N. 00003/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00041/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 41 del 2019, proposto da
Guido Perrod, rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Salomoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Borney in Saint Christophe, Località Grande Charrière 46;

contro

Comune di Courmayeur, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Hebert D'Herin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Aosta, via Monte Solarolo, n. 26;

nei confronti

Ufficio del Difensore Civico della Regione Valle D'Aosta, Fier Mont Blanc S.A.S di L.Cosson e C. - Rifugio G. Bertone non costituiti in giudizio;

per l'accertamento del diritto di accesso agli atti di cui all'istanza d'accesso presentata dal ricorrente in data 5 luglio 2019 e precisata in data 8 luglio 2019, relativa ai titoli edilizi rilasciati dal Comune di Courmayeur sulle aree ricomprese in zona E del territorio comunale “consentendo progressivamente l'accesso e quindi anzitutto ai titoli edilizi rilasciati per le aree relative ai seguenti edifici, con riserva di acquisire ulteriore documentazione: Rifugio Bertone, Rifugio Elisabetta, Cabane di Combal, La Randenneur” nonché “del registro cronologico relativo alle zone E delle relative pratiche edilizie”, rimasta senza riscontro;

e per l'annullamento del silenzio diniego serbato dal Comune di Courmayeur sull'istanza in data 5 luglio 2019 precisata in data 8 luglio 2019 nonché, per quanto occorra, nella non creduta ipotesi in cui costituisca riscontro alla predetta istanza, della nota del Comune di Courmayeur 29 agosto 2019;

e per la condanna del Comune resistente all'esibizione e rilascio di copia della documentazione richiesta con istanza d'accesso in data 5 luglio 2019 precisata in data 8 luglio 2019 e quindi per l'esame e rilascio di copia dei titoli edilizi rilasciati dal Comune di Courmayeur sulle aree ricomprese in zona E del territorio comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Courmayeur;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2020 il dott. Carlo Buonauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, ex art.166 D. Lgs. 104/2010, il ricorrente, il Sig.re Guido Perrod, ha impugnato il provvedimento negativo rilasciato dal Comune di Courmayeur in data 10 giugno 2019, nell’ambito di un procedimento avviato presso lo Sportello Unico Enti Locali (la domanda presenta il 4 marzo 2019; il preavviso di diniego di rilascio di permesso di costruire emesso il 18 giugno 2019) per la realizzazione di dortoirs ( strutture ricettive di basso impatto ambientale) ivi asserendosi che l’intervento in oggetto non è ammissibile in quanto in contrasto con le norme urbanistiche di cui all’art.14.4 delle N.T.A. del vigente PRGC, riguardante una zona specifica la sottozona Ec.

Viene precisato fin da subito che il Comune ha immediatamente rappresentato, nei colloqui con i tecnici della proprietà e nel parere reso allo Sportello Unico, che a suo avviso, nelle zone E del Territorio Comunale sarebbe preclusa l’edificazione; l’opposto da quanto rappresentato dalla famiglia dell’odierno ricorrente, titolare di una struttura alberghiera nel Comune di Courmayeur, e che secondo quanto asserito in atti, le aree destinate all’intervento si trovano in zona E sottozona Ec09 di cui alle N.T.A. del Piano Regolatore Generale del Comune di Courmayeur, nelle quali, sulla base dell’art. 14.1 delle stesse, è ammessa la realizzazione di tali strutture. Infatti, tale norma prevede che nelle zone E entro cui ricade l’area del ricorrente è ammessa “la realizzazione di [...] bivacchi e posti di tappa escursionistici o dortoirs, ai sensi di legge ad esclusione delle sottozone Ed, Ee, Eg, ed Ei”. Ergo, nelle zone Ec quale quella de qua, non indicate nell’elenco di quelle ove è inibita la realizzazione di dortoirs.

Si è costituito il Comune intimato concludendo per l’inammissibilità ed il rigetto del ricorso.

Ciò detto, il ricorso è parzialmente fondato e va accolto in parte per le ragioni e nei limiti (segnatamente temporali ove riferiti alla data della documentazione richiesta) che seguono, non potendosi condividere le eccezioni in rito formulate dall’Amministrazione resistente.

Ed, invero, l’eccepita inammissibilità del ricorso per tardività dello stesso in ragione della mera reiterazione di identiche istanze di accesso non appare condivisibile nella misura in cui, per un verso, rilevano tra le stesse significative differenze soggettive ed oggettive; e, per altro verso e soprattutto, vengono in rilievo sopravvenienze giuridiche e fattuali (favorevole responso del Difensore Civico interpellato il 20 giugno 2019 che ha ritenuto ammissibile l’istanza avanzata dall’odierno ricorrente; preavviso di diniego di rilascio di permesso di costruire emesso il 18 giugno 2019, cui, da un lato, si correla un’autonoma e ulteriore esigenza conoscitivo-ostensiva in ragione, da un lato, del conseguente esercizio di poteri partecipativo-procedimentali in punto di osservazione varianti progettuali; e, dall’altro, in quanto oggetto di distinto ricorso giurisdizionale presso questo Tribunale, del conseguente, effettivo esercizio del diritto di difesa); per altro verso, il nuovo ed odiernamente impugnato atto di riscontro anche alla prima istanza di accesso (nota del Comune di Courmayeur 29 agosto 2019).

La reiterazione di una domanda di accesso agli atti, nel caso di specie quindi, è ammissibile in quanto articolata su fatti nuovi non rappresentati nell'originaria istanza ed a fronte di diversa prospettazione dell'interesse giuridicamente rilevante. Tale conclusione discende, nonostante la qualificazione dell'accesso come diritto, dalla natura impugnatoria del processo in materia di accesso ai documenti amministrativi; sicché deve ritenersi inammissibile il ricorso nella sola ipotesi, qui non verificatasi, avente ad oggetto la medesima domanda di accesso a suo tempo già proposta e sulla quale si era già formata una preclusione procedimentale-processuale.

Conclusivamente sul punto, appare sì condivisibile in astratto il principio di diritto per cui la ripetuta reiterazione delle istanze di accesso si rivela di per sé non conforme alle finalità della normativa in materia, circa la consentita conoscenza di tutta la documentazione che l'interessato può ritenere utile per l'accertamento di fatti che lo riguardano, ma non è questo il caso che ci occupa.

Invero, in ragione dei fatti che hanno connotato l’origine e il successivo sviluppo della vicenda in contestazione è ragionevole ritenere che dalla conoscenza di alcuni atti (segnatamente il citato preavviso di diniego), può dimostratamente scaturire l'esigenza di ulteriori acquisizioni documentali; senza che possa configurarsi nella specie un utilizzo frazionato e protratto nel tempo dello strumento procedurale e processuale del diritto di accesso , comportamento, questo sì idoneo ad introdurre una sorta di mera indagine sull’attività amministrativa che certamente non può trovare legittimazione per l’attivazione della relativa azione giurisdizionale, ipotesi che qui, appunto, non ricorre .

Così definiti i profili di ammissibilità, nel merito si rileva che l’interesse che muove la domanda d’accesso agli atti – e che è altresì misura della genericità o meno dell’istanza ostensiva, rispetto alla quale viene in rilievo l’ulteriore eccezione in rito dell’amministrazione comunale, parimenti da disattendere - si concretizza nel presupposto di tutela di proprie situazioni e interessi giuridici di parte in un procedimento edilizio, così qualificandosi in termine di interesse diretto, concreto e attuale: l’istante viene, dunque, in rilievo quale portatore di una posizione giuridica soggettiva tutelata, qualificata e differenziata; l’esigenza di tutela non è quindi astratta o meramente ipotetica ed, ancora, vi sono riflessi attuali del documento sulla posizione giuridica tutelata (l’interesse non è meramente storico documentativo). Nel caso di specie, infatti, l’interesse è diretto, in quanto il Sig. Perrod è il titolare della domanda di permesso di costruire -insieme alla sorella- in esito alla successione dal padre deceduto il 26 marzo 2019; è altresì concreto in quanto non volto a una tutela meramente astratta e ipotetica, ma la documentazione attiene direttamente le questioni relative alla domanda di permesso di costruire agli atti; ed infine vi è l’attualità dell’interesse in quanto rileva al fine di evitare un provvedimento di diniego di titolo edilizio e far valere le posizioni in sede di procedimento (o in denegata ipotesi in sede giurisdizionale).

Ciò posto quanto all’interesse all’accesso, per quel che attiene l’oggetto della richiesta, la domanda attiene documenti riconosciuti come accessibili anche dalla giurisprudenza di questo Tribunale (T.a.r. Valle d’Aosta, sentenza n. 12/2017).

Il ricorrente ha infatti evidenziato la possibilità e la disponibilità di voler e poter apportare delle modifiche al progetto, rispetto alle prescrizioni impartite, esortando il Comune a rivedere la sua posizione negatoria e a rilasciare parere positivo. Inoltre, al ricorrente risulta che nelle zone E, sottozone EC09, del territorio Comunale di cui alle Norme Tecniche di Attuazione, del Piano Regolatore Generale di Courmayeur, esistono e sono stati assentiti diversi interventi di edificazione; pertanto, non risulta preclusa l’oggetto di intervento di domanda di permesso di costruire. Si fa presente, inoltre per completezza, che i dortoirs sono a basso impatto ambientale e sono in sostanza rifugi di montagna, ideati per soste brevi.

Per verificare tali aspetti la famiglia Perrod ha inviato ed invitato l’arch. Maggi, a presentare il 5 marzo del 2019, con procura speciale rilasciata dalla famiglia Perrod prima della morte del padre avvenuta il 26 marzo 2019, una propria istanza di accesso agli atti per ottenere i titoli relativi agli interventi realizzati nelle zone E, con possibilità anche di presa di visione del registro cronologico relativo alle medesime zone delle relative pratiche edilizie, al fine di verificare come prevedere l’edificazione dell’area, motivando l’istanza in relazione alle proprie esigenze professionali, accludendone parere legale a riprova delle ragioni che legittimavano la sua richiesta, rimasta senza riscontro.

Allora, il Sig.re Guido Perrod ha presentato il progetto edilizio presso gli Uffici comunali il 12 marzo 2019, difatti, in data 21 marzo 2019 richiedeva alla medesima Amministrazione di avere accesso a tutto quanto già detto in epigrafe del ricorso. È evidente che l’interesse all’accesso, risulta essere essenziale per la cura dei propri interessi giuridici (ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. E la giurisprudenza è uniformemente orientata nell’affermare che “- è jus receptum il principio (cfr., per tutti, Cons. St., IV, 19 aprile 2017 n. 1832) per cui, di regola, il diritto di accesso non soffre limitazioni se non quelle espressamente previste con legge o in base, comunque, a norme evincibili da ordinamenti di settore” (Cons. Stato, sez. VI, 6.9.2018, n. 5257). Ovviamente, tale interesse è rivolto a far valere in sede procedimentale le ragioni del ricorrente, ragioni per le quali il procedimento di rilascio del permesso di costruire è, ancora, in corso e in quella sede, si puntualizza la disponibilità asseveratrice e servizievole del ricorrente medesimo, alla revisione di alcuni degli aspetti progettuali presentati e valutati in maniera favorevole anche alle Amministrazioni coinvolte nel Procedimento Unico in parola, per permettere di apportare con le dovute modifiche “a compimento” il progetto, in concerto con gli Enti emittenti, previo rilascio del permesso.

Anche questa richiesta, però, veniva palesemente archiviata e respinta ritenendola inammissibile, il 12 aprile 2019 da parte dell’Amministrazione, in quanto ritenuta “non ammissibile” ai sensi degli artt. 40, c.2; 41, c.2; 43, c.3 e 4 della Legge Regionale Valle d’Aosta 6 agosto 2007, n.19.

A seguito di apposito sollecito presentato dal Sig.re Perrod in data 14 maggio 2019, il ricorrente il 3 giugno 2019 invitava ed ammoniva ancora una volta l’Amministrazione ed pungolava il Difensore Civico della Regione Valle d’Aosta ad esercitare funzioni d’intervento nei confronti del Comune in indirizzo, in forza della vigente Convenzione stipulata tra l’Amministrazione Comunale e il Consiglio regionale il 3 agosto 2018, in combinato disposto con l’art.11, c.2 della Legge Regionale Valle d’Aosta n.17/2001.

A questo punto, il Difensore Civico interpellato il 20 giugno 2019 ha ritenuto ammissibile l’istanza avanzata dallo scrivente disponendo che: “le concessioni edilizie sono atti pubblicati all’Albo Pretorio, non solo, non si fa luogo, come nel caso di specie, a scrutinio in ordine alla protezione di dati personali, ai sensi dell’art.5 bis, comma 2, lettera a), d. lgs. n.33/2013”. Non è questo il caso di opporre il diritto alla riservatezza dei dati, “poiché il titolo abilitativo non attiene alla sfera privata del titolare, ma ad un atto di gestione del territorio”. Ha riconosciuto il diritto di accesso del ricorrente, seppure qualificando la posizione come “accesso civico generalizzato”, trattandosi di atti pubblici esposti per estratto all’albo.

Sul punto appare utile precisare che il “diritto all'accesso civico generalizzato” riguarda la possibilità di accedere a dati, documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria previsti dal d. lgs. n. 33/2013. La legittimazione a esercitare il diritto è riconosciuta a chiunque, a prescindere da un particolare requisito di qualificazione.

La richiesta deve consentire all’amministrazione di individuare il dato, il documento o l'informazione; sono pertanto ritenute inammissibili richieste generiche. Nel caso di richiesta relativa a un numero manifestamente irragionevole di documenti, tale da imporre un carico di lavoro in grado di compromettere il buon funzionamento dell’amministrazione, la stessa può ponderare, da un lato, l’interesse all’accesso ai documenti, dall’altro, l’interesse al buon andamento dell’attività amministrativa (Linee guida Agenzia Nazionale Anticorruzione-ANAC su accesso civico generalizzato, paragrafo 4.2).

L’esercizio di tale diritto deve svolgersi nel rispetto delle eccezioni e dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti (articolo 5-bis, comma 2, lettera a) del d. lgs. n. 33/2013).

Nel caso di specie, pur coesistendo diversi livelli di esercizio del diritto di accesso, non appare necessario procedere in astratto alla perimetrazione dei rispettivi ambiti di operatività ed ai reciproci rapporti di interferenza. Sul punto, come noto, recentemente (Cons. St., sez. III, ord., 16 dicembre 2019, n. 8501), sono state rimesse al vaglio dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, tre progressive questioni ermeneutiche scaturenti dal complesso intreccio normativo sulla materia de qua e rispettivamente volte a chiarire, al di là dello specifico riferimento al settore dei contratti pubblici, per un verso, se, in presenza di un’istanza di accesso ai documenti espressamente motivata con esclusivo riferimento alla disciplina generale di cui alla l. n. 241 del 1990, o ai suoi elementi sostanziali, l’amministrazione, una volta accertata la carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell’art. 22, l. n. 241 del 1990, sia comunque tenuta ad accogliere la richiesta, qualora sussistano le condizioni dell’accesso civico generalizzato di cui al d.lgs. n. 33 del 2013; per altro verso, se, di conseguenza, il giudice, in sede di esame del ricorso avverso il diniego di una istanza di accesso motivata con riferimento alla disciplina ordinaria di cui alla l. n. 241 del 1990 o ai suoi presupposti sostanziali, abbia il potere-dovere di accertare la sussistenza del diritto del richiedente, secondo i più ampi parametri di legittimazione attiva stabiliti dalla disciplina dell’accesso civico generalizzato.

Nella odierna vicenda, come sopra argomentato e con la precisazione temporale di cui si dirà, non emerge un problema di previa qualificazione in ragione della riscontrata sussistenza dei presupposti normativi di riferimento.

Ed, invero, deve aggiungersi, per questo caso, che, a far data dall’entrata in vigore della legge 10/1977, che operò la separazione tra diritto di proprietà e diritto a costruire, o ad edificare, sottratto alla privata disponibilità in quanto ritenuto afferente a preminente interesse collettivo (T.A.R. Valle d’Aosta, Sez.I, sent. n.12/2017), sussiste il diritto di accedere ai titoli abilitativi rilasciati per atti progettuali interventistici, risultando per tanto allo stato della controversia attuale illegittimo il diniego all’ostensione dei documenti. Nel caso di specie, il difensore civico ha chiaramente rappresentato l’ammissibilità della richiesta, senza riscontro alcuno del Comune, con ciò contravvenendo al disposto dell’art. 12 c. II l.r. 17/2001, in forza del quale “qualora l'amministrazione non intenda uniformarsi alle osservazioni, deve fornire adeguata motivazione scritta del dissenso al Difensore civico”. La domanda d’accesso deve essere evasa alla luce del pronunciamento del difensore civico, la cui mancata ottemperanza profila l’omissione ai propri doveri d’ufficio riconosciuti tali dal difensore civico regionale.

Inoltre, al fine di contestare il preavviso di diniego e il provvedimento di diniego del permesso di costruire, il ricorrente ha necessità della documentazione richiesta, atteso che riguarda titoli edilizi rilasciati su aree aventi la medesima destinazione urbanistica di quella del ricorrente e perché risulta essere essenziale ai fini di un corretto esercizio di difesa e che sussistono fatti nuovi su cui si fonda.

Non vi è inoltre ragione per pretese difficoltà di reperimento della documentazione, sia perché si riferisce ad alcune aree specifiche, sia perché l’accesso potrà essere esercitato progressivamente, senza nessuna altra procrastinazione.

Deve invece osservarsi, in ciò condividendosi il rilievo comunale, che, proprio in ragione della complessiva tipologia di bisogno conoscitivo che sorregge l’istanza ostensiva, non possa consentirsi il suo esercizio con riferimento all’intero intervallo di tempo richiesto (1° gennaio 2008/ 31 dicembre 2018, come da istanza dell’ 8/7/2019), trattandosi di un’estensione cronologica della domanda di accesso ultronea rispetto all’interesse fatto valere e che, come detto, si concentra sulla portata ermeneutica n.t.a. de quibus (che, non prevedendo indici per le zone E, avrebbero con ciò inteso precludere interventi su di esse) e ad appurare a tal fine l’orientamento espresso in precedenza dal medesimo Comune in aree con la stessa destinazione.

Ne consegue che – posto che, per un verso, il testo definitivo delle N.T.A. è stato approvato con deliberazione del Consiglio comunale del 22/2/2013, n. 8 ed è divenuto efficace in data 19/3/2013; e, per altro verso, le norme di carattere generale dettate per le zone di tipo E paragrafo 14.1, lett. e) confermano “le destinazioni d’uso in atto al 31.03.2012”, ancorché diverse da quelle previste nelle rispettive sottozone -, l’istanza di accesso non può operare nei confronti dei titoli rilasciati dopo il 2008 e prima dell’entrata in vigore delle N.T.A.(19.3.2013), così come per quelli rilasciati dopo il 2008 e relativi a destinazioni d’uso diverse ma in atto al 31/3/2012: ed, invero, non potendo le N.T.A. costituire rispetto a tali atti valido parametro giuridico di riferimento, difetta un interesse giuridicamente rilevante alla loro acquisizione documentale.

Non appare invece parimenti condivisibile l’ulteriore limitazione tipologica invocata dal Comune resistente e relativa ad interventi post. 19.3.2013 ed sottozone diverse dalla Ec: ed, invero, operando per talli interventi edilizi il medesimo regimo tecnico-giuridico, sussiste comunque un qualificato interesse all’acquisizione della relativa documentazione onde verificare, sia pure in diverse sottozone, ma assoggettate alla medesima regula juris, quale ne sia stata l’interpretazione del comune per differentiam.

Analoghi rilievi, anche in ragione della identità di tipologia edilizia, concernono la piena ammissibilità dell’istanza di accesso rispetto ai segnalati ai titoli edilizi rilasciati per le aree relative agli edifici Rifugio Bertone, Rifugio Elisabetta, Cabane du ombal, Le Randonneur

In conclusione il ricorso va in parte accolto, ordinando, nei limiti sopradescritti, l’esibizione ed il rilascio della documentazione richiesta con riferimento ai tioli successivi al 19.3.2013

Nelle peculiarità delle questioni trattate ed alla luce del complessivo esito del giudizio, il Collegio ravvisa, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l'integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e limiti di cui in motivazione e dichiara l'obbligo del Comune di Courmayeur consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, della documentazione successiva al 19.3.2013 richiesta con le istanze di accesso di cui trattasi nel termine di giorni trenta decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Andrea Migliozzi, Presidente

Carlo Buonauro, Consigliere, Estensore

Antonio De Vita, Consigliere

IL SEGRETARIO