REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4672 del 2015, proposto da:

Comune di Guardia Sanframondi, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Liverini, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.a.r. della Campania in Napoli, piazza Municipio;

contro

Provincia di Benevento, rappresentata e difesa dall'avv.to Felice Laudadio, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Napoli, Via Caracciolo n. 15;

nei confronti di

Samte s.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Diego Perifano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to R. Soprano in Napoli, Via Toledo n. 156;

per l'annullamento

- della deliberazione del Presidente della Provincia di Benevento del 23 giugno 2015, recante “Costo di conferimento agli impianti di smaltimento e trattamento rifiuti della Provincia di Benevento per gli anni 2014-2015. Determinazioni”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compreso il verbale di Assemblea della Samte s.r.l. del 4 giugno 2015;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Benevento e della Samte s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2016 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame l’Amministrazione comunale ricorrente ha impugnato:

- la deliberazione n. 123 del 23 giugno 2015, con la quale il Presidente della Provincia di Benevento ha stabilito, per l’anno 2014, nella misura di € 199,03 (a tonnellata) oltre I.v.a. il costo definitivo di conferimento dei rifiuti indifferenziati della Provincia di Benevento allo S.t.i.r. (stabilimento di tritovagliatura e imballaggio rifiuti) di Casalduni, determinando nel medesimo importo il costo provvisorio di conferimento dei rifiuti per l’anno 2015 presso il medesimo stabilimento e dando atto, nel contempo, che il medesimo costo provvisorio verrà applicato anche per lo smaltimento dei rifiuti presso la discarica di Sant’Arcangelo Trimonte (nell’ipotesi in cui, medio tempore, detta discarica venga dissequestrata dall’Autorità giudiziaria);

- la deliberazione del 4 giugno 2015 dell’Assemblea ordinaria della società Samte (Sannio Ambiente e Territorio) s.r.l., allegata alla predetta delibera provinciale.

Dopo aver richiamato la normativa nazionale e regionale di riferimento, l’Amministrazione comunale ricorrente ha contestato la legittimità degli atti impugnati con quattro articolati motivi.

2.1 Si è costituita in giudizio la Samte (Sannio ambiente e territorio) s.r.l., società a totale capitale pubblico costituita dalla Provincia di Benevento per la gestione dei servizi connessi al ciclo integrato dei rifiuti, eccependo l’inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva della parte ricorrente, e chiedendo comunque la reiezione del ricorso, siccome infondato.

2.2 Si è costituita in giudizio per resistere alla proposta impugnativa anche la Provincia di Benevento.

3. Alla Camera di Consiglio del 22 ottobre 2015, fissata per la delibazione della istanza cautelare, su richiesta della parte ricorrente (in ragione della complessità delle questioni, di fatto e di diritto, dedotte in giudizio e ai fini di una sollecita definizione nel merito della proposta impugnativa), la causa è stata cancellata dal ruolo delle sospensive.

4. All’udienza pubblica del 7 giugno 2016, su richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5.1 Preliminarmente, il Collegio è chiamato ad esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalla società Samte s.r.l.

La predetta società ha evidenziato che, concorrendo l’attività del Comune ricorrente con quella della Provincia di Benevento alla determinazione del costo complessivo del ciclo dei rifiuti, l’amministrazione comunale ricorrente sarebbe priva di legittimazione a contestare l’operato della Provincia. Oltre a ciò, sostiene la Samte s.r.l. che, non derivando dagli atti impugnati una lesione diretta ed immediata di posizioni giuridiche soggettive riferibili al Comune, non sarebbe ravvisabile un interesse diretto della parte ricorrente all’annullamento degli atti impugnati.

5.2 Le eccezioni sono infondate.

Ritiene infatti il Collegio che l’interesse dell’Amministrazione comunale all’annullamento degli atti gravati emerga sotto un duplice profilo.

L’art. 3, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 qualifica il Comune come “l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”.

Ritiene conseguentemente il Collegio che debba essere riconosciuta al Comune, in quanto Ente rappresentativo della comunità locale del proprio territorio, la legittimazione alla impugnativa di atti regionali e provinciali che incidono in maniera generalizzata e indifferenziata sulla propria comunità, imponendo ad essa oneri tributari in materia di rifiuti (in tesi) sproporzionati e comunque superiori rispetto a quelli effettivamente dovuti.

Oltre a ciò, la legittimazione attiva del Comune alla impugnativa degli atti gravati emerge sotto un ulteriore profilo.

L’intempestiva determinazione da parte della Provincia di Benevento del costo di conferimento dei rifiuti indifferenziati allo s.t.i.r. di Casalduni espone il Comune alla necessità di riconoscere, ai sensi dell’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000, come debiti fuori bilancio le somme maggiori (rispetto a quelle previste in bilancio) richieste dalla Provincia di Benevento nel 2015 per la gestione del ciclo dei rifiuti relativamente agli esercizi finanziari 2014 - 2015 e quindi di dover reperire nell’immediato (ossia, nelle more del recupero tributario nei confronti degli utenti finali del servizio e a prescindere dall’esito dell’eventuale contenzioso) la relativa provvista finanziaria.

6. Passando all’esame del merito, il Collegio rileva che la parte ricorrente pone alla base della proposta impugnativa i motivi di seguito indicati.

6.1 Con il primo motivo del gravame la parte ricorrente deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 nonché dell’art. 38 dello Statuto della Provincia di Benevento, approvato con deliberazione n. 1/2015 dell’Assemblea dei Sindaci in attuazione dell’art. 1, comma 55, della legge n. 56/2014. Incompetenza del Presidente della Provincia alla adozione dell’atto impugnato.

Sostiene la parte ricorrente che il provvedimento impugnato è sussumibile nella categoria degli atti di natura gestionale, devoluti ai sensi dell’art. 107 comma 3 del d.lgs. n. 163/2001 agli organi dirigenziali, con conseguente incompetenza degli organi di governo (la cui competenza è limitata alle funzioni di indirizzo politico - programmatico).

L’incompetenza del Presidente della Provincia sarebbe desumibile anche dall’art. 38 dello Statuto della Provincia di Benevento che delimita le competenze degli organi dirigenziali.

6.2 Con il secondo motivo di gravame, la parte ricorrente deduce eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, con riguardo alla individuazione dei costi di gestione del ciclo integrato dei rifiuti.

Dopo aver individuato tra i fattori endogeni della lievitazione del costo legati al ciclo dei rifiuti l’inutilizzabilità della discarica di Sant’Arcangelo Trimonte (per effetto del sequestro giudiziario disposto dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Benevento) e l’incremento della raccolta differenziata con conseguente riduzione del livello delle lavorazioni dello S.t.i.r. di Casalduni, la parte ricorrente sostiene che né l’uno né l’altro dei due fattori possono essere imputati alle popolazioni locali, determinando un incremento dei costi di gestione a loro carico.

Oltre a ciò, la parte ricorrente si duole del fatto che il provvedimento impugnato, recependo acriticamente il verbale dell’assemblea della Samte s.r.l. del 4 giugno 2015, si limiti a dare atto che l’impossibilità di trasferire i rifiuti fuori Regione abbia comportato un incremento del 50% dei costi, senza indicare in maniera analitica e dettagliata le motivazione dell’incremento dei costi gestionali.

6.3 Con il terzo motivo di gravame, il ricorrente deduce violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241/1990, lamentando il mancato coinvolgimento del Comune nella fase procedimentale relativa alla determinazione dei costi di gestione del ciclo dei rifiuti.

6.4 Con l’ultimo motivo di gravame, la parte ricorrente deduce violazione degli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 633/1972, lamentando che ai costi di conferimento dei rifiuti determinati dalla amministrazione provinciale sia stata aggiunta, a suo dire, indebitamente anche l’I.v.a.

7. La censura relativa al dedotto vizio di incompetenza (relativa) del Presidente della Provincia di Benevento (da scrutinare con priorità, conformemente ai principi enunciati dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 27 aprile 2015 n. 5) è infondata.

La delibera impugnata è stata emessa ai sensi dell’art. 11, comma 1, del decreto legge 30 dicembre 2009 n.195 - recante, tra l’altro, disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, convertito con modificazioni dall'articolo 1 della legge 26 febbraio 2010 - in base al quale: “Ai Presidenti delle province della regione Campania, dal 1° gennaio 2010 sino al 30 settembre 2010, sono attribuite, in deroga agli articoli 42, 48 e 50 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, le funzioni ed i compiti spettanti agli organi provinciali in materia di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi prioritariamente per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti”.

Nelle more dell’attuazione dell’art. 19 del decreto legge n. 95/2015, convertito con legge 7 agosto 2012 n. 135, che assegna le funzioni in materia di rifiuti alla competenza dei comuni attraverso l’istituto della cd. gestione associata, le funzioni di gestione del ciclo integrato dei rifiuti urbani in capo alle Province è stata ripetutamente prorogata, da ultimo, fino al 31 dicembre 2015, con l’art. 9, comma 4 ter, del decreto legge n. 192 del 31 dicembre 2014, convertito nella legge n.11 del 27 febbraio 2015.

8. Sono invece fondate le censure relative ai dedotti profili di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione (coerentemente con l’indirizzo già espresso dalla Sezione con sentenze nn. 1697/2016; 1699/2016; 1701/2016; 1703/2016).

8.1 Il Collegio rileva che la Provincia di Benevento per giustificare il significativo incremento del costo di conferimento dei rifiuti allo s.t.i.r. di Casalduni (da € 109,00 oltre I.v.a. ad € 199,03 oltre I.v.a.) richiama due elementi:

- l’impossibilità di procedere a conferimenti del rifiuto residuo fuori Regione (per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 5242 dell’8 aprile 2014), che avrebbe comportato che “tale rifiuto è stato obbligatoriamente conferito presso impianti di recupero con una ulteriore lievitazione dei costi pari a circa il 50%”;

- i costi di gestione dei siti e degli impianti dismessi, quantificati per l’anno 2014 in € 946.645,89 compresa I.v.a.; a parziale copertura dei predetti costi, la Provincia di Benevento ha trasferito alla Samte s.r.l. la somma di € 600.000,00, con la conseguenza che spetterebbe ai Comuni della Provincia il versamento della differenza.

A sua volta, l’Assemblea ordinaria della Samte s.r.l. nel verbale del 4 giugno 2015 individua quali cause della lievitazione dei costi gestionali i seguenti elementi:

- l’insufficiente assegnazione di risorse finanziarie da parte della Provincia di Benevento per la gestione delle discariche dismesse e dei siti di stoccaggio appartenenti al ciclo integrato dei rifiuti urbani;

- la determinazione in € 70,00 a tonnellata il costo di smaltimento della frazione secca tritovagliata al termovalorizzatore di Acerra, stabilito dalla Regione Campania con decreto dirigenziale n. 26/2014;

- la mancanza di un impianto di discarica funzionante nel territorio provinciale e l’impossibilità di conferire i rifiuti residui fuori Regione (per effetto della sentenza del Consiglio di Stato del 23 ottobre 2014 n. 5242), (circostanze) che avrebbero determinato la necessità di conferire tali rifiuti negli impianti di recupero con conseguente lievitazione dei costi del 50%;

- la riduzione del 26% delle tonnellate dei rifiuti solidi urbani (rispetto al 2013) per effetto di una maggiore percentuale di raccolta differenziata attuata dai Comuni della Provincia di Benevento; questa circostanza avrebbe inciso “in maniera fortemente negativa sull’economicità della gestione operativa della Samte, in quanto l’impianto Stir di Casalduni ha una potenzialità produttiva annua di lavorazione pari a 90.885,00 ton di rifiuto indifferenziato e ad oggi la capacità produttiva è sovradimensionata rispetto alle normali esigenze del territorio”.

9. Orbene, le argomentazioni addotte dalla Provincia di Benevento e dalla Assemblea della Samte s.r.l. per giustificare l’incremento del costo di gestione del ciclo dei rifiuti non sono meritevoli di condivisione.

9.1 Anzitutto, il costo di € 70,00 a tonnellata di frazione secca tritovagliata conferita al termovalorizzatore di Acerra non rappresenta un elemento di novità; come sopra evidenziato, già con nota del 14 novembre 2012 (prot. n. 836732), il Coordinatore dell’ex AGC – Programmazione e gestione rifiuti aveva comunicato alle Province della Campania nonché alle società provinciali che il costo di conferimento della frazione secca tritovagliata al Termovalorizzatore di Acerra sarebbe stato di € 70,00 a tonnellata.

9.2 In secondo luogo, non è in alcun modo giustificato l’incremento del 50% del costo di conferimento dei rifiuti residui in relazione alla mancanza di una discarica funzionante nella Provincia di Benevento e alla necessità di conferire i rifiuti negli impianti di recupero, atteso che nella deliberazione provinciale impugnata viene dato atto che il costo di € 199,03 oltre I.v.a. per tonnellata di rifiuti conferiti allo s.t.i.r. di Casalduni “va applicato anche per lo smaltimento dei rifiuti presso la discarica di Sant’Arcangelo Trimonte nell’attesa eventualità che la stessa venga dissequestrata dalla Procura di Benevento”.

9.3 Infine, non può non essere evidenziata la contraddittorietà della analisi finanziaria effettuata della società Samte s.r.l., che, dopo aver imputato l’incremento dei costi di gestione all’impossibilità di trasportare i rifiuti residui fuori Regione e alla mancanza di una discarica funzionante nel territorio della Provincia di Benevento, individua, al tempo stesso, quali ulteriori motivi dell’aumento dei costi di gestione, la riduzione dei rifiuti da conferire (per effetto dell’incremento della raccolta differenziata) e, conseguentemente, la mancata utilizzazione a pieno regime dello s.t.i.r. di Casalduni.

In sintonia con l’individuazione di nuove tecnologie per il trattamento dei rifiuti, maggiormente compatibili con le esigenze di salvaguardia dell’ambiente e della salute umana, tutta la normativa più recente in materia di rifiuti è diretta a promuovere il riciclo e il recupero dei rifiuti prodotti, limitando la diffusione di discariche di rifiuti non trattabili.

Rispetto a tale finalità, la sempre maggiore diffusione della raccolta differenziata costituisce un passaggio obbligato, che le amministrazioni preposte alla gestione del ciclo dei rifiuti dovrebbero incentivare, attraverso politiche di carattere premiale nei confronti dei Comuni “virtuosi”.

Davvero paradossale è, dunque, che la società Samte s.r.l. individui quale causa di lievitazione dei costi e quindi degli oneri da porre a carico dell’utenza l’incremento della raccolta differenziata, che dunque, anziché costituire un comportamento da promuovere ed incentivare, finisce per essere qualificato come costo ulteriore da addebitare agli utenti finali del servizio.

10. Deve ritenersi invece inammissibile la censura relativa alla dedotta violazione degli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 633/1972, per erroneo assoggettamento dei costi di conferimento dei rifiuti all’imposta sul valore aggiunto. Lo scrutinio della censura postula l’individuazione del regime tributario dell’attività di conferimento dei rifiuti che esula dalla giurisdizione di questo Tribunale, essendo devoluta a quella del Giudice tributario.

11. In conclusione, assorbita ogni altra censura, il ricorso va accolto (per difetto di motivazione e di istruttoria) degli atti impugnati.

12. In considerazione della novità e della complessità delle questioni dedotte in giudizio, il Collegio ravvisa gravi ed eccezionali motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio (il contributo unificato segue per legge la soccombenza e va, pertanto, posto a carico della Provincia di Benevento).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:

Santino Scudeller,      Presidente

Pierluigi Russo,          Consigliere

Paolo Marotta,            Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/07/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)