CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

EVGENI TANCHEV

presentate il 5 dicembre 2018(1)

Cause riunite C-473/17 e C-546/17

Repsol Butano SA (C-473/17)

DISA Gas SAU (C-546/17)

contro

Administración del Estado

con l’intervento di:

Redexis Gas SL,

Repsol Butano SA

[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna)]

«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Energia – Mercato interno del gas naturale – Direttiva 2009/73/CE – Sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e altri (C-265/08, EU:C:2010:205) – Provvedimento di uno Stato membro che fissa il prezzo massimo di vendita delle bombole di gas di petrolio liquefatto (GPL) imbottigliato – Obbligo di consegna a domicilio – Servizi di interesse economico generale – Principio di proporzionalità»

I.      Introduzione

1.        Nelle cause in esame la Corte è chiamata a fornire orientamenti in merito alla compatibilità di talune misure degli Stati membri volte a regolamentare i prezzi nel settore dell’energia con la direttiva 2009/73/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (2), come interpretata dalla giurisprudenza della Corte e, in particolare, dalla sua sentenza di riferimento Federutility e altri (3).

2.        Nella sentenza Federutility e nella successiva giurisprudenza (la «giurisprudenza Federutility») (4), la Corte ha istituito un quadro che consente al rispettivo giudice nazionale di valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione di un intervento statale sui prezzi nel settore del gas naturale e che fornisce alcune indicazioni sui criteri sui quali tale valutazione deve essere fondata (5).

3.        Le questioni sottoposte dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) alla Corte nei presenti rinvii pregiudiziali riguardano misure degli Stati membri aventi ad oggetto la definizione di un prezzo massimo di vendita e che prescrivono la consegna a domicilio per determinati tipi di bombole di gas di petrolio liquefatto imbottigliato (in prosieguo: il «GPL»).

4.        Il GPL è un prodotto derivato dalla lavorazione del petrolio, composto da sostanze diverse dal gas naturale (solitamente propano e butano, nonché piccole quantità di altri gas) ed è in genere immagazzinato in forma liquida in bombole e serbatoi (6). Quando è utilizzato, il GPL fuoriesce lentamente dal recipiente attraverso una valvola, ove si trasforma in gas e funge quindi da combustibile utilizzabile per la cottura, il riscaldamento e la produzione di energia (7). Per GPL imbottigliato si intende il GPL fornito in recipienti o bombole come quelli di cui trattasi nel procedimento principale (8).

5.        Le presenti cause offrono pertanto alla Corte la prima occasione di pronunciarsi sull’applicazione della direttiva 2009/73 al settore del GPL.

II.    Quadro giuridico

A.      Normativa dell’Unione europea

6.        L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 stabilisce quanto segue:

«Le norme stabilite dalla presente direttiva per il gas naturale, compreso il GNL, si applicano in modo non discriminatorio anche al biogas e al gas derivante dalla biomassa o ad altri tipi di gas, nella misura in cui i suddetti gas possano essere iniettati nel sistema del gas naturale e trasportati attraverso tale sistema senza porre problemi di ordine tecnico o di sicurezza.»

B.      Normativa spagnola

7.        Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 3, della Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (legge n. 34/1998, del 7 ottobre 1998, sul settore degli idrocarburi, e successive modifiche; in prosieguo: la «legge n. 34/1998») (9):

«Le attività finalizzate alla fornitura di idrocarburi liquidi e gassosi sono realizzate secondo principi di obiettività, trasparenza e libera concorrenza».

8.        L’articolo 37, paragrafo 1, della legge n. 34/1998 così dispone nella parte che qui rileva:

«Le attività di raffinazione di petrolio greggio, trasporto, stoccaggio, distribuzione e vendita di prodotti derivati dal petrolio, compresi i gas di petrolio liquefatti, possono essere svolte liberamente alle condizioni previste dalla presente legge. (...)».

9.        L’articolo 38 della legge n. 34/1998 enuncia inoltre:

«I prezzi dei prodotti derivati dal petrolio sono liberi».

10.      Tuttavia, la 4ª disposizione transitoria della legge n. 34/1998 ha permesso al governo spagnolo di definire un prezzo massimo di vendita al pubblico di GPL imbottigliato «sino a che le condizioni di concorrenza e la concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti». Tale disposizione indicava che il prezzo massimo di vendita includeva il costo della consegna a domicilio.

11.      L’articolo 5 del Real Decreto-ley 15/1999, de 1 octubre, por el que se aprueban medidas de liberalización, reforma estructural e incremento de la competencia en el sector de hidrocarburos (regio decreto legge n. 15/1999, del 1° ottobre 1999, con cui si approvano misure di liberalizzazione, riforma strutturale e aumento della concorrenza nel settore degli idrocarburi; in prosieguo: il «regio decreto legge n. 15/1999») (10) ha istituito un sistema per definire il prezzo massimo di vendita di GPL imbottigliato con contenuto uguale o superiore a 8 kg «sino a che le condizioni di concorrenza e la concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti».

12.      Il Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (regio decreto legge n. 8/2014, del 4 luglio 2014, con cui si approvano misure urgenti per la crescita, la competitività e l’efficienza; in prosieguo: il «regio decreto legge n. 8/2014») (11) ha introdotto una deroga alla 4ª disposizione transitoria della legge n. 34/1998 e all’articolo 5 del regio decreto legge n. 15/1999 (12) e ha aggiunto la 33ª disposizione addizionale alla legge n. 34/1998 (13).

13.      La 33ª disposizione addizionale alla legge n. 34/1998 prevede quanto segue:

«1.       Gli utenti che hanno un contratto di fornitura di gas di petrolio liquefatto imbottigliato in recipienti di peso pari o superiore a 8 kg e inferiore a 20 kg, fatta eccezione per i recipienti di miscelazione del gas di petrolio liquefatto utilizzato come carburante, hanno diritto alla consegna a domicilio.

Sulla penisola e in ciascuno dei territori insulari ed extra-peninsulari l’operatore di GPL all’ingrosso avente la quota di mercato più ampia relativamente alle vendite nel settore del gas di petrolio liquefatto in bombole aventi un peso pari o superiore a 8 kg e inferiore a 20 kg, fatta eccezione per i recipienti di miscelazione del gas di petrolio liquefatto utilizzato come carburante, è tenuto a effettuare la consegna a domicilio a tutte le persone che lo richiedano entro il relativo ambito territoriale di pertinenza.

2.       L’elenco dei fornitori di GPL all’ingrosso con obbligo di consegna a domicilio è stabilito con decisione del Direttore generale per la politica energetica e le miniere ogni tre anni. Tale decisione sarà pubblicata nella “Gazzetta ufficiale dello Stato [BOE]”.

Ove l’evoluzione del mercato e la struttura commerciale del settore lo richieda e, in ogni caso, ogni cinque anni, il governo rivedrà le condizioni di esercizio di tale obbligo imposto dalla presente disposizione o disporrà l’eliminazione della stessa.

3.       Fatte salve le disposizioni dell’articolo 38 della presente legge, sino a che le condizioni di concorrenza e la concorrenza in questo mercato non sono considerate sufficienti, il Ministro dell’industria, dell’energia e del turismo, previo consenso della Commissione del governo per gli affari economici, definisce i prezzi massimi al dettaglio del gas di petrolio liquefatto per i recipienti con un peso pari o superiore a 8 kg e inferiore a 20 kg, e con una tara è superiore a 9 kg, ad eccezione dei recipienti per la miscelazione del gas di petrolio liquefatto utilizzato come combustibile, stabilendo i valori specifici di detti prezzi o un sistema per determinarli e aggiornarli automaticamente. Il prezzo massimo comprenderà il costo della consegna a domicilio.

4.       Fatte salve le disposizioni dei paragrafi precedenti, nel caso in cui l’operatore all’ingrosso di GPL con obbligo di consegna a domicilio non disponga di recipienti con un peso pari o superiore a 8 kg e inferiore a 20 kg, e una tara superiore a 9 kg, l’obbligo di consegna a domicilio al prezzo massimo di cui al punto 3 si estende, nel caso di tale operatore, ai recipienti di peso inferiore a 9 kg, nel relativo ambito territoriale.

5.       Gli operatori all’ingrosso di GPL devono fornire alla Direzione generale per la politica energetica e le miniere le informazioni richieste per l’esercizio delle loro funzioni, in particolare ai fini dell’applicazione, dell’analisi e del monitoraggio dell’obbligo di consegna a domicilio, delle forniture di gas di petrolio liquefatto e dei prezzi massimi praticati al pubblico, di cui alla precedente sezione».

14.      L’articolo 58 del regio decreto legge n. 8/2014 riporta il seguente elenco dei fornitori all’ingrosso soggetti all’obbligo di consegna a domicilio di GPL imbottigliato per ciascun territorio: Repsol Butano SA per la penisola e le isole Baleari; Gas Disa S.A. per le Isole Canarie; e Atlas S.A. Combustibles y Lubrificantes per Ceuta e Melilla. Questo elenco è rimasto inalterato per il triennio successivo (2017-2020) nella Resolución de 28 de junio de 2017, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se establece el listado de operadores al por mayor de gases licuados del petróleo con obligación de suministro domiciliario (decisione del 28 giugno 2017 del Direttore generale per la politica energetica e le miniere con cui si istituisce un elenco di operatori all’ingrosso di gas di petrolio liquefatti su cui incombe l’obbligo di fornitura domiciliare) (14).

15.      A seguito delle suddette modifiche della legge n. 34/1998, introdotte dal regio decreto legge n. 8/2014, è stato adottato l’Orden IET 389/2015, de 5 de marzo, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados y se modifica el sistema de determinación automática de las tarifas de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo por canalización (ordinanza IET 389/2015, del 5 marzo 2015, con cui si aggiorna il sistema di determinazione automatica dei prezzi massimi di vendita, al lordo delle imposte, dei gas di petrolio liquefatti imbottigliati e che modifica il sistema di determinazione automatica delle tariffe di vendita, al lordo delle imposte, dei gas di petrolio liquefatti distribuiti in condotte; in prosieguo; l’«ordinanza IET/389/2015») (15).

16.      Conformemente al suo articolo 1, lo scopo dell’ordinanza IET/389/2015 consiste nell’aggiornare il sistema automatico di definizione del prezzo massimo di vendita del GPL imbottigliato. L’articolo 3 dell’ordinanza stabilisce la formula per la definizione di tali prezzi e dispone, al paragrafo 5, che i prezzi siano riveduti ogni due mesi.

III. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali

17.      La Repsol Butano, S.A. (in prosieguo: la «Repsol Butano») e la DISA Gas S.A.U. (in prosieguo: la «DISA Gas») sono imprese spagnole operanti in attività legate al GPL.

18.      La Repsol Butano e la DISA Gas hanno interposto due ricorsi distinti contro lo Stato spagnolo dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema), per ottenere l’annullamento dell’ordinanza IET/389/2015 (in prosieguo: l’«ordinanza impugnata») che aggiorna il sistema di definizione del prezzo massimo di vendita del GPL imbottigliato (v. paragrafi 15 e 16 delle presenti conclusioni).

19.      Secondo l’ordinanza di rinvio, l’ordinanza impugnata si basa sulla 33ª disposizione addizionale della legge n. 34/1998, inserita dal regio decreto legge n. 8/2014. Tale legislazione prevede misure per la fissazione di un prezzo massimo di vendita, compreso il costo della consegna a domicilio, per le bombole di GPL imbottigliato di peso compreso fra 8 e 20 kg con tara superiore a 9 kg, e dispone che l’operatore all’ingrosso con la quota di mercato più ampia in un determinato territorio consegni dette bombole al domicilio dei consumatori su richiesta «sino a che le condizioni di concorrenza e la concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti». Qualora, tuttavia, l’operatore all’ingrosso nel corrispondente territorio non disponga di recipienti aventi una tara superiore a 9 kg, l’obbligo di fornitura a domicilio al prezzo massimo regolamentato si estende alle bombole con tara inferiore a 9 kg (v. paragrafo 13 delle presenti conclusioni).

20.      In applicazione di tale normativa, la Repsol Butano è designata come operatore soggetto all’obbligo di consegna a domicilio nel territorio della penisola iberica e delle Isole Baleari, mentre la DISA Gas lo è nel territorio delle Isole Canarie (v. paragrafo 14 delle presenti conclusioni).

21.      A sostegno dei loro ricorsi, la Repsol Butano e la DISA Gas affermano che si dovrebbe applicare in via analogica la sentenza Federutility, che interpreta la direttiva 2003/55 relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (16), e che sussisterebbe un manifesto conflitto fra la normativa spagnola e quella dell’Unione, con la conseguenza che tale normativa dovrebbe essere disapplicata e l’ordinanza impugnata dovrebbe essere annullata.

22.      Lo Stato spagnolo sostiene che la direttiva 2009/73, che ha sostituito la direttiva 2003/55, e la sentenza Federutility non sono applicabili al GPL imbottigliato, e quand’anche la direttiva 2009/73 fosse applicata per analogia, l’ordinanza impugnata sarebbe giustificata dall’insufficiente concorrenza sul mercato.

23.      Di conseguenza, il giudice del rinvio chiede in primo luogo  24.      A questo proposito, il giudice a quo ha chiarito nell’ordinanza di rinvio che, nella sua sentenza del 19 giugno 2012 (17), ha annullato l’ordinanza ITC/2608/2009 (18), il cui contenuto è comparabile a quello dell’ordinanza impugnata, senza effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte. In quella sentenza il giudice a quo ha ritenuto che la sentenza Federutility, sebbene riguardasse una direttiva che disciplina il mercato del gas naturale, abbia fornito sufficienti orientamenti interpretativi applicabili alla regolamentazione pubblica dei settori contigui, quale è quello del GPL, quando il mercato interessato (nel caso di specie, il mercato spagnolo nel suo complesso) ha una «dimensione comunitaria», e malgrado il fatto che non esista una direttiva specificamente applicabile al GPL.

25.      Ritenendo che la sentenza Federutility sia applicabile al settore del GPL imbottigliato, il giudice del rinvio indica poi che non risulta in modo chiaro se le misure che fissano un prezzo massimo di vendita e determinano l’obbligo di consegna a domicilio per taluni tipi di bombole di GPL imbottigliato siano conformi ai criteri stabiliti in tale sentenza, in particolare sotto il profilo del principio di proporzionalità.

26.      Il giudice del rinvio rileva che tali misure possono indubbiamente essere considerate come provvedimenti adottati per tutelare gli utenti socialmente vulnerabili e i residenti in aree remote, cosa che soddisfa l’interesse economico generale a mantenere entro un livello ragionevole i prezzi per la fornitura di GPL imbottigliato ai consumatori finali.

27.      Tuttavia, il giudice del rinvio ritiene che emergono incertezze riguardo alla compatibilità di tali misure con il diritto dell’Unione in ragione di tre circostanze. In primo luogo, esse sono misure generali applicabili a tutti i consumatori, indipendentemente dalla loro situazione economica o sociale. In secondo luogo, esse sono state mantenute per oltre 18 anni dall’adozione della legge n. 34/1998, pur essendo basate su una disposizione espressamente temporanea. In terzo luogo, esse hanno effetti potenziali sulla competitività nel mercato, poiché possono costituire una barriera effettiva all’ingresso di nuovi operatori e contribuire a cristallizzare la situazione di concorrenza limitata.

28.      In tale contesto il Tribunal Supremo (Corte suprema) ha deciso, nella causa C-473/17, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1.      Alla luce dei principi elaborati nella [sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a., C-265/08, EU:C:2010:205], se sia compatibile con la relativa giurisprudenza o con il principio di proporzionalità la misura che definisce un prezzo massimo per la bombola di gas liquefatto imbottigliato quale strumento di tutela degli utenti socialmente vulnerabili, nel caso in cui si verifichino, in alternativa o cumulativamente, talune delle circostanze enunciate di seguito:

–       la misura è adottata con carattere generale per tutti i consumatori e per un periodo indefinito «sino a che le condizioni della concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti»,

–       la misura è in vigore da più di [1]8 anni,

–       la misura può concorrere a cristallizzare la situazione di scarsa concorrenza ostacolando l’ingresso di nuovi operatori.

2.      Alla luce dei principi elaborati nella [sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a., C-265/08, EU:C:2010:205], se sia compatibile con la relativa giurisprudenza o con il principio di proporzionalità una misura di distribuzione obbligatoria a domicilio del gas liquefatto imbottigliato quale strumento di tutela degli utenti socialmente vulnerabili o residenti in zone di difficile accesso, nel caso in cui si verifichino, in alternativa o congiuntamente, talune delle circostanze enunciate nella questione precedente».

29.      Sempre in tale contesto la Corte suprema ha deciso, nella causa C-546/17, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in termini pressoché identici:

«1.      Alla luce dei principi elaborati nella causa Federutility [sentenza della Corte di giustizia del 20 aprile 2010, C-265/08], se sia compatibile con la relativa sentenza o conforme al principio di proporzionalità la misura che fissa un prezzo massimo per la bombola di gas liquefatto imbottigliato quale strumento di tutela degli utenti socialmente vulnerabili, nel caso in cui si verifichino, in alternativa o cumulativamente, talune delle circostanze enunciate di seguito:

–       la misura è adottata con carattere generale per tutti i consumatori e per un periodo indefinito “sino a che le condizioni della concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti”,

–       la misura è in vigore da più di [1]8 anni,

–       la misura può concorrere a cristallizzare la situazione di scarsa concorrenza ostacolando l’ingresso di nuovi operatori.

2.      Alla luce dei principi elaborati nella citata causa Federutility [sentenza della Corte di giustizia del 20 aprile 2010, C-265/08], se sia compatibile con la relativa sentenza o conforme al principio di proporzionalità l’imposizione all’operatore dominante di un determinato ambito territoriale di una misura di distribuzione obbligatoria a domicilio del gas liquefatto imbottigliato quale strumento di tutela degli utenti socialmente vulnerabili o residenti in zone di difficile accesso, nel caso in cui si verifichino, in alternativa o congiuntamente, talune delle circostanze enunciate nella questione precedente».

IV.    Procedimento dinanzi alla Corte

30.      Sono state presentate osservazioni scritte dalla Repsol Butano, dal governo spagnolo e dalla Commissione nella causa C-473/17, e dalla DISA Gas, dal governo spagnolo e dalla Commissione nella causa C-546/17.

31.      Con decisione della Corte le due cause sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.

32.      La Repsol Butano, la DISA Gas, il governo spagnolo e la Commissione hanno presenziato all’udienza, tenutasi il 26 settembre 2018.

V.      Osservazioni delle parti

33.      La Repsol Butano e la DISA Gas sostengono che la direttiva 2009/73, così come interpretata nella giurisprudenza Federutility, si applica al mercato del GPL imbottigliato.

34.      In particolare, la Repsol Butano e la DISA Gas affermano che il mercato interno dell’energia è di competenza comune dell’Unione e degli Stati membri, e il fatto che l’Unione non abbia ancora esercitato la sua competenza nel settore del GPL non significa che gli Stati membri possano esercitare la loro competenza a prescindere dai criteri comuni stabiliti dall’Unione per istituire un mercato dell’energia competitivo, come avviene per le direttive dell’Unione in materia di gas naturale e di elettricità; non vi è alcun motivo giuridico per non applicare tali criteri comuni, come interpretati dalla Corte, al mercato di un altro prodotto energetico quale il GPL.

35.      La Repsol Butano e la DISA Gas, inoltre, sottolineano che l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 include nel suo campo di applicazione gli «altri tipi di gas» – come il GPL – «nella misura in cui i suddetti gas possano essere iniettati nel sistema del gas naturale e trasportati attraverso tale sistema senza porre problemi di ordine tecnico o di sicurezza». A loro parere, la giurisprudenza Federutility si applica ai mercati di altri prodotti energetici utilizzati, in alternativa o cumulativamente, al gas naturale, come ad esempio il mercato del GPL imbottigliato.

36.      Inoltre, la Repsol Butano e la DISA Gas hanno sostenuto in udienza che la giurisprudenza Federutility è applicabile in considerazione della vicinanza dei mercati del gas naturale e del GPL nell’Unione, nonché in considerazione del fatto che le disposizioni dei Trattati e, segnatamente, quelle relative alle libertà fondamentali di cui agli articoli 34 e 106, paragrafo 2, TFUE, si applicano al mercato del GPL imbottigliato. Riguardo a ciò, la Repsol Butano e la DISA Gas hanno sottolineato in udienza che, sebbene in base all’articolo 14 TFUE gli Stati membri possano affidare i servizi di interesse economico generale ad imprese, essi devono rispettare le disposizioni dei Trattati e che i criteri enunciati nella giurisprudenza Federutility sono pertinenti al caso di specie.

37.      Su tale base, la Repsol Butano e la DISA Gas sostengono che le misure impugnate non rispettano i criteri stabiliti nella giurisprudenza Federutility, che devono essere soddisfatti affinché gli Stati membri possano imporre obblighi di servizio pubblico alle imprese.

38.      In particolare, la Repsol Butano e la DISA Gas sostengono che la definizione di un prezzo massimo di vendita è sproporzionata in considerazione della sua durata, del carattere generale e degli effetti anticoncorrenziali. In primo luogo, invece di essere temporanea o limitata nel tempo, è diventata permanente a distanza di 32 anni dall’adesione della Spagna all’Unione e di quasi 20 anni dall’introduzione del regime di liberalizzazione mediante la legge n. 34/1998. In secondo luogo, pur mirando a tutelare gli utenti vulnerabili e i residenti in zone difficilmente accessibili, essa è indiscriminata, in quanto si applica a tutti i consumatori e non è limitata al gruppo cui è rivolta. In terzo luogo, essa costituisce un ostacolo ad un mercato competitivo del GPL e impedisce l’ingresso di nuovi operatori economici nel mercato interessato. In particolare, esse sottolineano che la Spagna è attualmente l’unico Stato membro con un sistema di prezzi massimi per il GPL imbottigliato che impone l’obbligo di consegna a domicilio per l’operatore che abbia la quota maggioritaria del mercato e che il prezzo massimo è notevolmente inferiore a quelli praticati in mercati di altri Stati membri, quali ad esempio il Belgio, la Francia, il Portogallo e il Regno Unito.

39.      Analogamente, la Repsol Butano e la DISA Gas sostengono che l’obbligo di consegna a domicilio è sproporzionato in considerazione del suo carattere generale e permanente e dei suoi effetti anticoncorrenziali, e che esistono inoltre misure alternative, come l’imposizione di una tariffa regolamentata ridotta per taluni consumatori vulnerabili (il cosiddetto «assegno sociale»), vigente in altri settori energetici. Inoltre esse sostengono, alla luce dei criteri stabiliti nella giurisprudenza Federutility, che l’obbligo di consegna a domicilio è discriminatorio perché si applica solo all’operatore con la maggiore quota di mercato in un determinato territorio, escludendo in tal modo altri operatori attivi in ciascun territorio, e non garantisce parità di accesso ai consumatori spagnoli per le imprese dell’Unione.

40.      Il governo spagnolo sostiene che la direttiva 2009/73 non disciplina il mercato del GPL imbottigliato, poiché il suo ambito di applicazione è limitato al gas naturale e ad altri gas che utilizzano la rete di gasdotti per il gas naturale (19). Esso sostiene inoltre che la direttiva 2009/73 e la giurisprudenza Federutility non possono essere applicate per analogia alla situazione oggetto della causa principale, in quanto non vi è alcuna lacuna nella disposizione del diritto dell’Unione in questione, e il settore del GPL costituisce un settore distinto dal gas naturale, in cui non sono state stabilite dall’Unione norme di armonizzazione per il mercato interno.

41.      Il governo spagnolo ritiene di conseguenza che le questioni pregiudiziali siano irricevibili, dal momento che non si può estendere oltre la volontà del legislatore dell’Unione e dei legislatori degli Stati membri la portata di uno standard dell’Unione adottato per una situazione fattuale diversa.

42.      Tuttavia, il governo spagnolo fa valere che, al fine di fornire una risposta utile al giudice del rinvio, la Corte dovrebbe riformulare le questioni alla luce degli articoli 14 e 106 TFUE, in combinato disposto con il protocollo (n. 26) sui servizi di interesse generale (in prosieguo: il «protocollo n. 26») (20), che dovrebbero essere interpretati nel senso che essi non ostano a misure quali quelle controverse nel procedimento principale.

43.      Il governo spagnolo sottolinea, segnatamente, il margine di discrezionalità degli Stati membri nell’esercizio delle loro competenze per fornire servizi di interesse economico generale, come sancito dall’articolo 14 TFUE e dal protocollo n. 26, nonché dalla giurisprudenza della Corte sull’articolo 106, paragrafo 2, TFUE. Esso ritiene che l’articolo 106 TFUE sia soddisfatto in considerazione dell’interesse economico generale perseguito e dalla proporzionalità delle misure controverse.

44.      In udienza il governo spagnolo ha sottolineato che il quadro normativo che disciplina le presenti cause si basa su norme di diritto primario dell’Unione, comprese le libertà fondamentali, sull’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, sul protocollo n. 26 e sull’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), che garantisce il diritto fondamentale di accedere a servizi d’interesse economico generale. Per quanto riguarda le libertà fondamentali, il governo spagnolo ha affermato in udienza che, sebbene le misure controverse possano essere considerate una restrizione nell’accezione delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, esse sono, in ogni caso, giustificate e proporzionate. A questo proposito, il criterio di proporzionalità da applicare non è quello di cui alla giurisprudenza Federutility, ma è invece basato sui principi generali del diritto dell’Unione e tiene conto dell’articolo 36 della Carta.

45.      Per quanto riguarda la valutazione della proporzionalità, il governo spagnolo sottolinea, tra l’altro, che le misure non sono rivolte a tutti gli utenti o a tutte le categorie di bombole, ma sono invece indirizzate principalmente al consumo interno e ai consumatori vulnerabili, nonché soggette a revisione periodica da parte delle autorità nazionali competenti. Il governo spagnolo fa inoltre valere che vi sono circostanze specifiche nel mercato spagnolo del GPL imbottigliato tali da giustificare il mantenimento di un prezzo di vendita massimo (21), e che sono state prese in considerazione diverse misure alternative, compresa la possibilità di un «assegno sociale», poi però scartate in quanto meno proporzionate rispetto alle misure controverse.

46.      La Commissione sostiene che la direttiva 2009/73 non si applica al GPL imbottigliato poiché esso non è menzionato nell’articolo 1 della direttiva 2009/73, né può essere «iniettat[o] nel sistema del gas naturale e trasportat[o] attraverso tale sistema senza porre problemi di ordine tecnico o di sicurezza», ai sensi di tale disposizione.

47.      Tuttavia, la Commissione sostiene che le libertà fondamentali e l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE sono pertinenti al settore del GPL imbottigliato. La Commissione propone quindi alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali nel senso che spetta al giudice del rinvio verificare l’applicazione delle libertà fondamentali a questo settore, se le misure contestate costituiscano una restrizione di tali libertà e, in caso affermativo, se esse siano giustificate e proporzionate. Secondo la Commissione, i criteri fissati nella giurisprudenza Federutility in materia di proporzionalità possono essere utilizzati come riferimento a tale riguardo.

48.      In particolare, la Commissione ritiene che non si possa escludere che le misure impugnate siano atte ad ostacolare, seppur indirettamente o potenzialmente, le importazioni di GPL in Spagna da altri Stati membri e, di conseguenza, costituiscano un ostacolo alla libera circolazione delle merci. In udienza, inoltre, la Commissione ha affermato che le caratteristiche specifiche del mercato spagnolo del GPL imbottigliato, come illustrato nelle osservazioni del governo spagnolo, sono le cause primarie del mancato ingresso di nuovi operatori nel mercato, che le misure controverse sono non discriminatorie e proporzionate, in quanto non escludono a priori nessuna delle imprese operanti sul mercato e che il governo spagnolo ha rispettato il margine di discrezionalità di cui dispone per individuare lo strumento più adeguato e proporzionato per raggiungere i suoi obiettivi di servizio pubblico.

VI.    Valutazione

49.      Con le sue questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se talune misure dello Stato membro che impongono obblighi di servizio pubblico alle imprese sulla base dell’interesse economico generale nel mercato del GPL imbottigliato siano compatibili con i criteri stabiliti nella giurisprudenza Federutility, segnatamente sotto il profilo del principio di proporzionalità. Le misure in questione sono: in primo luogo, la definizione di un prezzo di vendita massimo, comprensivo del costo della consegna a domicilio, per le bombole di GPL imbottigliato di peso compreso tra 8 e 20 kg e tara superiore a 9 kg e, in secondo luogo, l’imposizione al maggiore operatore all’ingrosso in ciascun ambito territoriale dell’obbligo di consegnare a domicilio tali bombole su richiesta del cliente finale (22).

50.      Sono giunto alla conclusione che il GPL imbottigliato non rientra nella sfera di applicazione della direttiva 2009/73 e che la direttiva 2009/73 e la giurisprudenza Federutility non possono essere applicate per analogia al settore del GPL imbottigliato. Ritengo, pertanto, che la direttiva 2009/73, così come interpretata nella giurisprudenza Federutility, non osta a misure nazionali come quelle di cui trattasi nel procedimento principale.

51.      Ritengo altresì che la Corte non dovrebbe riformulare le questioni pregiudiziali in merito all’applicabilità di altre norme del diritto dell’Unione.

52.      Il mio ragionamento è illustrato di seguito, ma intendo in primo luogo trattare la ricevibilità dei rinvii.

A.      Ricevibilità

53.      Il governo spagnolo fa valere, in sostanza, che i rinvii pregiudiziali non sono ricevibili in quanto l’oggetto della causa principale non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 (v. paragrafo 41 delle presenti conclusioni). Sebbene il governo spagnolo suggerisca alla Corte di risolvere le questioni sollevate riformulandole, con riferimento all’interpretazione degli articoli 14 e 106 TFUE, in combinato disposto con il protocollo n. 26, la sua eccezione dovrebbe nondimeno essere presa in considerazione.

54.      In primo luogo, nella misura in cui questa eccezione è interpretata nella giurisprudenza della Corte come pertinente per le questioni pregiudiziali, non vi è alcun elemento a sostegno dell’argomentazione secondo cui le questioni pregiudiziali non avrebbero alcun rapporto con la realtà di fatto del procedimento principale o riguarderebbero un problema di natura ipotetica o secondo cui la Corte non disporrebbe degli elementi di fatto e di diritto necessari per risolvere utilmente le questioni che le sono sottoposte, al fine di confutare la presunzione di rilevanza dei rinvii (23).

55.      Inoltre la questione se la direttiva 2009/73, come interpretata dalla giurisprudenza Federutility, sia applicabile al settore del GPL imbottigliato ricade nel merito, e non nella ricevibilità, delle questioni pregiudiziali (24).

56.      L’eccezione di irricevibilità dei rinvii deve essere pertanto respinta.

B.      Sul merito

1.      Applicabilità della direttiva 2009/73 e della giurisprudenza Federutility al procedimento principale

a)      Ambito di applicazione della direttiva 2009/73

57.      La Corte non ha ancora affrontato la questione dell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 in relazione al GPL (25).

58.      Come stabilito dalla Corte, tale esigenza risulta dalla finalità stessa e dall’impianto sistematico della direttiva 2009/73, che mira a realizzare un mercato interno del gas naturale completamente ed effettivamente aperto e concorrenziale nell’ambito del quale tutti i consumatori possano scegliere liberamente i propri fornitori e in cui ogni fornitore possa fornire liberamente i propri prodotti ai propri clienti (26).

59.      A tal fine, l’articolo 1 della direttiva 2009/73 stabilisce le norme relative al suo oggetto e campo di applicazione. L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 sancisce che tale direttiva stabilisce norme comuni per il trasporto, la distribuzione, la fornitura e lo stoccaggio di gas naturale.

60.      L’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 precisa che le norme stabilite da detta direttiva per il gas naturale, compreso il GNL, «si applicano in modo non discriminatorio anche al biogas e al gas derivante dalla biomassa o ad altri tipi di gas, nella misura in cui i suddetti gas possano essere iniettati nel sistema del gas naturale» (27).

61.      Né l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, né nessun’altra disposizione della medesima menzionano il GPL.

62.      Seguendo la formulazione dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73, il fatto che il GPL possa costituire un altro «tipo di gas» (28) in alternativa o in aggiunta al gas naturale (29) non è di per sé decisivo o sufficiente per limitare l’ambito di applicazione della direttiva 2009/73. Piuttosto, l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 dispone che, per rientrare nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73, l’«altro tipo di gas» in questione deve poter essere iniettato nel sistema del gas naturale e trasportato attraverso tale sistema senza porre problemi di ordine tecnico o di sicurezza.

63.      Come indicato dalla Commissione e dal governo spagnolo, il GPL non può essere iniettato nel sistema del gas naturale e trasportato attraverso tale sistema senza porre problemi di ordine tecnico o di sicurezza nell’accezione dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73. Con riserva di verifica da parte del giudice del rinvio che la situazione sia effettivamente questa, si può concludere che il GPL imbottigliato non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73.

64.      Può essere utile evidenziare che questa constatazione appare in linea con i lavori preparatori della direttiva 2009/73.

65.      La direttiva 2009/73 fa parte del cosiddetto «terzo pacchetto energetico», comprendente una serie di misure dell’Unione nei settori dell’elettricità e del gas naturale (30). Facendo seguito ai precedenti pacchetti, che per il gas naturale riguardavano, da un lato, la direttiva 98/30 (31) e, dall’altro, la direttiva 2003/55, la direttiva 2009/73 mira alla completa realizzazione della liberalizzazione del settore del gas naturale, in modo da eliminare i rimanenti ostacoli alla fornitura di gas naturale in tutta l’Unione (32).

66.      Inizialmente, per quanto riguarda l’ambito di applicazione della direttiva 98/30, l’articolo 1 di detta direttiva si riferiva unicamente al «settore del gas naturale, compreso il gas naturale liquefatto (GNL)». A seguito delle modifiche introdotte dal Parlamento europeo (33), l’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2003/55 conteneva una formulazione analoga (34) a quella di cui (con qualche modifica) all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 (35). Nel corso di questi emendamenti, il GPL non sembra essere stato preso in considerazione.

67.      Ciò sembra essere vero anche nel contesto della recente proposta della Commissione intesa a modificare la direttiva 2009/73 per fare fronte alle evidenti carenze nel quadro normativo dell’Unione per i gasdotti da e verso i paesi terzi (36). In particolare, anche se ad oggi il Parlamento europeo non ha ancora concluso la prima lettura della proposta, i documenti preparatori del Parlamento contengono una proposta di modifica dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 per includere «l’idrogeno verde e le energie rinnovabili da metano sintetico» nell’ambito di applicazione di tale direttiva (37). Tuttavia, non vi è alcuna menzione del GPL.

68.      In considerazione del fatto che l’idrogeno verde e il metano sintetico (indicato anche come sostituto del gas naturale) sono combustibili gassosi che possono essere iniettati in gasdotti per il trasporto di gas naturale (38), si può dedurre da questo emendamento proposto, insieme ai precedenti emendamenti relativi alla direttiva 2009/73, che l’intento del legislatore dell’Unione è quello di limitare l’ambito di applicazione di quella direttiva al gas naturale e ad altri tipi di gas che possono utilizzare il sistema di gasdotti per il gas naturale.

69.      L’esclusione del GPL dall’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 è inoltre coerente con altre misure dell’Unione nell’ambito del diritto dell’Unione in materia energetica, che distinguono il GPL e il gas naturale come prodotti energetici diversi. Ad esempio, il regolamento n. 1999/2008, relativo alle statistiche dell’energia, classifica in generale il GPL nella categoria del petrolio e dei prodotti petroliferi, distinta dalla categoria del gas naturale (39). Anche la direttiva 2014/94/UE sulla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi colloca il gas naturale e il GPL in categorie distinte nella definizione di «combustibili alternativi» ai fini di detta direttiva (40).

b)      Applicazione per analogia della direttiva 2009/73 e della giurisprudenza Federutility

70.      Non sono convinto, come sostenuto dalla Repsol Butano e dalla DISA Gas, che la direttiva 2009/73 e la giurisprudenza Federutility possano essere applicate per analogia alla situazione di cui al procedimento principale per i seguenti motivi.

71.      In primo luogo, non ci sono le condizioni per un’applicazione analogica della direttiva 2009/73 al procedimento principale.

72.      Secondo la giurisprudenza della Corte, il ricorso all’analogia presuppone, in primo luogo, l’esistenza di una lacuna normativa involontaria in una disposizione di diritto dell’Unione che sia corretta mediante applicazione di disposizioni del diritto dell’Unione relative a casi analoghi e, in secondo luogo, che gli interessi in gioco nel caso in esame siano analoghi a quelli di cui trattasi nella situazione per cui viene prodotta la legislazione dell’Unione (41).

73.      Inoltre, sulla base della giurisprudenza della Corte, e in particolare la sentenza della Corte nella causa Kernkraftwerke Lippe-Ems (42), l’argomentazione volta ad applicare una disposizione di una direttiva per analogia deve essere respinta quando essa amplierebbe l’ambito di applicazione di detta direttiva in violazione delle sue disposizioni esplicite.

74.      Come ho illustrato nelle mie conclusioni nella causa Cristal Union (43), nella causa Kernkraftwerke Lippe-Ems alla Corte è stato chiesto se l’esenzione obbligatoria di cui all’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (44) si applicasse ai combustibili nucleari, dal momento che essi, come prescritto da tale disposizione, sono «utilizzati per produrre elettricità», ma non figurano tra i «prodotti energetici» ai quali, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 2003/96, quest’ultima si applica. La Corte ha dichiarato che il combustibile nucleare non rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva e ha respinto l’argomento secondo il quale tale direttiva dovrebbe essere applicata in via analogica al combustibile nucleare utilizzato per la produzione di elettricità. Non vi è dubbio che, se la Corte avesse applicato quell’esenzione al combustibile nucleare utilizzato per produrre elettricità, avrebbe esteso il campo di applicazione della direttiva 2003/96 in violazione dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva stessa (45).

75.      Nel caso di specie, il fatto che il GPL imbottigliato non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 non costituisce una lacuna, ma sembra piuttosto riflettere l’intento del legislatore dell’Unione di non considerare le bombole di GPL nell’ambito di tale direttiva. Se la Corte applicasse per analogia le norme previste dalla direttiva 2009/73 al settore del GPL imbottigliato, essa estenderebbe il campo di applicazione di detta direttiva oltre i termini espliciti dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73.

76.      Le stesse considerazioni valgono anche per l’applicazione in via analogica della giurisprudenza Federutility alla situazione di cui al procedimento principale, in quanto tale giurisprudenza interpreta la direttiva 2009/73.

77.      In tale giurisprudenza la Corte ha statuito che, benché un intervento statale nella determinazione dei prezzi nel settore del gas naturale costituisca un ostacolo alla realizzazione di un mercato del gas naturale, tale intervento può cionondimeno essere ammesso nel quadro della direttiva 2009/73 (46), e in particolare sulla base dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva (47), che consente di imporre alle imprese obblighi di servizio pubblico nell’interesse economico generale, purché siano soddisfatte tre condizioni: in primo luogo, tale intervento deve perseguire un obiettivo di interesse economico generale; in secondo luogo, deve rispettare il principio di proporzionalità e, in terzo luogo, deve prevedere obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili e deve garantire alle società dell’Unione che operano nel settore del gas parità di accesso ai consumatori (48).

78.      In tale giurisprudenza la Corte ha anche fornito le seguenti indicazioni al giudice nazionale in merito alla seconda condizione in materia di proporzionalità, in modo da garantire che gli obblighi di servizio pubblico che l’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 consente di imporre alle imprese non incidano sulla libera fissazione del prezzo della fornitura di gas naturale, successivamente al 1° luglio 2007, se non nella misura necessaria al conseguimento dell’obiettivo di interesse economico generale da essi perseguito: in primo luogo, la misura in discussione deve garantire la realizzazione dell’obiettivo di interesse generale perseguito; in secondo luogo, l’intervento deve essere limitato, sotto il profilo della durata, a quanto strettamente necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito; in terzo luogo, il metodo d’intervento attuato non deve eccedere quanto necessario per conseguire l’obiettivo di interesse economico generale perseguito; in quarto luogo, l’intervento deve essere valutato alla luce del suo ambito di applicazione ratione personae e, in particolare, dei suoi beneficiari (49).

79.      Occorre sottolineare che la giurisprudenza Federutility si colloca all’interno del quadro armonizzato predisposto dalla direttiva 2009/73, che pone in equilibrio, da un lato, l’obiettivo principale di tale direttiva di garantire un mercato interno aperto e concorrenziale del gas naturale entro un periodo di tempo specifico, e, dall’altro, consentire l’intervento dello Stato nella regolamentazione dei prezzi sotto forma di obblighi di servizio pubblico nell’interesse economico generale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, di tale direttiva, fintantoché sono rispettati i rigidi parametri previsti in detta disposizione e sviluppati nella giurisprudenza Federutility per interpretare la disposizione stessa (50). Su questa base, non ritengo che i criteri stabiliti dalla Corte in tale giurisprudenza siano formulati in modo generale e possano essere considerati al di fuori di tale quadro armonizzato in un settore che non è oggetto di una direttiva dell’Unione che liberalizza il settore.

80.      In linea con le osservazioni dell’avvocato generale Szpunar nelle conclusioni che quest’ultimo ha presentato nella causa Kernkraftwerke Lippe-Ems (51), sono del parere che l’estensione dei criteri di cui alla giurisprudenza Federutility al settore del GPL imbottigliato contrasterebbe con l’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 e con i poteri conferiti agli Stati membri per adottare una normativa esultante dal settore armonizzato disciplinato dalla direttiva 2009/73.

81.      Di conseguenza, ritengo che il GPL non rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 e che la direttiva 2009/73 e la giurisprudenza Federutility non si applichino per analogia alla situazione di cui al procedimento principale.

82.      Propongo pertanto alla Corte di rispondere alle questioni sottoposte nel caso di specie affermando che la direttiva 2009/73, come interpretata nella sentenza Federutility, non osta all’adozione di misure nazionali quali quelle di cui al procedimento principale.

2.      Applicabilità di altre norme del diritto dell’Unione al procedimento principale

83.      Rilevo che le questioni pregiudiziali, così come sono formulate, chiedono indicazioni circa la compatibilità delle misure dello Stato membro in questione con la giurisprudenza Federutility «o con il principio di proporzionalità» (v. paragrafi 28 e 29 delle presenti conclusioni). Pertanto, qualora la Corte ritenesse che la direttiva 2009/73 e la giurisprudenza Federutility non siano applicabili al procedimento principale, si potrebbe ritenere che le questioni pregiudiziali chiamino la Corte a fornire orientamenti sulla valutazione di quelle misure alla luce del principio proporzionalità al di fuori del quadro di detta giurisprudenza.

84.      Tuttavia, la valutazione della proporzionalità non è un esercizio a sé stante (52). In effetti, come indicato nelle osservazioni da esse svolte dinanzi alla Corte, le parti propongono tre diversi approcci per esaminare la compatibilità degli atti impugnati con il diritto dell’Unione e, in particolare, con il principio di proporzionalità. Mentre la Repsol Butano e la DISA Gas si basano sui criteri fissati nella giurisprudenza Federutility per interpretare la direttiva 2009/73, il governo spagnolo si basa sulle disposizioni del Trattato relative ai servizi di interesse economico generale, inclusi gli articoli 14 e 106 TFUE, in combinato disposto con il protocollo n. 26 e l’articolo 36 della Carta. Il governo spagnolo sembra inoltre condividere le osservazioni della Commissione circa l’applicazione delle libertà fondamentali, e in particolare la libera circolazione delle merci, nelle presenti cause.

85.      Riconosco che, secondo la giurisprudenza della Corte, il fatto che il giudice del rinvio abbia limitato le sue questioni all’interpretazione di talune disposizioni del diritto dell’Unione non impedisce alla Corte di fornire a detto giudice tutti gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che possono fornire assistenza a quest’ultimo per dirimere la controversia sottopostagli, e che, a tal fine, la Corte possa fornire orientamenti sulla base, tra l’altro, delle osservazioni scritte e orali che le sono state presentate (53). Inoltre, al fine di fornire al giudice del rinvio una risposta utile, la Corte può riformulare le questioni sottoposte e prendere in considerazione norme del diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nelle questioni pregiudiziali (54).

86.      Tuttavia, ritengo che non sia opportuno, nelle circostanze del presente procedimento, che la Corte di riformuli le questioni pregiudiziali in linea con gli orientamenti proposti dal governo spagnolo e dalla Commissione, e per i seguenti motivi.

87.      In primo luogo, mentre gli articoli 14 e 106 TFUE esprimono l’importanza dei servizi di interesse economico generale (55) nell’ordinamento giuridico dell’Unione, tali disposizioni non forniscono di per sé una base per la valutazione, ai sensi del diritto dell’Unione, delle misure contestate e in particolare di quella riguardante il principio di proporzionalità nelle circostanze del caso di specie (56).

88.      L’articolo 14 TFUE è una «disposizione con applicazione generale» alle varie politiche dell’Unione e, insieme al protocollo n. 26, sancisce la posizione che i servizi di interesse economico generale occupano tra i valori comuni dell’Unione(57). L’articolo 14 TFUE(58) è una «disposizione di applicazione generale» per le diverse politiche e attività dell’Unione che prevede, segnatamente, che i servizi di interesse economico generale funzionino in condizioni che consentano loro di assolvere i propri compiti, fatti salvi l’articolo 4 TUE e gli articoli 93, 106 e 107 TFUE e con la responsabilità dell’Unione e dei suoi Stati membri, ciascuno nei limiti delle rispettive competenze, e nell’ambito del campo di applicazione dei trattati. Come la Corte ha dichiarato nella sentenza Federutility, il protocollo n. 26 riconosce espressamente il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità degli Stati membri nel fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale (59).

89.      Come la Corte ha sottolineato anche nella sentenza Federutility, l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE(60) mira a contemperare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione all’osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato comune (61). In tale contesto, gli Stati membri possono, nel rispetto del diritto dell’Unione, definire l’ampiezza e l’organizzazione dei loro servizi d’interesse economico generale e, segnatamente, prendere in considerazione obiettivi propri della loro politica nazionale (62). Tuttavia, stando alle sue osservazioni (63), il governo spagnolo non invoca l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE in deroga all’applicazione di particolari norme del Trattato (64).

90.      Inoltre, sebbene le libertà fondamentali siano state menzionate nelle osservazioni delle parti, non ritengo che il fascicolo della presente causa contenga indicazioni sufficienti per determinare quale libertà fondamentale sia applicabile alle misure contestate, sulla cui base la Corte potrebbe fornire indicazioni per la valutazione di dette misure secondo il principio di proporzionalità. A tale proposito, interrogata su questo punto in udienza, la Commissione ha sostenuto che non vi sono sufficienti elementi per determinare chiaramente quali libertà fondamentali siano applicabili e che, se la libera circolazione delle merci è utilizzata come riferimento, le altre libertà fondamentali e la direttiva sui servizi(65) non sono da ignorare.

91.      Pertanto, mentre è possibile che altre norme del diritto dell’Unione, come le libertà fondamentali o il diritto della concorrenza, siano applicabili alla situazione di cui alla causa principale, la Corte non è stata investita dal giudice del rinvio della richiesta di interpretare tali norme, né dispone di elementi di fatto e di diritto sufficienti per procedere ad una simile valutazione (66). Apportare modifiche di carattere sostanziale alle questioni pregiudiziali da parte della Corte sarebbe incompatibile con il dovere della stessa di garantire agli Stati membri e alle parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 23 del suo Statuto, tenuto conto del fatto che, in base alla suddetta disposizione, alle parti interessate vengono notificate solo le decisioni di rinvio (67).

92.      Di conseguenza, ritengo che la Corte non dovrebbe riformulare le questioni pregiudiziali, ma piuttosto indicare, nella sua risposta, che spetta al giudice del rinvio verificare l’applicabilità delle norme dei Trattati, e in particolare le libertà fondamentali, alle misure controverse. Detto giudice può naturalmente proporre un nuovo rinvio ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

VII. Conclusione

93.      Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal Supremo (Corte suprema) nel seguente modo:

«1)      La direttiva n. 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE, come interpretata dalla sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a. (C-265/08, EU:C:2010:205) e dalla giurisprudenza successiva, non osta a una misura che fissa un prezzo massimo per le bombole di gas di petrolio liquefatto, in quanto si tratti di una misura volta alla tutela degli utenti socialmente vulnerabili, laddove si verifichino, in alternativa o congiuntamente, talune delle seguenti circostanze:

—       la misura è adottata con carattere generale per tutti i consumatori e per un periodo indefinito “sino a che le condizioni della concorrenza in questo mercato non siano considerate sufficienti”,

—       la misura è in vigore da più di [1]8 anni,

—       la misura può concorrere a cristallizzare la situazione di scarsa concorrenza ostacolando l’ingresso di nuovi operatori.

2.      La direttiva 2009/73, come interpretata dalla giurisprudenza Federutility, non osta a una misura avente ad oggetto la consegna obbligatoria a domicilio del gas di petrolio liquefatto imbottigliato, ove costituisca uno strumento di tutela degli utenti socialmente vulnerabili o residenti in zone di difficile accesso, nel caso in cui si verifichino, in alternativa o congiuntamente, talune delle circostanze enunciate nella questione precedente».

1      Lingua originale: l’inglese.

2      Direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (GU 2009 L 211, pag. 94).

3      Sentenza del 20 aprile 2010, C-265/08 (EU:C:2010:205).

4      Sentenze del 21 dicembre 2011, Enel Produzione (C-242/10, EU:C:2011:861) (concernente il settore dell’energia elettrica); del 10 settembre 2015, Commissione/Polonia (C-36/14, EU:C:2015:570), nonché del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637).

5      Sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 24 e giurisprudenza ivi citata). V. paragrafi 77 e 78 delle presenti conclusioni.

6      Per una definizione di GPL v., ad esempio, il regolamento (CE) n. 1099/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativo alle statistiche dell’energia (GU 2008 L 304, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (UE) n. 2017/2010 della Commissione, del 9 novembre 2017 (GU 2017, L 292, pag. 3), allegato A, punto 3.4.10. Si evidenzia che la Corte si è pronunciata sulle caratteristiche del GPL relativamente alla sua classificazione nella tariffa doganale comune nella sentenza del 26 maggio 2016, Latvijas propana gaze (C-286/15, EU:C:2016:363).

7      Il GPL non deve essere confuso con il gas naturale compresso («GNC») o il gas naturale liquefatto («GNL»), che sono forme di gas naturale. Per una definizione di gas naturale v., ad esempio, il regolamento n. 1099/2008, nota 6, allegato A, punto 3.2.1.

8      Il GPL può anche, ad esempio, essere fornito sfuso o a mezzo di condutture. Queste forme di GPL non sono in discussione nella fattispecie, e non saranno prese ulteriormente in considerazione.

9      BOE n. 241, dell’8 ottobre 1998, pag. 33517.

10      BOE n. 236, del 2 ottobre 1999, pag. 35442.

11      BOE n. 163, del 5 luglio 2014, pag. 52544.

12      Regio decreto legge n. 8/2014, deroga, paragrafo 2, lettere f) e g).

13      Regio decreto legge n. 8/2014, articolo 57.

14      BOE n. 166, del 13 luglio 2017, pag. 61346.

15      BOE n. 58, del 9 marzo 2015, pag. 20850.

16      Direttiva 2003/55/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 98/30/CE (GU 2003 L 176, pag. 57).

17      Sentenza del Tribunal Supremo, Sala 3°, de lo Contencioso-Administrativo (Corte suprema, Terza Sezione amministrativa) del 19 giugno 2012, ES:TS:2012:4248.

18      Orden ITC/2608/2009, de 28 de septiembre, por la que se modifica la orden ITC/1858/2008, de 26 de junio, por la que se actualiza el sistema de determinación automática de precios máximos de venta, antes de impuestos, de los gases licuados del petróleo envasados (ordinanza ITC/2608/2009, del 28 settembre 2009, con cui si modifica l’ordinanza ITC/1858/2008, del 26 giugno, che aggiorna il sistema di determinazione automatica dei prezzi massimi di vendita, al lordo delle imposte, dei gas di petrolio liquefatti imbottigliati, BOE n. 236, 30 settembre 2009, pag. 82309).

19      Il governo spagnolo afferma, nelle sue osservazioni, che il legislatore spagnolo non ha esteso l’ambito di applicazione della direttiva 2009/73 quando essa è stata recepita.

20      Protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale, allegato al TUE e al TFUE (GU 2016, C 202, pag. 307).

21      Nelle sue osservazioni, il governo spagnolo indica che tali circostanze riguardano: in primo luogo, l’elevato grado di concentrazione di imprese nel mercato; in secondo luogo, la condizione di recessione in cui si trova il mercato; in terzo luogo, il carattere sociale del mercato, riguardante principalmente consumatori che dispongono di risorse finanziarie limitate e che in gran parte del territorio spagnolo non hanno la possibilità di scegliere il fornitore.

22      Fatte salve le circostanze nelle quali l’operatore all’ingrosso non abbia bombole aventi un peso tara di 9 kg: v. paragrafi 13 e 19 delle presenti conclusioni.

23      V., ad esempio, sentenze del 14 gennaio 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, EU:C:2010:12, punti da 21 a 34), e del 3 giugno 2010, Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid (C-484/08, EU:C:2010:309, punti da 17 a 23).

24      V., ad esempio, sentenza del 21 ottobre 2010, Padawan (C-467/08, EU:C:2010:620, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

25      Né, a quanto pare, la Corte ha ancora avuto l’occasione di pronunciarsi sulla distinzione tra GPL e gas naturale in altri contesti. V., ad esempio, sentenza del 7 agosto 2018, Saras Energía (C-561/16, EU:C:2018:633, punti 21, da 38 a 42). V. anche la diciottesima relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (2000), COM (2001) 309 definitivo, punto 2.12.3, pagg. 101-102: la Commissione ha presentato un ricorso contro la Spagna per violazione della direttiva IVA allora in vigore, per aver applicato un’aliquota ridotta delle forniture di gas al GPL imbottigliato, e non al gas naturale. Tuttavia, il ricorso è stato ritirato con ordinanza del presidente della Corte del 7 giugno 2002, Commissione/Spagna (C-143/01, non pubblicata, EU:C:2002:357).

26      V. sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).

27      Il corsivo è mio. V. anche direttiva 2009/73, considerando 41.

28      V., ad esempio, comunicazione sugli aspetti esterni del gas naturale, COM (1979) 23 def., pag. 10.

29      V., ad esempio, l’aggiornamento della comunicazione riguardante «le azioni comunitarie nel settore dell’approvvigionamento in gas naturale», COM (1980) 731 def., pag. 7.

30      V., ad esempio, le conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C-265/08, EU:C:2009:640, paragrafi da 27 a 29); conclusioni presentate dall’avvocato generale Mengozzi nella causa ANODE (C-121/15, EU:C:2016:248, paragrafo 4).

31      Direttiva 98/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (GU L 204, pag. 1). V. considerando 4 di detta direttiva per le precedenti misure adottate nel settore.

32      V., ad esempio, direttiva 2009/73, considerando 4 e 5, da 54 a 58 e 60. V. anche la proposta della Commissione, COM (2007) 529 definitivo, relazione, pagg. 2 e 3.

33      V. la proposta modificata, COM (2002) 304 definitivo, pag. 4; si veda inoltre la posizione comune del Consiglio CE n. 6/2003 del 2 febbraio 2003, pag. 58 (emendamento 118).

34      Direttiva 2003/55, considerando 24 e articolo 1, paragrafo 2.

35      La formulazione «in modo non discriminatorio» è stata aggiunta all’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 (v. paragrafo 60 delle presenti conclusioni).

36      COM (2017) 660 definitivo dell’8 novembre 2017.

37      Relazione del Parlamento europeo A8-0143/2008 dell’11 aprile 2018, pag. 8 (emendamento 6 ed emendamento 5, relativo al rispettivo considerando).

38      V., ad esempio, parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Stoccaggio dell’energia: un fattore di integrazione e di sicurezza energetica» (GU 2015, C 383, pag. 19), paragrafi 4.3 e 4.4.

39      Regolamento n. 1099/2008, nota 6, allegato A, punto 3; Allegato B, punti 2 e 4; Allegato C, punti 3 e 4; Allegato D, punti 1 e 3.

40      Direttiva 2014/94/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, sulla realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi (GU 2014 L 307 pag. 1), articolo 2, paragrafo 1.

41      V., ad esempio, le conclusioni dell’avvocato generale Saggio nella causa K.V.S. International (C-301/98, EU:C:2000:52, paragrafo 50);conclusioni dell’avvocato generale Cruz-Villalon nella causa Germania/Consiglio (C-399/12, EU:C:2014:289, paragrafo 103 e giurisprudenza ivi citata).

42      Sentenza del 4 giugno 2015 (C-5/14, EU:C:2015:354).

43      (C-31/17, EU:C:2018:92, paragrafo 64).

44      Direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (GU 2003 L 283, pag. 51).

45      V. sentenza del 4 giugno 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C-5/14, EU:C:2015:354, punti 47 e 48, da 50 a 53).

46      Sebbene la sentenza Federutility riguardasse l’interpretazione della direttiva 2003/55, la Corte ha dichiarato che la sua interpretazione è valida per la direttiva 2009/73: v. sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).

47      L’articolo 3, paragrafo 2, della direttiva 2009/73 così prevede: «Nel pieno rispetto delle pertinenti disposizioni del[i] trattato[i], in particolare dell’articolo [106], gli Stati membri possono, nell’interesse economico generale, imporre alle imprese che operano nel settore del gas obblighi relativi al servizio pubblico concernenti la sicurezza, compresa la sicurezza dell’approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture, nonché la tutela dell’ambiente, compresa l’efficienza energetica, l’energia da fonti rinnovabili e la protezione del clima. Tali obblighi sono chiaramente definiti, trasparenti, non discriminatori e verificabili, e garantiscono alle imprese di gas naturale della Comunità parità di accesso ai consumatori nazionali. [. . . ]»

48      V. sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punti 27 e 36 e giurisprudenza ivi citata).

49      V. sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punti da 53 a 55, da 60 a 64, da 66 a 68 e giurisprudenza ivi citata).

50      V. sentenza del 20 aprile 2010, Federutility e a. (C-265/08, EU:C:2010:205, punti da 18 a 24 e 32); conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C-265/08, EU:C:2009:640, punto 48), e conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa ANODE (C-121/15, EU:C:2016:248, punti 1, 53 e 54).

51      (C-5/14, EU:C:2015:51, paragrafi da 45 a 48).

52      Per una recente panoramica delle funzioni del principio di proporzionalità nel diritto dell’Unione, v., ad esempio, Takis Tridimas, «The Principle of Prortionality», in Robert Schütze e Takis Tridimas (a cura di), Oxford– 1 The European Union Legal Order (OUP 2018, pagg. 243-264).

53      V., ad esempio, sentenza del 30 gennaio 2018, X e Visser (C-360/15 e C-31/16, EU:C:2018:44, punti 55 e 56 e giurisprudenza ivi citata).

54      V., ad esempio, sentenze dell’8 dicembre 2011, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C-157/10, EU:C:2011:813, punto 19), e del 28 febbraio 2013, Petersen (C-544/11, EU:C:2011:124, punto 24).

55      Per una discussione su questo concetto, v. conclusioni presentate dall’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Federutility e a. (C-265/08, EU:C:2009:640, punti da 53 a 55).

56      Per quanto riguarda l’articolo 36 della Carta, v. spiegazioni relative alla Carta (GU 2007 C 303, pag. 27) che, nella parte pertinente, affermano che questo articolo «si limita a sancire il principio del rispetto da parte dell’Unione dell’accesso ai servizi d’interesse economico generale previsto dalle disposizioni nazionali, a condizione che ciò sia compatibile con il diritto dell’Unione». Il corsivo è mio.

57 V., al riguardo, articolo 1 del protocollo n. 26.

58      L’articolo 14 TFUE prevede quanto segue: « Fatti salvi l'articolo 4 del trattato sull'Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi».

59      Sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 41).

60      L’articolo 106, paragrafo 2, TFUE così recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione».

61      Sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).

62      Sentenza del 7 settembre 2016, ANODE (C-121/15, EU:C:2016:637, punto 44 e giurisprudenza ivi citata); v. anche sentenza del 20 dicembre 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Commissione (da C-66/16 P a C-16/16 P, EU:C:2017:999, punto 69).

63      Nelle sue osservazioni, il governo spagnolo afferma che l’esistenza di un eventuale aiuto di Stato non è oggetto di discussione, e le imprese incaricate del servizio di interesse economico generale in questione non sono titolari di diritti speciali o esclusivi ai sensi dell’articolo 106 TFUE.

64      V., ad esempio, sentenza dell’8 marzo 2017, Viasat Broadcasting UK/Commissione (C-660/15 P, EU: 2017: 178, punti da 29 a 31); conclusioni dell’avvocato generale Wathelet nella causa Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Commissione (da C-66/16 P a C-16/16 P, EU:C:2017:654, punto 92 e giurisprudenza ivi citata).

65      Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU 2006 L 376, pag. 36).

66      Ad esempio, osservo brevemente che, come indicato dal governo spagnolo, secondo la giurisprudenza della Corte sulla libera circolazione dei beni, un prezzo massimo applicabile indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati non costituisce di per sé una misura con effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell’articolo 34 TFUE, ma può essere considerata avere un effetto del genere quando il prezzo è fissato ad un livello tale che la vendita di merci importate diventa più difficile di quella dei prodotti nazionali. V., ad esempio, sentenza del 26 febbraio 1976, Tasca (C-65/75, EU:C:1976:30, punto 13). Come esposto dal governo spagnolo nel contesto dell’obbligo di consegna a domicilio, merita considerazione anche l’eventuale applicazione della cosiddetta giurisprudenza Keck sul regime di vendita.

67      V., ad esempio, sentenza del 16 luglio 1998, AGS Assedic Pas-de-Calais (C-235/95, EU:C:1998:365, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).