Numero 02482/2018 e data 02/11/2018 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 11 ottobre 2018

NUMERO AFFARE 01631/2018

OGGETTO:

Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo.

Schema di regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507: “Norme per l’istituzione del biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato”.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota n. 21983 del 14 settembre 2018, con la quale il Ministero per i beni e le attività culturali – Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

PREMESSO

1. Il Ministero per i beni e le attività culturali ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di regolamento indicato in oggetto, che introduce alcune modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507, recante “Norme per l’istituzione del biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato”, già oggetto degli interventi modificativi di cui al decreto ministeriale n. 94 del 27 giugno 2014 e al decreto ministeriale n. 111 del 14 aprile 2016, adottati, il primo, per introdurre il libero accesso ai luoghi della cultura ogni prima domenica del mese, il secondo, a seguito dell’entrata in vigore del decreto di riorganizzazione del Ministero di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 171 del 2014, che ha configurato, anche in materia di musei, un diverso assetto organizzativo del Ministero.

2. Lo schema di decreto è adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Il quadro normativo nazionale di riferimento è costituito dal citato decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 171 del 2014, di riorganizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e dal decreto ministeriale 23 dicembre 2014, recante «Organizzazione e funzionamento dei musei statali».

3. Il presente schema di decreto, secondo quanto rappresentato nella relazione ministeriale, “si prefigge l’obbiettivo di razionalizzare i periodi di libero accesso ai luoghi della cultura, non già nel senso di una loro diminuzione, ma in quello di una diversificazione e modulazione dell’offerta di ingresso libero, in considerazione delle specifiche esigenze del bacino di utenza e del territorio di riferimento di ciascuna istituzione culturale, ferma restando la finalità di incoraggiare lo studio e la conoscenza dell’arte, quali stimoli e occasioni di un generale progresso civico e culturale”. Inoltre, le modifiche rispondono all’esigenza di variare le occasioni di libero ingresso nei luoghi della cultura, in modo da assicurare una normale e ordinata fruizione degli stessi e, quindi, da tutelare i beni culturali.

Riferisce inoltre l’Amministrazione che, “sulla scorta degli effetti positivi delle modifiche intervenute negli anni 2014 e 2016, sia in termini di accessi e che di introiti …, l’accesso libero è dunque ampliato dalle attuali 12 giornate a 19 (o a 20 a seconda di quando cada la settimana di promozione dei musei) nell’arco di ciascun anno” ferma restando la possibilità prevista dal comma 2 dell’art. 4 del vigente regolamento, di libero accesso in occasione di particolari avvenimenti o in attuazione di specifiche direttive del Ministro.

Quanto ai profili finanziari dell’intervento normativo, nella relazione tecnica si rappresenta che “le proiezioni degli uffici tecnici fanno pensare che, a seguito della modifica proposta, potranno aversi maggiori introiti, ammontanti a circa € 5.353.930,26, come più analiticamente illustrato nelle tabelle allegate”.

4. Lo schema di regolamento si compone di un unico articolo che apporta le seguenti modifiche all’articolo 4 del decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507:

a) al comma 2, secondo periodo, si prevede, in luogo del libero accesso per ogni prima domenica del mese, il libero accesso per le prime domeniche dei mesi da ottobre a marzo e l’istituzione della settimana di ingresso gratuito dedicata alla promozione dei musei e dei luoghi di cultura, compresa nei mesi da gennaio a marzo, individuata ogni anno dal Ministro;

b) dopo il comma 2, si aggiunge il comma 2-bis, il quale prevede che ciascun direttore del polo museale regionale e, per i musei e istituti autonomi, il relativo direttore, stabiliscano ulteriori otto giornate di libero accesso o, in alternativa, fasce orarie di libero accesso in una misura complessiva corrispondente a otto giornate, tenendo conto delle esigenze dell’utenza e delle caratteristiche del territorio e che il relativo calendario sia adeguatamente pubblicizzato;

c) al comma 6 si prevede che il costo del biglietto per i cittadini dell’Unione europea di età compresa tra i diciotto e i venticinque anni sia ridotto a due euro anziché alla metà;

d) dopo il comma 7 si aggiunge il comma 7-bis, il quale prevede che con cadenza biennale la Direzione generale dei musei, predispone una relazione al Ministro concernente l’attuazione delle disposizioni di cui ai citati commi 2 e 2-bis.

5. Osservazioni sullo schema di regolamento.

Il decreto all’esame della Sezione riveste una particolare rilevanza poiché incide in maniera significativa sulla fruizione dei beni culturali, con inevitabili ricadute non solo sull’offerta, ma anche sull’indotto economico locale. Sembra quindi opportuno che, pur nel rispetto delle scelte politiche e gestionali della Amministrazione, questa dia esattamente conto nella relazione o almeno nell’AIR (e nella VIR come meglio avanti specificato) dei parametri utilizzati e delle finalità delle scelte compiute. La ostensibilità di tali elementi è esattamente l’oggetto e il fine delle procedure di AIR e VIR, che nella specie appaiono non sufficienti.

In primo luogo, non appaiono sufficientemente chiari gli obiettivi delle modifiche previste, né sembrano adeguatamente definite le modalità attraverso le quali potranno essere raggiunti. In particolare, non emerge chiaramente se l’obiettivo prioritario sia quello della riduzione dei costi della misura, o quello di una maggiore flessibilità dell’offerta di ingresso libero, oppure quello di assicurare la migliore gestione del flusso degli utenti anche a tutela dei beni culturali.

Pertanto, posto che il regolamento ministeriale deve indicare in modo sufficientemente chiaro le scelte operate e le modalità di raggiungimento dei relativi obiettivi, si invita l’Amministrazione ad esplicitare nelle relazioni di accompagnamento al decreto e nella scheda A.I.R. tali profili.

In secondo luogo, in ordine alla individuazione delle nuove otto giornate di libero accesso (o fasce orarie di libero accesso in misura complessiva corrispondente) di cui al comma 2–bis , si osserva che non risultano definiti i criteri e le modalità in base ai quali i Direttori dei Poli museali regionali, e con riferimento ai musei ed istituti dotati di autonomia speciale i Direttori degli stessi, possano raggiungere l’intesa con la Direzione generale alla quale l’istituto o il luogo di cultura afferisce, né sono individuate le procedure che dovranno seguirsi in caso di mancato accordo tra i predetti soggetti. In proposito, considerato che analoghi problemi possono emergere in relazione al disposto del comma 2 dell’art. 4 e al comma 5-ter dell’art. 1 (in ordine al quale la Sezione aveva sollevato analoga osservazione con il precedente parere n. 624/2016) del vigente decreto n. 507 del 1997, tenuto anche in conto del disposto di cui all’art. 103 (Accesso agli istituti ed ai luoghi della cultura) del d.lgs. n 42 del 2004, si chiede all’Amministrazione di precisare i criteri e le modalità per realizzare l’intesa e il coordinamento tra i predetti Direttori dei poli museali regionali e dei Direttori dei Musei istituti dotati di autonomia speciale con la Direzione generale alla quale l’istituto e il luogo di cultura afferisce, nonché di fornire elementi di informazione circa la concreta operatività delle sopra citate disposizioni del vigente decreto n. 507 del 1997( art. 1, comma 5-ter e art. 4, comma 2).

Al contempo sembra opportuno altresì prevedere procedure o modalità di coordinamento anche con gli enti locali, spesso anch’essi titolari di musei e istituti di fruizione pubblica, al fine di realizzare una leale collaborazione nella promozione dei beni culturali insistenti sul territorio. Senza sottacere che anche la scelta dei giorni o delle fasce orarie dovrebbe tenere conto della realtà delle situazioni locali (ad esempio feste patronali, manifestazioni particolari etc.) come anche dell’andamento dei flussi turistici e di eventuali problematiche logistiche (orari di punta, flussi di traffico, concomitanza con fiere e mercati etc.) dati tutti a conoscenza degli enti locali.

Con riferimento ai profili finanziari dell’intervento, l’Amministrazione ha fornito delle tabelle, non corredate da elementi esplicativi, da cui emergerebbero “maggiori introiti” (rectius minori costi) a seguito dell’introduzione delle modifiche proposte per un ammontare di euro 5.353.930,26.

Al riguardo, si rileva che ai fini del corretto apprezzamento dei dati indicati occorre che l’Amministrazione fornisca una più completa descrizione dei dati utilizzati nella simulazione dell’impatto finanziario della rimodulazione delle giornate di ingresso libero. In particolare, occorre che chiarisca quali dati sono stati utilizzati per le stime relative al 2019 (numero dei visitatori paganti, introiti lordi, percentuali di incidenza dei visitatori nelle giornate di ingresso libero); inoltre, nell’assunto che si tratti di dati di consuntivo rilevati con riferimento a ciascuna mensilità, va precisato se è stata utilizzata una media di dati di consuntivo di più anni o quella dell’ultimo anno.

Tali informazioni potranno essere utili, tra l’atro, a chiarire che il minor costo di circa 5,3 milioni di euro riportato nella relazione tecnica rappresenta la differenza tra il costo delle misure vigente (determinato in termini di minori introiti per circa 17,7 milioni di euro) e il costo stimabile a seguito delle modifiche introdotte (determinato in termini di minori introiti per circa 12,4 milioni di euro).

Nella relazione ministeriale si afferma che l’ampliamento dalle attuali 12 giornate di accesso libero a 19 (o 20 a seconda di quando cada la settimana di promozione dei musei), è stato proposto “sulla scorta degli effetti positivi delle modifiche intervenute negli anni 2014 e 2016, sia in termini di accessi che di introiti”. Tuttavia, in merito a tali effetti positivi l’Amministrazione non fornisce dati, che invece sarebbero utili a fini della valutazione della portata delle modifiche proposte, considerato anche che la significatività delle simulazioni presentate si basa sull’ipotesi che i risultati in termini di introiti e visitatori registrati con le misure oggi vigenti non varieranno per effetto delle nuove misure previste.

Si rileva infine che il decreto dovrebbe essere integrato con la previsione di strumenti di monitoraggio volti a verificarne l’idoneità a perseguire in concreto gli obiettivi previsti dalla legge e perseguiti attraverso le modifiche proposte; né può considerarsi rispondente a tale fine la previsione di cui al nuovo comma 7-bis (relazione biennale al Ministro sull’attuazione dei sopra richiamati commi 2 e 2-bis). In proposito, occorrerebbe quantomeno che l’Amministrazione effettui una valutazione del raggiungimento delle finalità delle predette disposizioni e sugli effetti prodotti sui vari soggetti interessati (cittadini, pubbliche Amministrazioni, eventualmente imprese) entro la fine del prossimo anno. In tal senso, dovrebbe anche essere fornita la scheda di verifica dell’impatto regolatorio (V.I.R.).

Premesso quanto sopra, si chiede all’Amministrazione di fornire gli elementi e i chiarimenti sopra specificati, integrando conseguentemente la scheda A.I.R. e fornendo la scheda V.I.R..

P.Q.M.

sospende l’espressione del parere in attesa che l’Amministrazione fornica gli elementi e i chiarimenti di cui in motivazione.

L'ESTENSORE         IL PRESIDENTE

Antimo Prosperi         Claudio Zucchelli

IL SEGRETARIO

Cinzia Giglio