il cliente ovunque egli richieda, né al soggetto autorizzato al servizio di ricevere commesse dall’utenza di Comuni diversi da quello che ha rilasciato l’autorizzazione, impone che vi sia un nesso reale tra l’attività autorizzata ed il Comune che l’autorizzazione ha rilasciato e, quindi, con i relativi cittadini, ed a tal fine richiede, tra l’altro, la presenza nel Comune di riferimento di una rimessa per le auto che risulti effettivamente operativa e non meramente fittizia come, invece, è avvenuto nel caso di specie.

 

Ciò è sufficiente a giustificare l’adozione del provvedimento impugnato.

 

Né i rilievi formulati sotto il profilo procedimentale sono idonei ad inficiare la legittimità del provvedimento in questione, in quanto, dal un lato, i sopralluoghi sono stati “numerosi” e sono stati effettuati “in giorni ed orari diversi”, come risulta dal verbale della P.M., che fa fede sino a querela di falso, e, dall’altro, la contestazione che è stata mossa al ricorrente è chiara e inequivocabile nella sua portata: il servizio di NCC viene svolto (in partenza e in arrivo) in luoghi e Comuni diversi dal Comune di Villafranca in Lunigiana, come emerge dall’accertato “mancato stazionamento dell’autovettura presso la rimessa indicata nell’autorizzazione”, in violazione dell’art. 23, lett. e, del regolamento comunale per la disciplina del NCC; contestazione che ha comportato, in un primo momento, ai sensi del citato art. 23, lett. e, una mera diffida, e solo successivamente, a seguito di ulteriori controlli – quando il procedimento relativo alla precedente diffida era ancora in itinere, non essendosi concluso con un provvedimento formale di archiviazione, ai sensi dell’art. 27 del ripetuto regolamento, ed essendosi, viceversa, l’amministrazione riservata di decidere sul punto all’esito del completamento dell’istruttoria in corso (cfr., nota comunale prot. n. 9062 del 10 ottobre 2011, versata in atti) - la sospensione dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 25 del regolamento citato, così come preannunciato con la comunicazione di avvio del procedimento e contestazione ex art. 27 del medesimo regolamento, datata 24 aprile 2014, nella quale, ancorchè non si citi espressamente il suindicato art. 25, si specifica che il procedimento avviato è finalizzato alla sospensione dell’autorizzazione per cui è causa; e la chiara percepibilità della portata della contestazione era tale da assolvere pienamente alla funzione sua propria, quella cioè di mettere il ricorrente in condizione di offrire le sue giustificazioni, ancorchè nel verbale di accertamento non vi fossero riferimenti a giorni e orari specifici; infatti, ben avrebbe potuto comunque l’interessato, come si è detto, chiarire quali fossero stati i tempi di stazionamento e transito della vettura nel territorio comunale, al fine di dimostrare che la dimensione locale del servizio era stata salvaguardata; ciò non è stato fatto e l’amministrazione ha ritenuto non idonee le deduzioni procedimentali del ricorrente; la circostanza poi che l’amministrazione non abbia replicato in sede provvedimentale a quanto dedotto dal ricorrente in ordine al conferimento dell’autorizzazione n. 29/2008 alla Elegance Service Soc. Coop. a r.l., non inficia la pienezza del contraddittorio, non sussistendo alcun obbligo, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (cfr., ex multis, TAR Lazio, sez. II, 5 marzo 2014, n. 2544), per l’autorità procedente di diffondersi in una analitica confutazione delle argomentazioni delle parti, essendo sufficiente che le argomentazioni difensive degli interessati siano state prese in esame e adeguatamente considerate senza necessità che alle stesse siano opposte diffuse controdeduzioni, peraltro sinteticamente rinvenibili nella specie nella indicazione e motivazione in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito.

 

3. Il ricorso, pertanto, per la parte impugnatoria, risulta infondato in tutte le sue articolazioni, e va, quindi, respinto.

 

4. Va respinta, altresì, la domanda di risarcimento danni, stante l’accessorietà della stessa rispetto alla domanda principale.

 

5. Quanto alle spese di giudizio, le stesse seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Respinge la domanda di risarcimento danni.

Condanna il ricorrente a rifondere all’amministrazione resistente le spese di lite, che liquida nella complessiva somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore

Luigi Viola, Consigliere

 

L'ESTENSORE

 

IL PRESIDENTE

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/11/2015

 

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

 

HomeSentenzeArticoliLegislazioneLinksRicercaScrivici