La finanziaria 2008 contiene rilevanti misure relative al tema della qualità e, più in particolare al rapporto con i consumatori e gli utenti. L’argomento più conosciuto e dibattuto riguarda l’introduzione nel nostro ordinamento dell’azione collettiva risarcitoria (nota, sulla scorta dell’esperienza statunitense, come class action). Non meno importante per i servizi pubblici locali è la disciplina prevista dal comma 461 dell’articolo 2 che riprende, in forma maggiormente coerente, alcuni dei contenuti dell’articolo 3 del ddl 772 (la cosiddetta Legge Lanzillotta) nella versione approvata dal Senato.

Il comma 461 può essere illustrato articolandolo in due principali punti:

Il primo punto concerne gli obiettivi che, a loro volta, presentano un duplice contenuto :

a) tutelare i diritti dei consumatori e utenti

b) garantire qualità, universalità ed economicità prestazioni.

La finalità, dunque, è assicurare che le prestazioni dei servizi soddisfino i bisogni dei cittadini concepiti da un lato nella veste di consumatori e utenti che, in quanto tali, esprimono preferenze direttamente ed individualmente avvertite (bisogni espliciti), dall’altro lato nella veste di componenti della collettività e dunque portatori di bisogni generali e indivisibili, quali l’universalità dei servizi, la socialità, il rispetto dell’ambiente e delle risorse naturali, ecc. (bisogni impliciti).

In questo quadro risulta insufficiente sia il ricorso esclusivo ai meccanismi di mercato, che tendono a privilegiare la "domanda pagante" rappresentata dai bisogni "espliciti" trascurando la non meno essenziale categoria di quelli collettivi, sia anche l’adozione di sistemi di regolazione fondati su rapporti bilaterali: tanto quello tra il gestore e l’ente locale quale rappresentante esclusivo dei cittadini, quanto quello tra il gestore e gli utenti (anche se rappresentati da associazioni dei consumatori). Occorre, invece, una triangolazione tra tutti i protagonisti del processo decisionale, vale a dire gli enti locali, i consumatori/utenti, il gestore, ognuno portatore di istanze diverse. L’approccio seguito dalla norma in oggetto segue questo approccio istituzionalizzando un rapporto sistematico tra questi soggetti.

Il secondo punto è relativo agli strumenti mediante i quali realizzare un tale sistema decisionale e regolatorio. La sede per razionalizzare la triangolazione viene individuata nel Contratto di servizio tra ente locale e gestore in occasione della cui stipula vengono indicati i principi e le procedure da seguire:

a) Innanzitutto viene stabilito uno stretto legame tra il Contratto e la Carta dei servizi. Tale legame, in effetti, costituisce il presupposto dell’intero sistema regolatorio garantendo che la definizione degli standard di qualità e di prestazione sia organica nei due strumenti. La sede della triangolazione tra i protagonisti del sistema decisionale, come si è detto, è il contratto di servizio in cui vengono individuati standard corrispondenti alle esigenze dei cittadini e dei consumatori/utenti e, nello stesso tempo, compatibili con le ragioni economiche e finanziarie delle imprese. Tali standard vengono fatti propri dalla Carta dei servizi divenendo specifici impegni nei confronti degli utenti, siano essi singoli consumatori oppure imprese utilizzatrici di servizi.

Condizione di efficacia della Carta dei servizi, da redigere di intesa con i principali stakeholders (vale a dire associazioni di consumatori e rappresentanze imprenditoriali), è la sua capillare diffusione e l’efficacia delle procedure per l’esercizio dei diritti dei consumatori. A quest’ultimo fine è previsto che la Carta dei servizi contenga modalità sia per l’accesso alle informazioni rilevanti, sia per proporre reclami, sia per adire a modalità conciliative o giudiziarie per la soluzione delle controversie.

Infine essa dovrà indicare specifiche soglie per gli standard di prestazione superate le quali gli utenti potranno richiedere la restituzione, totale o parziale, del corrispettivo versato o, in definiti casi, il pagamento di penali.

b) In secondo luogo viene stabilito che, al fine di superare il limite di autoreferenzialità che ha caratterizzato la prima generazione delle Carte dei servizi, sia resa obbligatoria la consultazione delle associazioni dei consumatori. In tal modo si intende evitare che le Carte si risolvano in meri strumenti di comunicazione unidirezionali in cui gli utenti finiscano relegati in una posizione di destinatari passivi.

c) Inoltre vengono prospettate misure volte all’efficacia e alla flessibilità del sistema regolatorio. A tale riguardo la norma prevede che gli standard quali-quantitativi di prestazione siano sottoposti periodicamente a verifica, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, per valutarne l’adeguatezza.

In sostanza il mutare delle circostanze e delle condizioni nel corso del periodo su cui è proiettato il Contratto di servizio (corrispondente, in generale, alla durata dell’affidamento) rende indispensabile l’aggiornamento degli standard. Ciò anche perché le stesse esigenze degli utenti sono soggette a cambiare nel tempo. Esse, quindi, vanno rilevate e considerate sia mediante la consultazione sistematica delle associazioni dei consumatori, sia tramite le indicazioni provenienti dagli stessi utenti in base ai reclami e alle osservazioni e proposte trasmesse ai gestori o agli enti locali.

d) Allo scopo, poi, di assicurare il rispetto degli impegni contenuti nel Contratto e nella Carta dei servizi, è previsto un monitoraggio permanente delle prestazioni esercitato da parte dell’ente locale con la partecipazione delle associazioni dei consumatori. La capacità di verificare il conseguimento degli obiettivi rappresenta, in effetti, uno dei punti più importanti e delicati della regolazione. Gli enti locali, che provengono da una tradizione di sovrapposizione di funzioni in materia di erogazione dei servizi (proprietà, regolazione, gestione) presentano, sotto questo aspetto, frequenti lacune sul terreno organizzativo, delle competenze e degli strumenti. Occorre porre le condizioni, anche in base alle sollecitazioni delle associazioni dei consumatori, per superare tali arretratezze. Ciò a vantaggio non solo degli utenti, ma anche delle imprese sottoposte, non di rado, a indicazioni e controlli estemporanei e contraddittori.

e) Un più complessivo bilancio della situazione, del funzionamento e dei risultati relativi ai servizi erogati dovrà avvenire annualmente in una sessione di verifica tra i soggetti della triangolazione, vale a dire l’ente locale, le associazioni dei consumatori, il gestore.

Nell’occasione dovranno anche essere definite le prospettive di miglioramento e di avvicinamento delle prestazioni alle esigenze dei cittadini e degli utenti mediante la rendicontazione dei reclami e delle osservazioni e proposte pervenute.

Tutte le attività indicate nel comma 461, a prescindere da chi siano esercitate, è stabilito che vengano finanziate mediante un prelievo a carico dei gestori predeterminato nel Contratto di servizio per l’intera sua durata.