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Consiglio di Stato, Sez. III, 19/9/2019 n. 6237
Sulla legittimità di una deliberazione comunale che ha modificato il perimetro del territorio di pertinenza di una sede farmaceutica di nuova istituzione, essendosi verificato nel tempo uno spostamento della popolazione.

E' legittima la deliberazione di un comune che ha modificato il perimetro del territorio di pertinenza di una sede farmaceutica di nuova istituzione, essendosi verificato, nel tempo, uno spostamento della popolazione, con conseguente ridimensionamento delle altre sedi farmaceutiche. La finalità di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico non comporta l'obbligo di allocare le nuove sedi in zone disabitate (o quasi) o del tutto sprovviste di farmacie, non dovendo essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza di quelle preesistenti. L'istituzione di una nuova sede farmaceutica, infatti, impatta necessariamente con la posizione delle altre sedi e, quindi, deve ritenersi fisiologica l'eventualità che le nuove zone incidano sul bacino di utenza delle sedi preesistenti.

La revisione della pianta organica presuppone una disfunzionalità della precedente programmazione, tanto da imporre una ridefinizione della collocazione delle sedi farmaceutiche in linea con i dati relativi alla mutata distribuzione della popolazione sul territorio comunale. Secondo la giurisprudenza l'atto di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali. E', infatti sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori adottati dall'autorità emanante, che vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi. Nel caso di specie, il riferimento alla distribuzione della popolazione è di per sé sufficiente a sostenere la logicità della scelta operata.

I pareri dell'Asl e dell'ordine dei farmacisti non sono vincolanti, ma assolvono alla sola funzione di acquisire elementi conoscitivi, in quanto il potere decisorio compete alla sola Amministrazione Comunale che è il soggetto cui la legge ha assegnato il potere pianificatorio. Ne consegue che il dissenso da tali pareri non necessita di una specifica motivazione; peraltro, nel caso di specie, la motivazione è comunque desumibile dalla deliberazione impugnata, nella quale si fa espresso riferimento al criterio della distribuzione della popolazione sul territorio, elemento ritenuto idoneo a supportare la logicità della scelta adottata dalla ciunta comunale.


Materia: servizio farmaceutico / pianta organica delle farmacie
Pubblicato il 19/09/2019

N. 06237/2019REG.PROV.COLL.

N. 10303/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10303 del 2018, proposto da
Napolitano Cinzia nella qualità di titolare della Farmacia Napolitano, Farmacia Napolitano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Clarizia, Andrea Vecchio Verderame, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;

contro

Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Orlando, Massimo Sesselego, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Orlando in Roma, via Sistina, n. 48;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, domiciliataria in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;
Pierluigi Carbone, Carlo Natalizia, Damon Carletti, rappresentati e difesi dall'avvocato Paolo Leopardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Pisanelli, 2;
A.S.L. – Azienda Sanitaria Locale di Latina, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Latina non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 508/2018, resa tra le parti, concernente la “Revisione della pianta organica delle farmacie dei Comuni della provincia di Latina - Anno 2016, ad esclusione del Comune di Latina”, nonché della domanda presentata dalla Farmacia San Michele s.r.l., per il rilascio dell'autorizzazione all'apertura ed all'esercizio della sede farmaceutica n. 18 – urbana (“Farmacia San Michele”).


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Aprilia, della Regione Lazio, di Pierluigi Carbone, Carlo Natalizia e Damon Carletti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2019 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Andrea Vecchio Verderame, Marco Orlando, Paolo Leopardi e Elisa Caprio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. - Con determinazione dirigenziale B07698 in data 18 ottobre 2012, successivamente modificata con determinazione B09006 del 20 novembre 2012, la Regione Lazio ha indetto il concorso straordinario per titoli per l’assegnazione di n. 274 sedi farmaceutiche da istituire in base al D.L. n. 1/2012, convertito in L. n. 27/2012.

La Giunta Comunale del Comune di Aprilia ha adottato la deliberazione n. 104 del 26 aprile 2012, ai sensi dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012, conv. in legge n. 27/2012, con la quale ha approvato l’istituzione di quattro nuove sedi farmaceutiche in aggiunta alle 17 già esistenti all’interno del territorio comunale.

Con tale deliberazione la Giunta Comunale ha anche stabilito la localizzazione di tali nuovi sedi farmaceutiche, definendo le relative zone di pertinenza.

Con successiva deliberazione del Consiglio Comunale n. 35 dell’11 aprile 2014, il Comune di Aprilia ha ratificato la deliberazione della Giunta Comunale n 104 del 26 aprile 2012 confermando l’istituzione e la localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche da assegnare in base al concorso straordinario indetto dalla Regione Lazio.

In considerazione del nutrito contenzioso che si era creato, la Regione Lazio con determinazione G02792 dell’8 marzo 2017, ha provveduto ad assegnare – con riserva – la sede farmaceutica n. 18 del Comune di Aprilia all’associazione di farmacisti (partecipanti al concorso) collocatisi al 199° posto in graduatoria, dott.ri Pierluigi Carbone, Carlo Natalizia e Damon Carletti, i quali – con dichiarazione sottoscritta il 18 marzo 2017 – hanno accettato tale assegnazione

2. - Con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al TAR Lazio, Sezione staccata di Latina, la ricorrente, in qualità di titolare della “Farmacia Napolitano” ha impugnato la delibera della G.C. di Aprilia del 9 ottobre 2017 n. 263 recante la “Revisione della pianta organica delle farmacie della Provincia di Latina – Anno 2016, ad esclusione del Comune di Latina” con la quale è stata disposta:

i) l’istituzione – in base al criterio demografico – della sede farmaceutica n. 22 (rurale);

ii) la riclassificazione della 16^ sede farmaceutica quale farmacia rurale;

iii) la ridefinizione, sulla base di univoche indicazioni topografiche, della perimetrazione delle attuali n. 22 sedi farmaceutiche facenti parte della pianta organica comunale;

iv) la modifica del perimetro di riferimento della sede farmaceutica n. 18 – urbana.

La ricorrente ha premesso di essere titolare della sede farmaceutica n. 8, insistente in zona limitrofa a quella nella quale si è insediata la farmacia n. 18, per effetto della nuova perimetrazione della zona di pertinenza.

2.1 - Con la propria impugnazione la ricorrente ha lamentato l’illegittimità della deliberazione della G.C. di Aprilia nella parte in cui ha modificato il perimetro del territorio di pertinenza della sede n. 18, estendendola fino ad incunearsi verso il centro della città su “Via Carroceto fino alla intersezione con Via Verdi/Via Carducci” con conseguente ridimensionamento della sede farmaceutica urbana n. 2 e della sede n. 8 della quale essa è titolare.

A sostegno della propria impugnativa ha dedotto che tale determinazione era stata assunta in contrasto con i pareri resi dal dirigente del VI Settore – Attività Produttive del Comune di Aprilia, dell’Ordine dei Farmacisti e della ASL di Latina.

La nuova perimetrazione avrebbe favorito, infatti, l’apertura della farmacia in una zona già coperta dal servizio farmaceutico in violazione della normativa vigente (L. n. 27/2012), e in modo incoerente con gli atti della procedura concorsuale straordinaria indetta dalla Regione Lazio, che prevedeva una differente perimetrazione per la sede in questione.

2.2 - Con deliberazione del 27 febbraio 2018 n. 127 la Regione Lazio, nel deliberare sulla revisione della pianta organica delle farmacie dei Comuni della Provincia di Latina, ha confermato la pianta organica delle farmacie del Comune di Aprilia prevista dalla deliberazione della G.C. di Aprilia n. 263 del 9 ottobre 2017.

Tale deliberazione regionale è stata impugnata dalla ricorrente con motivi aggiunti unitamente alla domanda di rilascio dell’autorizzazione all’apertura della farmacia n. 18 da parte degli assegnatari, che avevano preso in locazione un locale, destinato all’apertura della farmacia, in Via Carroceto nn. 37-41 angolo Via Giosuè Carducci n. 8, situato in prossimità della propria sede farmaceutica.

2.3 - Con provvedimento n. 59 del 17 dicembre 2018 il Comune di Aprilia ha rilasciato a questi ultimi l’autorizzazione all’apertura della “Farmacia San Michele” (sede n. 18) presso il suddetto locale; tale esercizio è stato, quindi, aperto al pubblico.

Nel ricorso di primo grado, seguito da motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto plurime doglianze avverso i suddetti atti.

3. - Con la sentenza appellata il TAR ha respinto il ricorso ed i successivi motivi aggiunti.

4. - Avverso tale decisione la ricorrente ha proposto appello chiedendone l’integrale riforma.

4.1 - Si sono costituiti in giudizio il Comune di Aprilia, la Regione Lazio ed i controinteressati dott.ri Pierluigi Carbone, Carlo Natalizia e Damon Carletti assegnatari della sede n. 18 che hanno chiesto il rigetto dell’appello.

4.2 - Le parti hanno depositato memorie e memorie di replica a sostegno delle rispettive tesi.

5. - All’udienza pubblica del 6 giugno 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.

6. - L’appello è infondato e va, dunque, respinto.

7. - Prima di procedere alla trattazione delle doglianze, il Collegio ritiene opportuno svolgere alcune considerazioni preliminari in relazione alla riforma del settore farmaceutico, introdotta dall’art. 11, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, con la L. 24 marzo 2012, n. 27, in attuazione della quale è stata adottata la delibera di Giunta oggetto di impugnazione.

Com’è noto la legislazione statale, con l’art. 1, l. 2 aprile 1968, n. 475, detta la disciplina del contingentamento delle sedi farmaceutiche, individuando una specifica proporzione (una farmacia ogni 3.300 abitanti).

Il successivo art. 2, l. n. 475 del 1968 si occupa dell’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e della loro localizzazione, demandandone i relativi compiti ai Comuni, ed è stato novellato dall’art. 11, d.l. n. 1 del 2012, nell’ottica della liberalizzazione del servizio farmaceutico.

7.1 - La giurisprudenza di questa Sezione (a partire dalla sentenza 3 aprile 2013, n. 1858) ha affermato che, sebbene la nuova legge non faccia riferimento alla pianta organica, compete comunque al Comune “la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori ed effetti corrisponde alla vecchia pianta organica e che niente vieta di chiamare con lo stesso nome” (Cons. Stato, sez. III, 31 maggio 2013 n. 2990; 3 aprile 2013 n. 1858; 1° marzo 2013 n. 751).

Questi principi sono stati confermati anche nella giurisprudenza successiva di questa Sezione (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 20/3/2017 n. 1250; 22/3/2017 n. 1305; 7/8/2018 n. 4855).

Con la successiva sentenza n. 3681/2014 questa Sezione ha rilevato che “lo scopo della perimetrazione della zona è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di scegliere l'ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all'interno di quel perimetro” (cfr. Cons. Stato, III, n. 5357/2013).

La Sezione ha anche ribadito che la perimetrazione delle sedi è indispensabile qualora la sua mancanza sia suscettibile di arrecare pregiudizio alle parti (Cons. Stato, Sez. III, 20/3/2017 n. 1250; 22/3/2017 n. 1305).

Logicamente questo potere-dovere di pianificazione territoriale non si esercita una tantum ma può (e se del caso deve) essere nuovamente esercitato per apportare gli opportuni aggiornamenti, tenuto conto della visione complessiva del territorio comunale.

7.2 - Quanto alla localizzazione, questa Sezione (sentenza del 3 novembre 2016, n. 4614) ha ritenuto che la finalità di garantire l'accessibilità degli utenti al servizio distributivo dei farmaci non può significare che occorra procedere all'allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di farmacie), né può significare che debba essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza delle farmacie già esistenti, essendo, invece, fisiologica e del tutto rispondente alla ratio della riforma (art. 11, d.l. n. 1 del 2012) l'eventualità che le nuove zone istituite dai Comuni o dalle Regioni incidano sul bacino d'utenza di una o più sedi preesistenti. La riforma, in altri termini, vuole realizzare l'obiettivo di assicurare un'equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate (Cons. Stato, sez. III, 4 ottobre 2017, n. 4629).

In sostanza, come chiarito dalla Sezione (sentenza del 24 gennaio 2018, n. 475; 22 novembre 2017, n. 5446) lo scopo della previsione normativa, di cui all’art. 1, d.l. n. 1 del 2012, non è quello del massimo decentramento delle sedi farmaceutiche, a rischio di istituire nuove sedi che non abbiano una zona di competenza tale da garantirne la sopravvivenza, ma di aumentare l'accessibilità all'assistenza farmaceutica in favore del maggior numero di abitanti possibile. La finalità-esigenza di poter servire adeguatamente aree isolate e/o scarsamente abitate va, quindi, necessariamente coniugata con quella di garantire la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico da parte della maggioranza degli abitanti del Comune, in un'ottica complessiva che considera l'intero territorio comunale, rispetto al quale, in concreto, va compiuta la valutazione sul grado di accessibilità all'assistenza farmaceutica.

7.3 - Va anche ricordato che, nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione (Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2018, n. 2562; id. 22 novembre 2017, n. 5446; id. 30 maggio 2017, n. 2557; Cons. St., sez. III, 22 marzo 2017, n. 1305; Cons. Stato Sez. III, 22-11-2017, n. 5443; Cons. Stato Sez. III, 22-11-2017, n. 5446; Cons. Stato Sez. III, 30-05-2017, n. 2557), non potendo il giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale.

Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo (Cons. Stato, Sez. III, 28/2/2018 n. 1254; 20/3/2017 n. 1250).

7.4 - L’interesse commerciale dei farmacisti già insediati - destinato ad essere sacrificato per effetto dell’applicazione di una disposizione che, come quella di cui all’art. 1, comma 2, l. n. 475 del 1968, persegue una chiara finalità di stimolo della concorrenza, promuovendo l’incremento degli esercizi farmaceutici mediante un meno stringente parametro demografico - deve essere preso in considerazione dall’Amministrazione ai fini del compimento di una scelta equilibrata e ragionevole, fermo restando però che, secondo i principi generalmente applicati laddove venga in rilievo l’esercizio di un potere di matrice discrezionale, l’interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell’interesse pubblico (Cons. Stato, sez. III, 24 gennaio 2018, n. 475).

Lo sviamento di clientela per effetto di una maggiore concorrenza non costituisce elemento idoneo ad impedire l’apertura di una nuova sede farmaceutica (Cons. Stato, Sez, III, 19/6/2018 n. 3743; 24/5/2018 n. 3136): la Sezione ha più volte sottolineato che non può pretendersi che la nuova sede venga localizzata, necessariamente, in una zona periferica, lontana il più possibile dalla sede della farmacia “storica” del paese, al fine di ridurre al massimo lo sviamento di clientela (che comunque si verifica in ogni caso) (cfr. Cons. Stato Sez. III, 04-10-2017, n. 4629).

Come ha più volte rilevato questa Sezione, lo scopo della norma non è quello di garantire ai titolari di una sede farmaceutica una rendita di posizione, ma quella di garantire l’efficacia del servizio farmaceutico nei confronti della popolazione, la cui valutazione non può che essere riservata al potere discrezionale della competente autorità: il rapporto numerico farmacie/abitanti previsto dall’art. 1 L. n. 475/1968 è indicato per individuare il numero massimo di autorizzazioni che l’Amministrazione può assentire e non per garantire al titolare di ciascuna sede profitti di un determinato livello (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 2/5/2016 n. 1659).

7.5 - Con riferimento ai pareri acquisiti in sede istruttoria la Sezione ha ritenuto che la norma recata dall’art. 1 della L. n. 475/1968, modificata dal D.L. n. 1/2012 non prevede l’acquisizione di un parere vincolante da parte dell’Ordine dei Farmacisti e della ASL, ma si limita a richiedere che tali soggetti siano “sentiti”.

A questo proposito ha ritenuto la Sezione che: “La norma che prevede il parere dell'Ordine dei farmacisti e dell'Azienda sanitaria locale non fa di questi ultimi i titolari di un potere di concertazione o co-decisione, ma semplicemente attribuisce loro la facoltà di rappresentare esigenze e formulare proposte.

Ciò in quanto la legge presuppone - e non senza motivo - che l'uno e l'altro degli organismi, ciascuno per quanto di propria competenza, in ragione della propria attività quotidiana e del rapporto con il territorio (l'A.S.L. con le sue strutture di servizio, l'Ordine in quanto rappresentativo di tutti i farmacisti) dispongano di conoscenze, esperienze e sensibilità che li mettono in grado di dare un utile contributo alle decisioni di competenza del Comune”. (….) anche se “i dati di fatto più rilevanti, come la distribuzione della popolazione sul territorio e la dislocazione delle farmacie esistenti, sono di comune dominio”. (Cons. Stato, sez. III, 7/1/2016, n. 22).

8. - Svolte queste premesse può esaminarsi l’unico, articolato motivo di appello con il quale l’appellante ha rappresentato che – nonostante l’ampia discrezionalità della quale dispone l’Amministrazione Comunale nella localizzazione delle sedi farmaceutiche – nondimeno la scelta è comunque sindacabile per manifesta illogicità e contraddittorietà, ovvero per inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto sui quali si fonda la decisione.

A questo proposito l’appellante ha sottolineato – richiamando la direttiva regionale del 7 dicembre 2016 - che le scelte devono essere precedute da un’idonea istruttoria che tenga presente plurimi fattori: il numero di abitanti, l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio, la corretta valutazione di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità nonché la distanza tra le diverse farmacie presenti nel territorio comunale.

8.1 - Contesta innanzitutto l’appellante la legittimità della perimetrazione delle sedi farmaceutiche di nuova istituzione e quindi, della sede n. 18.

Sostiene, quindi, che la scelta dell’Amministrazione di modificare la precedente localizzazione delle quattro nuove sedi mediante la sola indicazione della zona di pertinenza, sostituendola con la precisa perimetrazione delle singole sedi sulla base di univoche indicazioni topografiche, ridefinendo in questo modo i perimetri delle sedi farmaceutiche, si porrebbe in contrasto con la normativa recata dal d.l. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012 e con la stessa direttiva regionale.

8.2 - La prospettazione dell’appellante non può essere condivisa essendo in palese contrasto con la giurisprudenza costante di questa Sezione, in precedenza richiamata (cfr. §7.1).

Peraltro, il Comune di Aprilia ha anche motivato la scelta operata precisando di voler:

a) garantire massima chiarezza e trasparenza;

b) garantire uniformità nel metodo di identificazione delle sedi farmaceutiche fra quelle preesistenti al L. 27/2012 e quelle istituite con la revisione straordinaria;

c) evitare possibili contenziosi.

Ha altresì rilevato che la perimetrazione volta a definire l’ambito territoriale di riferimento del presumibile e potenziale bacino di utenza della futura sede farmaceutica non anticipa l’indicazione del luogo fisico nel quale la futura attività verrà esercitata, cosa che evidentemente attiene alla libera scelta imprenditoriale del soggetto assegnatario.

Con queste affermazioni, in sostanza, il Comune ha recepito i principi già espressi dalla giurisprudenza di questa Sezione, in precedenza richiamati, che ha sottolineato l’utilità della perimetrazione, anche ai fini della scelta della specifica localizzazione (ed eventuale spostamento) del locale commerciale da parte del titolare della relativa sede, ribadendo – a chiare lettere – che la riforma del settore non ha comportato la soppressione della pianta organica e che, quindi, il Comune può provvedere alla pianificazione delle sedi farmaceutiche provvedendo alla loro delimitazione, come avvenuto nel caso di specie.

8.3 - In relazione alla scelta di modificare la zona di pertinenza della sede n. 18, è opportuno sottolineare che la modifica è intervenuta in sede di revisione della pianta organica, a distanza di ben cinque anni dalla data della prima individuazione della zona di pertinenza.

Peraltro, il provvedimento programmatorio non ha riguardato la sola modifica della perimetrazione della sede farmaceutica n. 18, ma ha comportato anche altri interventi, primo fra tutte l’istituzione della sede farmaceutica n. 22 (rurale) e la riclassificazione della sede n. 16, investendo anche la modifica di altre zone.

Si è trattato, quindi, di un provvedimento di revisione generale della pianta organica comunale adottato in considerazione dei mutati parametri fattuali rispetto alla situazione esistente cinque anni prima.

In particolare, nelle proprie difese, il Comune di Aprilia ha sottolineato che i parametri indicati nella direttiva regionale relativi al dato demografico, alla maggiore necessità del servizio, alla corretta valutazione delle situazioni ambientali, topografiche e di viabilità sono stati ampiamente rispettati.

8.4 - La tesi del Comune di Aprilia è condivisibile.

Con riferimento al primo elemento – quello demografico – dalla mappa estratta da google maps si evince in modo palese la dislocazione della popolazione all’interno del territorio comunale (confermando quanto riportato dal TAR nella sentenza in ordine ai dati numerici riferiti alla popolazione residente nell’area in questione); si evince chiaramente che la popolazione è concentrata nella parte nord del perimetro dell’area compresa tra via Guardapasso e via Carroceto, mentre nella parte sud dell’area sussistono ampie zone non urbanizzate, con l’eccezione di alcuni agglomerati di case collocati su talune strade.

La mappa fotografa in modo chiaro quale sia la distribuzione della popolazione in quella determinata zona del territorio, caratterizzata dall’ampia concentrazione demografica nella zona più a ridosso del centro cittadino e con scarsa popolazione nella zona sud di quell’area; emerge dalla mappa che a poca distanza – servita da adeguata viabilità - è collocata la Farmacia n. 11 (rurale) Sant’Antonio che è in grado di soddisfare le esigenze della popolazione residente nelle zone rurali esterne al centro cittadino.

Dalla mappa (e delle altre planimetrie versate in atti dall’appellante) si evincono, inoltre, l’attuale posizione della sede n. 18, quella della sede n. 11 e la sede prevista nella vecchia pianificazione: quest’ultima collocazione risultava giustificata nell’anno 2012 in considerazione del previsto incremento demografico nella zona di riferimento, conseguente ad un grosso intervento edilizio, che però non si è concretizzato.

A distanza di cinque anni, l’Amministrazione Comunale – in sede di revisione della pianta organica - si è resa conto che l’ipotizzato incremento di popolazione nella zona delimitata non è avvenuto e che, anzi, l’incremento della popolazione ha interessato la zona più centrale della città.

Tenuto conto della differente distribuzione della popolazione, tale da far ritenere inadeguata la precedente pianificazione, il Comune ha ritenuto di dover provvedere alla revisione della pianta organica.

Dovendo garantire la migliore collocazione degli esercizi farmaceutici in relazione alla distribuzione della popolazione, il Comune ha ritenuto di dover modificare la perimetrazione della zona relativa alla sede farmaceutica n. 18, estendendo tale circoscrizione alla zona nord in modo da garantire in modo più efficace il servizio farmaceutico, tanto più che la zona sud, scarsamente abitata, caratterizzata da case sparse, era già servita di un’altra farmacia rurale ben collegata attraverso la viabilità comunale.

Pertanto, nella delibera impugnata, il Comune di Aprilia ha ritenuto che l’ampliamento della zona della sede n. 18 – urbana, nel senso di ricomprendervi un breve tratto di Via Carroceto fino a ridosso del centro della città, non costituisse un vulnus alla equilibrata distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale, dovendo tenersi conto anche della concreta possibilità di reperire i locali idonei all’esercizio dell’attività e della distribuzione della popolazione all’interno del perimetro di riferimento.

8.5 - Ritiene il Collegio che le valutazioni operate dal Comune – sindacabili solo in modo estrinseco, non potendo il giudice amministrativo sostituirsi all’Amministrazione nell’adozione delle sue valutazioni di merito – non siano affette da vizi di palese illogicità o irragionevolezza, né siano state assunte in difetto di presupposti o in carenza di istruttoria, atteso che:

- la finalità di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico non comporta l’obbligo di allocare le nuove sedi in zone disabitate (o quasi) o del tutto sprovviste di farmacie, non dovendo essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza di quelle preesistenti (cfr. §7.2, §7.3);

- l’istituzione di una nuova sede farmaceutica impatta necessariamente con la posizione delle altre sedi e, quindi, deve ritenersi fisiologica l’eventualità che le nuove zone incidano sul bacino di utenza delle sedi preesistenti (cfr. §7.4);

- la popolazione residente nel territorio di competenza della sede farmaceutica dell’appellante ha subito un notevole incremento demografico raggiungendo una popolazione ben più numerosa di quella prevista dalla legge (1/3.300 abitanti);

- l’incremento demografico previsto nel 2012 per la zona della sede n. 18 non si è verificato e, comunque, la zona delimitata nel 2012 risulta comunque servita anche dalla sede farmaceutica n. 11;

- si è verificato, nel tempo, uno spostamento della popolazione tale da giustificare la diversa perimetrazione della sede di nuova istituzione;

- la revisione della pianta organica presuppone una disfunzionalità della precedente programmazione, tanto da imporre una ridefinizione della collocazione delle sedi farmaceutiche in linea con i dati relativi alla mutata distribuzione della popolazione sul territorio comunale (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 9/10/2018 n. 5795);

- secondo la giurisprudenza di questa Sezione l’atto di revisione della pianta organica delle farmacie, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali (Cons. Stato, Sez. III, 10/4/2014 n. 1727; 29/1/2014 n. 454). E’ infatti sufficiente l’esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’autorità emanante, che vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 10/4/2014 n. 1727).

Con specifico riferimento alla necessità, evidenziata dall’Amministrazione, di reperire idonei locali nella zona di riferimento, è sufficiente rilevare che gli accertamenti eseguiti dal tecnico di parte – basati su meri dati catastali – non costituiscono una prova idonea a suffragare la tesi attorea: come hanno giustamente rilevato le parti appellate, i dati catastali non sono aggiornati e, comunque, l’esistenza di locali idonei catastalmente non implica anche la loro disponibilità in concreto (i locali potrebbero essere utilizzati dai proprietari, potrebbero essere locati a terzi, i proprietari potrebbero non volerli dare in locazione (come già accaduto in precedenti contenziosi), e così via.

In ogni caso, va ribadito che – a prescindere da tale presupposto – il riferimento alla distribuzione della popolazione è di per sé sufficiente a sostenere la logicità della scelta operata.

8.6 - Anche la tesi dell’eccessiva concentrazione degli esercizi farmaceutici nella zona centrale non risulta condivisibile: la collocazione delle sedi viene effettuata dal Comune in base alla distribuzione della popolazione; è del tutto evidente che ad una alta concentrazione della popolazione nella zona centrale della città, non può che corrispondere una concentrazione degli esercizi farmaceutici nella stessa zona centrale, perché non avrebbe alcun senso incrementare il numero delle sedi farmaceutiche in aree periferiche scarsamente abitate, quando sono già coperte dal servizio farmaceutico (come nel caso di specie).

La presenza di 6 farmacie in un’area ristretta non costituisce di per sé indice di illogicità della scelta: la normativa vigente prevede la distanza minima di m. 200 tra le farmacie e, quindi, non impedisce la collocazione di più sedi a distanza ravvicinata in caso di zone densamente abitate.

Nelle grandi città, infatti, le farmacie sono tra loro ravvicinate, al fine di garantire il corretto svolgimento del servizio farmaceutico in zone con alta concentrazione demografica.

Nel caso di specie, inoltre, non viene contestato il mancato rispetto della distanza minima legale tra gli esercizi farmaceutici (m. 200 in base all’art. 1 legge 2/4/1968 n. 475).

Infine, va respinta anche la doglianza relativa alla decisione della Giunta Comunale di discostarsi dai pareri del dirigente del Settore competente, della ASL e dell’Ordine dei Farmacisti: come già rilevato, tali pareri non sono vincolanti, ma assolvono alla sola funzione di acquisire elementi conoscitivi, in quanto il potere decisorio compete alla sola Amministrazione Comunale che è il soggetto cui la legge ha assegnato il potere pianificatorio (cfr. 7.5).

Ne consegue che il dissenso da tali pareri non necessita di una specifica motivazione; peraltro, nel caso di specie, la motivazione è comunque desumibile dalla deliberazione impugnata, nella quale si fa espresso riferimento al criterio della distribuzione della popolazione sul territorio, elemento ritenuto da questo Collegio idoneo a supportare la logicità della scelta adottata dalla Giunta Comunale di Aprilia.

8.7 - Quanto agli effetti di tale deliberazione sulla assegnazione delle sedi farmaceutiche nell’ambito della procedura concorsuale (che avrebbe avvantaggiato i farmacisti controinteressati che hanno beneficiato di una più favorevole sede, dal punto di vista economico, pur non essendosi collocati al vertice della graduatoria), è sufficiente rilevare che l’appellante non vi ha partecipato e che, quindi, non ha interesse a dedurre tale doglianza.

In ogni caso, come ha correttamente rilevato la difesa regionale, “da sempre al momento dell’assegnazione della sede oggetto di concorso accade che se interviene una nuova revisione della pianta organica tutte le sedi messe a concorso e quelle esistenti possono subire una modificazione, diversamente….. finchè una sede farmaceutica non viene aperta al pubblico non potrebbe aversi una revisione della pianta organica, il che costituirebbe una paralisi con danno al servizio dell’interesse pubblico” (cfr. memoria della Regione Lazio del 4 febbraio 2019).

Va inoltre sottolineato che altri farmacisti avrebbero potuto scegliere quella sede e avrebbero, quindi, potuto giovarsi della differente perimetrazione.

9. - In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso introduttivo ed i successivi motivi aggiunti.

10. - Quanto alle spese del grado di appello, sussistono i presupposti per disporne la compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata e quindi respinge il ricorso di primo grado ed i successivi motivi aggiunti.

Spese del grado di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Garofoli, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Giovanni Pescatore, Consigliere

 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefania Santoleri Roberto Garofoli
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO


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