Deliberazione n. SCCLEG/2/2018/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

la

Corte dei conti

Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

e delle Amministrazioni dello Stato

formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI;

componenti: Valeria CHIAROTTI (relatore) Maria Luisa DE CARLI, Roberto BENEDETTI, Sonia MARTELLI, Roberto MILANESCHI, Maria Teresa POLVERINO, Antonio ATTANASIO, Cinzia BARISANO, Luisa D’EVOLI, Oriana CALABRESI, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Giuseppe Maria MEZZAPESA, Massimo VALERO.

nell’adunanza del 9 marzo 2018

visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;

vistO l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n.14/2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);

visto il Decreto Direttoriale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 351 del 28 dicembre 2017 che approva la Convenzione del 20 luglio 2017 sottoscritta tra la Direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese del Ministero dello Sviluppo economico, la Direzione generale per i sistemi di trasporto ad impianti fissi e il trasporto pubblico locale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed INVITALIA – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA;

visto il rilievo istruttorio in data 29 gennaio 2018 formulato dall’Ufficio di controllo sugli atti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;

vista la risposta dell’Amministrazione alle osservazioni dell’Ufficio, pervenuta in data 9 febbraio 2018;

vista la relazione in data 5 marzo 2018, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore, Cons. Francesco TARGIA, ha proposto al Consigliere delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale;

vista la nota in data 5 marzo 2018, con la quale il Consigliere delegato del competente Ufficio di controllo ha deferito alla Sezione il predetto atto;

vista l’ordinanza in data 6 marzo 2018, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 9 marzo 2018;

vista la nota del 6 marzo 2018, con cui il Dirigente della Segreteria ha comunicato all’Amministrazione la convocazione dell’adunanza per il giorno 9 marzo 2018;

VISTA la memoria trasmessa dall’Amministrazione in data 8 marzo 2018;

UDITI il relatore, Cons. Valeria CHIAROTTI, e in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il dott. Angelo MAUTONE, dirigente della direzione generale per i sistemi di trasporto ad impianti fissi ed il trasporto pubblico locale e per il Ministero dello sviluppo economico il dott. Stefano FIRPO, dirigente della direzione generale per la politica industriale, la competitività e le piccole e medie imprese;

con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.

Ritenuto in

FATTO

In data 28 dicembre 2017 è pervenuto al competente Ufficio per il controllo preventivo di legittimità il decreto direttoriale n. 351 del 28 dicembre 2017 con il quale si approva la convenzione stipulata - ai sensi dell’art. 1, comma 614, della legge n. 232 dell’11 dicembre 2016 - il 20 luglio 2017 tra il Ministero per lo sviluppo economico, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA - in materia di analisi dei fabbisogni territoriali, dei costi e benefici conseguenti alle diverse ipotesi di rinnovo del parco dei veicoli destinati al trasporto pubblico locale, alle filiere dei mezzi di trasporto su gomma e delle relative infrastrutture tecnologiche, al monitoraggio dei risultati prodotti dal Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile nella prima fase di attuazione dello stesso e alla promozione degli strumenti di finanziamenti e dei risultati dell’attività svolta e si autorizza l’impegno della somma di euro 1.943.253,00 (IVA compresa) sul pertinente capitolo del MIT.

Essendo emerse perplessità in ordine alla legittimità del provvedimento in esame, con nota del 29 gennaio 2018, sono stati richiesti chiarimenti in ordine:

- all’avvenuta verifica della congruità economica dell’offerta ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. n. 50/2016;

- alle modalità di calcolo delle spese forfettarie.

Il Ministero delle infrastrutture con nota del 9 febbraio 2018, pervenuta all’Ufficio di controllo il successivo 14 febbraio, ha fatto presente che:

- per ogni linea di attività sono stati previsti i costi Invitalia, gli altri costi - relativi a servizi e consulenze specialistiche, trasferte, spese informatiche - e le spese generali calcolate nella misura fissa del 25 per cento;

- per quanto attiene al gruppo di lavoro Invitalia è stato previsto un impegno di personale program manager, senior e junior per complessive 1.480 giornate uomo;

- si è proceduto, in ossequio al disposto dell’art. 192 del d. lgs. n. 50/2016, a raffrontare le tariffe giornaliere standard Invitalia (risultate più vantaggiose) con quelle per l’assistenza tecnica di cui ai bandi della Consip e del Dipartimento della funzione pubblica;

- per le spese forfettarie si è presa a riferimento la metodologia già applicata dall’Agenzia per la coesione territoriale.

Con successiva nota del 28 febbraio 2018 la medesima Amministrazione ha, inoltre, esplicitato le voci di costo prese a riferimento per il calcolo dei costi indiretti, cioè delle spese funzionali alla realizzazione delle attività operative, ma non direttamente imputabili alle stesse. In particolare, ha evidenziato che trattasi di spese generali, per la quota parte non riferibile a commesse operative; per il personale non impegnato nei singoli progetti, ma in attività connesse al funzionamento dell’Agenzia, per prestazioni esterne per attività non connesse a commesse e agli ammortamenti, anche in questo caso per la quota parte non riferibile a commesse operative. Sono stati, inoltre, forniti i relativi dati per il triennio 2013-2015 (costi connessi per il 2013 pari a 22,682 milioni di euro; per il 2014 pari a 23,383 milioni di euro e per il 2015 pari a 25,672 milioni di euro) ed è stato precisato che la metodologia adottata è già in uso per altre linee di attività, da ultimo in quelle previste nella convenzione tra la Presidenza Consiglio dei Ministri ed Invitalia per i servizi di natura tecnica e assistenza qualificata per le attività di ricostruzione e sviluppo del cratere aquilano.

Gli elementi forniti dall’Amministrazione non hanno consentito di superare le perplessità emerse in sede di esame del decreto e reso necessario il deferimento della questione all’esame della Sezione del Controllo.

Nell’imminenza dell’odierna adunanza l’Amministrazione ha prodotto una memoria nella quale è riportata una tabella di raffronto tra le tariffe giornaliere per servizi di assistenza tecnica banditi con procedure aperte dalla Consip e dal Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri nell’ambito dei Programmi Operativi 2014-2020 – valori a base d’asta - e i costi proposti da Invitalia. Ha presentato, altresì, il Documento metodologico approvato dall’Agenzia per la Coesione con decreto n. 7/2016, di definizione delle caratteristiche dei costi diretti e indiretti per le attività che Invitalia dovrà svolgere nell’ambito della Programmazione dei fondi UE  2014-2020.

Nel corso dell’adunanza i rappresentati dell’Amministrazione hanno ripercorso i termini della vicenda e hanno ribadito la richiesta di ammissione al visto e conseguente registrazione del decreto in esame.

Considerato in

DIRITTO

Il Collegio è chiamato a esprimersi in ordine alla legittimità del decreto direttoriale con cui in data 28 dicembre 2017 è stata approvata la convenzione stipulata il 20 luglio 2017 tra il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Invitalia - Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo dell’impresa SpA - in materia di analisi dei fabbisogni territoriali, dei costi e benefici conseguenti alle diverse ipotesi di rinnovo del parco dei veicoli destinati al trasporto pubblico locale, alle filiere dei mezzi di trasporto su gomma e delle relative infrastrutture tecnologiche, al monitoraggio dei risultati prodotti dal piano strategico nazionale della mobilità sostenibile nella prima fase di attuazione dello stesso e alla promozione degli strumenti di finanziamenti e dei risultati dell’attività svolta, ed è stato autorizzato l’impegno della somma di euro 1.943.253,00 (IVA compresa) sul pertinente capitolo del MIT.

In via preliminare, il Collegio ritiene che, al fine della valutazione della fattispecie all’esame, occorra avere presente la ratio sottesa alla normativa di riferimento, vale a dire l’art. 1, commi 613 e 614, della legge 11 dicembre 2016, n.232 “Bilancio di previsione per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019” e l’art. 192 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50 “Codice dei contratti pubblici”, riguardo al regime speciale degli affidamenti diretti.

Ai sensi di tali disposizioni, l’Amministrazione è chiamata a realizzare un Piano strategico nazionale della mobilità sostenibile in attuazione degli accordi internazionali, nonché degli orientamenti e delle normative dell’Unione europea (legge n.232/2016, art. 1, comma 613) ed è facoltizzata, a tale scopo, alla immediata stipula di convenzioni con Invitalia per analisi e studi in ordine ai costi  e ai benefici degli interventi previsti e ai fabbisogni territoriali (art.1, comma 614 della stessa legge). Convenzioni che, comportando l’affidamento in house di servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, devono essere adottate in conformità a quanto disposto in materia dal citato art. 192, comma 2, del Codice dei contratti pubblici.

Osserva, quindi, il Collegio di dover verificare se nella fattispecie all’esame sia stata correttamente effettuata in via preventiva la valutazione della congruità dell’offerta del soggetto in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, e che tale valutazione, ai sensi del ripetuto art. 192, consente di non ricorrere al mercato per l’individuazione del contraente quando la realizzazione in house assicuri benefici per la collettività, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche.

Il Collegio rileva che l’Amministrazione prende a riferimento a tale scopo la metodologia utilizzata per la rendicontazione delle spese sostenute nell’utilizzo dei Fondi Strutturali di Investimento Europei (artt. 67 e 68 reg. (UE) n.1303/2013).

Tale metodologia consente di rendicontare esclusivamente i costi diretti effettivamente sostenuti e pagati e i costi indiretti in misura forfettaria (in percentuale dei costi diretti, solo entro prefissati limiti quantitativi e, ove richiesto, sulla base di motivate argomentazioni), purché calcolata sulla base di un metodo giusto, equo e verificabile (art.68 cit.).

Nell’effettuare la quantificazione di tali costi forfettari, rileva anzitutto il Collegio che l’aliquota applicata, nel caso di specie, è la massima consentita dal regolamento n.1303/2013 e viene giustificata con riferimento al conto economico di anni non recenti (2013-2014-2015), senza che, tra l’altro, sia data evidenza della inerenza dei costi generali alla specifica attività oggetto della convenzione.

Inoltre, si osserva che la stessa aliquota massima del 25% è indifferentemente applicata sia sui “Costi Invitalia” (costi del personale Invitalia) che sugli “Altri costi” (affidamenti per servizi e consulenze, spese di trasferta, spese informatiche e altre non identificate).

Sulla base di quanto premesso, con riferimento distinto alle due fattispecie di costi, la Sezione ritiene che le modalità seguite per la determinazione del costo della commessa e la relativa valutazione di congruità, non appaiono ragionevoli.

In primo luogo, quanto alla congruità dei “Costi Invitalia”, il Collegio evidenzia che la normativa comunitaria cui si fa riferimento, nel prevedere la possibilità del calcolo forfettario di eventuali costi indiretti, individua diverse modalità per la relativa quantificazione, e, precisamente, ove non si faccia riferimento a metodi esistenti e percentuali corrispondenti applicabili nelle politiche dell’Unione per una tipologia analoga di operazione e beneficiario, un tasso forfettario fino al 15% dei costi diretti ammissibili per il personale senza che vi sia obbligo di eseguire un calcolo per determinare il tasso applicabile o, in alternativa, un tasso forfettario fino al 25% dei costi diretti ammissibili, purché calcolato sulla base di un metodo giusto, equo e verificabile.

Considerato, quindi, che la misura del 25% rappresenta l’aliquota massima possibile e che la norma ne consente l’applicabilità solo in presenza di precisi presupposti, ritiene il Collegio che detta percentuale effettivamente applicata debba essere oggetto di analitica specificazione, con evidenziazione delle voci considerate ed esclusiva imputazione, in aggiunta ai costi diretti del personale impegnato nella specifica commessa, dei costi organizzativi strettamente correlabili alle prestazioni dedotte in Convenzione, in base a criteri oggettivi e verificabili.

Secondariamente, non risulta convincente l’argomento dedotto dall’Amministrazione a sostegno della congruità dei costi di cui si parla, che vengono a tal fine comparati - al lordo dei costi indiretti di cui si è detto - con tariffe giornaliere poste recentemente a base d’asta per servizi di assistenza tecnica oggetto di bandi da parte della Consip e della Funzione pubblica. Infatti, dal momento che, come in precedenza evidenziato, il ricorso all’affidamento in house è assentito dal legislatore solo in funzione dell’ottenimento di una maggiore economicità del servizio e dell’ottimale impiego delle risorse pubbliche (art. 192 del d.lgs. n.50/2016) il confronto si imporrebbe, quantomeno, con costi di aggiudicazione, e pur sempre avendo presente che queste sono comprensive dell’eventuale utile di impresa non riconoscibile a società in house.

In ordine alla congruità degli “Altri costi”, si ritiene ancora meno giustificata l’utilizzazione della medesima aliquota massima del 25% per calcolare i costi indiretti su tale voce, che ha riferimento, tra l’altro, all’ esternalizzazione di parti della commessa a ENEA e a Dipartimenti universitari.  Nella fattispecie all’esame - in cui, all’Enea può essere rimesso il coordinamento scientifico delle attività - deve essere, infatti, considerato che la quasi totalità di tali costi grava sugli enti fornitori delle prestazioni e che, in ogni caso, per quelli ritenuti ammissibili, è resa necessaria una comparazione con i costi medi di gestione di contratti per la prestazione di servizi (quali, ad esempio, attività di redazione del capitolato, stipula e esecuzione del contratto, controlli). Inoltre, l’Amministrazione non ha fornito idonei elementi alla verifica della computabilità delle componenti di costo non già contabilizzate all’interno dei “Costi Invitalia” (indirizzo e coordinamento delle attività ENEA).

Considerato tutto quanto precede, il Collegio ritiene il provvedimento in esame non conforme a legge.

PQM

Ricusa il visto e la conseguente registrazione dell’atto in epigrafe.

Il Presidente

(Raffaele DAINELLI)

   Il Relatore

(Valeria CHIAROTTI)

Depositato in Segreteria il 21 marzo 2018

Il Dirigente

(Massimo BIAGI)