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Consiglio di Stato - Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, 10/12/2018 n. 2838
Schema di regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507: “Norme per l’istituzione del biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato”.

Materia: beni culturali / disciplina

Numero 02838/2018 e data 10/12/2018 Spedizione

 

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 22 novembre 2018

 

NUMERO AFFARE 01631/2018

 

OGGETTO:

Ministero dei beni e delle attivita' culturali.

Schema di regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507: “Norme per l’istituzione del biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato”.

 

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota n. 21983 del 14 settembre 2018, con la quale il Ministero per i beni e le attività culturali – Ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

visto il parere interlocutorio della Sezione n. 2482/2018 del 2 novembre 2018;

vista la nota del 16 novembre 2018 n. 28241con la quale il Ministero per i beni e le attività culturali – Ufficio legislativo ha trasmesso “la relazione illustrativa e tecnica e la scheda A.I.R. con le integrazioni o precisazioni richieste nel parere interlocutorio n. 2482 del 2018, nonché una nota esplicativa sui dati riportati nelle tabelle relative agli effetti finanziari della modifica”;

esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Antimo Prosperi.

 

 

PREMESSO

I. Il Ministero per i beni e le attività culturali ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di regolamento in esame, che introduce alcune modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507, recante “Norme per l’istituzione del biglietto d’ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali dello Stato”, già oggetto degli interventi modificativi di cui al decreto ministeriale n. 94 del 27 giugno 2014 e al decreto ministeriale n. 111 del 14 aprile 2016, adottati, il primo, per introdurre il libero accesso ai luoghi della cultura ogni prima domenica del mese, il secondo, a seguito dell’entrata in vigore del decreto di riorganizzazione del Ministero di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 171 del 2014, che ha configurato, anche in materia di musei, un diverso assetto organizzativo del Ministero.

II. Lo schema di decreto è adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Il quadro normativo nazionale di riferimento è costituito dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio, dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 171 del 2014, di riorganizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e dal decreto ministeriale 23 dicembre 2014, recante «Organizzazione e funzionamento dei musei statali».

III. Lo schema di regolamento si compone di un unico articolo che apporta le seguenti modifiche all’articolo 4 del decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n. 507:

a) al comma 2, secondo periodo, si prevede, in luogo del libero accesso per ogni prima domenica del mese, il libero accesso per le prime domeniche dei mesi da ottobre a marzo e l’istituzione della settimana di ingresso gratuito dedicata alla promozione dei musei e dei luoghi di cultura, compresa nei mesi da gennaio a marzo, individuata ogni anno dal Ministro;

b) dopo il comma 2, si aggiunge il comma 2-bis, il quale prevede che ciascun direttore del polo museale regionale e, per i musei e istituti autonomi, il relativo direttore, stabiliscano ulteriori otto giornate di libero accesso o, in alternativa, fasce orarie di libero accesso in una misura complessiva corrispondente a otto giornate, tenendo conto delle esigenze dell’utenza e delle caratteristiche del territorio e che il relativo calendario sia adeguatamente pubblicizzato;

c) al comma 6 si prevede che il costo del biglietto per i cittadini dell’Unione europea di età compresa tra i diciotto e i venticinque anni sia ridotto a due euro anziché alla metà;

d) dopo il comma 7 si aggiunge il comma 7-bis, il quale prevede che con cadenza biennale la Direzione generale dei musei, predisponga una relazione al Ministro concernente l’attuazione delle disposizioni di cui ai citati commi 2 e 2-bis.

 

IV. La Sezione con il parere interlocutorio reso nell’Adunanza dell’11 ottobre 2018, al quale si fa rinvio, ha ritenuto di sospendere l’espressione del parere definitivo per acquisire i chiarimenti e gli elementi che si riportano di seguito.

1.) In primo luogo, la Sezione ha osservato che non appaiono sufficientemente chiari gli obiettivi delle modifiche previste; in particolare, se l’obiettivo prioritario sia quello della riduzione dei costi della misura, o quello di una maggiore flessibilità dell’offerta di ingresso libero, oppure quello di assicurare la migliore gestione del flusso degli utenti anche a tutela dei beni culturali; inoltre, ha rilevato che non sembrano adeguatamente definite le modalità attraverso le quali i predetti obiettivi potranno essere raggiunti.

2.) In ordine all’individuazione delle nuove otto giornate di libero accesso (o fasce orarie di libero accesso in misura complessiva corrispondente) di cui al comma 2–bis , la Sezione ha osservato che non risultano definiti i criteri e le modalità in base ai quali i Direttori dei Poli museali regionali, e con riferimento ai musei ed istituti dotati di autonomia speciale i Direttori degli stessi, possano raggiungere l’intesa con la Direzione generale alla quale l’istituto o il luogo di cultura afferisce, né sono individuate le procedure che dovranno seguirsi in caso di mancato accordo tra i predetti soggetti. In proposito, ha chiesto all’Amministrazione di precisare i criteri e le modalità per realizzare l’intesa e il coordinamento tra i predetti Direttori dei Poli museali regionali e dei Direttori dei Musei istituti dotati di autonomia speciale con la Direzione generale alla quale l’istituto e il luogo di cultura afferisce, nonché di fornire elementi di informazione circa la concreta operatività delle sopra citate disposizioni del vigente decreto n. 507 del 1997( art. 1, comma 5-ter e art. 4, comma 2).

3.) Con riferimento ai profili finanziari dell’intervento, la Sezione ha chiesto di fornire specifici elementi esplicativi in ordine alle tabelle trasmesse a corredo dello schema di decreto, con particolare riferimento ai “maggiori introiti (euro 5.353.930,26)” che emergerebbero a seguito dell’introduzione delle modifiche proposte.

4.) Infine, la Sezione ha rilevato che il decreto dovrebbe essere integrato con la previsione di strumenti di monitoraggio volti a verificarne l’idoneità a perseguire in concreto gli obiettivi previsti dalla legge e perseguiti attraverso le modifiche proposte, non potendosi considerare rispondente allo scopo la previsione di cui al nuovo comma 7-bis (relazione biennale al Ministro sull’attuazione dei sopra richiamati commi 2 e 2-bis).

V. Il Ministero per i beni e le attività culturali, in riscontro al citato parere interlocutorio, ha trasmesso la relazione illustrativa e tecnica e la scheda A.I.R. con le integrazioni e le precisazioni richieste e una nota esplicativa dei dati riportati nelle tabelle relative agli effetti finanziari della modifica proposta. Circa invece la richiesta di fornire la relazione V.I.R., ha rappresentato che la prima verifica d’impatto della nuova regolamentazione proposta sarà effettuata nel 2019.

In particolare, il Ministero, con riferimento alla richiesta di chiarimenti circa gli obiettivi perseguiti e le modalità di raggiungimento degli stessi, ha in primo luogo chiarito che tra gli obiettivi non vi è la riduzione dei costi.

Gli obiettivi sono stati meglio precisati nel modo seguente:

- ampliamento delle giornate di libero accesso con razionalizzazione e diversificazione dei relativi periodi, attraverso una maggiore flessibilità dell’offerta basata sulle esigenze dei relativi bacini di utenza;

- gestione del flusso degli utenti ai fini di una ordinata fruizione dei luoghi di cultura compatibile con la tutela dei beni culturali;

- valorizzazione dei musei e dei luoghi della cultura meno noti, attraverso il miglioramento delle politiche di incentivazione della fruizione dei musei da parte della collettività;

- incremento dell’affluenza dei giovani tra i diciotto e i venticinque anni ai luoghi della cultura, attraverso la riduzione del costo del biglietto a due euro.

In ordine all’osservazione della Sezione circa la mancata definizione dei criteri e delle modalità in base ai quali potrà essere realizzata l’intesa e il coordinamento tra i direttori dei poli museali regionali e i direttori dei musei ed istituti dotati di autonomia speciale con la Direzione generale competente, alla quale l’istituto e il luogo di cultura afferiscono, il Ministero ha comunicato che, in caso di mancato raggiungimento dell’intesa, “si applicano le norme generali dell’ordinamento e in particolare le disposizioni del regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali (d.P.C.M. n. 171 del 2014 e s.m.i.)”. In proposito, il Ministero ha rappresentato che l’art. 103 del d. lgs. n. 42 del 2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio) prevede “in via solo facoltativa la conclusione di intese tra Ministero, Regioni e Enti territoriali per coordinare l’accesso agli istituti e ai luoghi di cultura”, e ha richiamato il “criterio dominicale in tema di competenze sulla valorizzazione del patrimonio culturale, sancito dalla Corte costituzionale (Corte Cost. n. 26 del 2004)”, per cui non ha ritenuto “di introdurre un obbligo di coordinamento con gli enti locali”. Sul piano del merito, l’Amministrazione, in relazione all’applicazione degli artt. 1, comma 5-ter, e 4, comma 2, attualmente vigenti, ha rappresentato che “non si registrano negli ultimi anni criticità nel raggiungimento dell’intesa tra i vari uffici ministeriali coinvolti”.

Con riferimento ai profili finanziari, si osserva che le nuove schede e tabelle prodotte e le relative precisazioni fornite dall’Amministrazione (è stata anche trasmessa una nuova tabella di riepilogo nella quale si rappresenta la stima del minor introito derivante dalle ulteriori otto giornate di libero accesso), rappresentano in modo sufficientemente chiaro l’impatto finanziario ipotizzato dell’intervento e confermano la considerazione della Sezione secondo cui non si tratta di maggiori introiti, ma di minori costi delle misure stimati in termini di minori introiti.

Quanto infine all’introduzione di idonei strumenti di monitoraggio, il Ministero, nel ribadire che lo schema di provvedimento prevede che la Direzione generale Musei predisponga, con cadenza biennale, una relazione al Ministro sull’attuazione delle disposizioni in esame, ha rappresentato nella citata nota del 16 novembre 2018 che la prima V.I.R. delle disposizioni proposte sarà effettuata alla fine del 2019.

VI. Il Collegio ritiene utile preliminarmente ribadire che la funzione del Consiglio di Stato in sede consultiva non è limitata alla verifica della legittimità delle norme proposte, ma si estende ai profili di congruità e “fattibilità” degli interventi, alla efficienza ed efficacia dell’intervento normativo, in sostanza al merito dell’azione amministrativa, e alla coerenza delle disposizioni con le altre norme dell’ordinamento.

Ciò premesso, nel prendere atto di quanto precisato dall’Amministrazione con riguardo agli obiettivi dell’intervento normativo e agli effetti finanziari dello stesso, la Sezione non può esimersi dal formulare le seguenti osservazioni.

Appaiono insufficienti le risposte fornite in tema di intesa tra le diverse articolazioni del Ministero competenti in materia e di coordinamento con le Regioni e gli Enti territoriali. Invero, il solo ricorso agli ordinari strumenti di coordinamento (disciplina generale e, in particolare, regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali) e al criterio della titolarità o disponibilità del bene non sono sufficienti ad assicurare un adeguato e tempestivo allineamento dei diversi uffici coinvolti in modo da definire un sistema di intervento che tenga conto e componga opportunamente le diverse finalità, istanze e peculiarità, a livello centrale e locale.

D’altra parte, occorre anche considerare che il mero richiamo alla possibilità di pervenire alle intese e al coordinamento tra i diversi attori coinvolti non costituisce garanzia dell’effettivo raggiungimento di un’azione coordinata ed efficace.

In considerazione di quanto sopra, la Sezione ritiene che a tale scopo l’Amministrazione debba prevedere idonei criteri, modalità, per assicurare in concreto l’intesa e il coordinamento amministrativo, ai sensi degli articoli 102 (Fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica) e 112 (Valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, al fine di garantire la migliore fruizione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi di cultura, ovviamente nel rispetto dei principi in materia.

Anche in relazione al coordinamento con gli enti locali, ben conosce questo Consiglio l’art. 103 del d. lgs. n. 42 del 2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio) il quale prevede “in via solo facoltativa la conclusione di intese tra Ministero, Regioni e Enti territoriali per coordinare l’accesso agli istituti e ai luoghi di cultura”, così come ben conosce e apprezza il c.d. criterio dominicale in tema di competenze sulla valorizzazione del patrimonio culturale, sancito dalla Corte costituzionale (Corte Cost. n. 26 del 2004). Ciò non ostante, appare sommamente opportuno che nel regolamento, che disciplina l’attività del Ministero e non degli Enti locali, si individuino procedure e criteri proprio al fine di trasformare da potenzialità ad atto e di realizzare la facoltà di consultazione concessa dal citato articolo 103, introducendo una migliore prassi amministrativa ad iniziativa dei direttori dei poli museali regionali e dei direttori dei musei ed istituti dotati di autonomia speciale. Ciò all’evidenza per rendere efficacie il nuovo intervento con un opportuno coordinamento sul territorio.

In relazione a quanto sopra, va peraltro considerato che si tratta di disposizioni che non impattano solo sui beni culturali ma si riflettono anche sul mercato del cosiddetto turismo culturale, che presenta rilevanti profili di carattere economico e occupazionale connessi all’imponente numero di visitatori dei luoghi della cultura. Sotto tale aspetto occorrerebbe assicurare, non solo un adeguato ed efficace coordinamento tra i diversi uffici pubblici coinvolti, ma anche una consultazione con i soggetti privati interessati (c.d. stakeholder).

Nella scheda V.I.R. emerge invece che “il percorso di valutazione è stato condotto all’interno dell’Amministrazione tra gli Uffici centrali e periferici coinvolti nella materia, e nella scheda A.I.R. si legge che “l’intervento non produce effetti sulle micro, piccole e medie imprese” e che “non ha alcuna incidenza … sulla competitività del Paese”.

Al riguardo, la Sezione deve ribadire che la consultazione costituisce un fondamentale canale istruttorio a supporto delle scelte pubbliche e che, salvo casi particolari, non può essere limitata al solo personale interno dell’Amministrazione competente, in quanto assumerebbe carattere sostanzialmente autoreferenziale.

Per quanto concerne infine la questione degli strumenti di monitoraggio, la Sezione deve nuovamente sottolineare l’importanza della fase attuativa della nuova normativa e della relativa fase di monitoraggio, quest’ultima volta alla verifica del buon funzionamento delle norme e della idoneità delle stesse a perseguire in concreto gli obiettivi fissati, così da identificare tempestivamente eventuali problemi e predisporre interventi integrativi e correttivi.

A tale riguardo, risulta del tutto insufficiente la previsione contenuta nel comma 7-bis di una relazione biennale al Ministro sull’attuazione delle nuove disposizioni.

Pertanto, si ribadisce l’esigenza che lo schema di decreto sia integrato con la previsione di un monitoraggio periodico (annuale) e di una verifica dell’impatto della nuova regolazione alla fine del 2019, attraverso l’aggiornamento con i dati di consuntivo delle stime contenute nelle schede e nelle tabelle trasmesse (relativi al numero dei visitatori non paganti, al totale dei visitatori, alla tariffa media e al totale introiti).

Al fine di rendere significativi tali dati, valuti l’Amministrazione l’opportunità di inserire ulteriori strumenti (ad esempio questionari all’ingresso dei visitatori non paganti) che, ad esempio, consentano di rilevare la provenienza dei beneficiari (residenti o turisti), la fascia di età e altri elementi utili a valutare i riflessi sul sistema economico della misura.

Nella sua responsabile valutazione, deciderà l’Amministrazione come adeguarsi alle osservazioni di cui sopra.

 

P.Q.M.

esprime parere favorevole sullo schema di decreto in epigrafe con le osservazioni di cui in motivazione.

 

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Antimo Prosperi

Claudio Zucchelli

 

IL SEGRETARIO

 

 

 

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