di Camporesi Roberto[1] e

Foschi Stefano[2]

Indice

1. Sistemi di governance delle partecipate a mezzo holding; 1.1. Superamento delle asimmetrie informative; 1.2 Controllo attuato anche attraverso i principi societari della direzione e coordinamento;  2. La natura della Holding degli enti locali;  3 Altre esperienze di holding degli enti locali; 4. Il caso della Capogruppo del Comune di Forlì; 4.1. articolazione della ripartizione delle competenze fra assemblea dei soci, consiglio di amministrazione e amministratore delegato; 4.2. Programmazione e controllo finanziario;  4.3 Nomina diretta degli amministratori della holding e meccanismi misti per la nomina degli amministratori delle controllate

1. Sistemi di governance delle partecipate a mezzo holding

La gestione dei diversi sistemi di governance delle società partecipate dagli enti locali è ormai tema in continua evoluzione e sempre di attualità.

Le ragioni che spingono gli enti locali a rendere più efficiente il sistema di “controllo” ed in generale di governo della proprie società partecipate sono da ricondurre all’esigenza di dare una declinazione operativa del buon andamento della pubblica amministrazione quale principio generale  contenuto nell’art. 97 della Carta Costituzionale. In questo senso l’ente locale è sempre maggiormente sensibile a mettere in atto processi con soluzioni finalizzate a “governare”:

- il controllo della spesa pubblica correlata agli esiti gestionali delle partecipate;

- il controllo della conformità ai modelli legali ammessi (società strumentali, in house provinding, ecc.);

 - il controllo della conformità del rispetto del Trattato Ue in tema libertà di concorrenza, apertura al mercato, rispetto nel principio dell’universalità ed accessibilità dei servizi erogati (gestione dei servizi pubblici locali, amministrazione delle infrastrutture non duplicabili asservite alla gestione dei servizi pubblici, gestione di servizi strumentali come forme di autoproduzione);

Già la dottrina[3], cui ha fatto seguito in epoca più recente anche la Corte dei Conti[4], hanno  canonizzato i sistemi di governo delle società partecipate riconducibili a tre modelli:

-          il modello tradizionale: caratterizzato da una struttura interna dell’ente locale socio, usualmente alle dipendenze del servizio finanziario e con spiccate competenze nelle materia societarie ed economico finanziarie. Le competenze tecniche proprie delle gestione dei servizi delle società partecipate era rimesso ai singoli uffici tecnici che mantenevano una loro autonomia decisione su tali aspetti

-          il modello dipartimentale: caratterizzato da una struttura interna dell’ente locale socio, usualmente alle dipendenze della direzione generale e/o pianificazione strategica e con competenze interdisciplinari sia di carattere legale che economico finanziario nonché tecnico nel campo dei servizi svolti dalle società partecipate;

-          il modello holding: caratterizzato da una società capogruppo che diviene titolare della proprietà delle partecipazioni nelle società partecipate in origine dall’ente locale.

I modelli su descritti possono essere considerati in senso evolutivo – come  dire che partendo dal modello tradizionale si arriva al modello holding per evoluzione della specie - così come è stato per il caso del Comune di Forlì che aveva già implementato  un articolato sistema di tipo dipartimentale per il “presidio” delle società ed organismi partecipati ma ha ritenuto necessario procedere con un sistema più efficacie ricorrendo alla holding/capogruppo e ciò per dare risposta, in modo più efficace ed efficiente a due concrete esigenze, che il precedente sistema adottato non aveva risolto appieno come tipo di problematica:

- superamento delle asimmetrie informative

- controllo attuato anche attraverso i principi societari della direzione e coordinamento

1.1. Superamento delle asimmetrie informative

Un elemento che storicamente ha segnato la criticità del sistema di controllo delle società partecipate è stato l’esigenza di superare le asimmetrie informative fra ente locale soci e società partecipate.

Infatti l’ente locale socio deve potere avere a disposizione le informazioni (soprattutto di natura economico finanziario) nei tempi e modi idonei affinché possa metter in moto la propria organizzazione interna per essere in grado di assumere le necessarie decisioni ex ante,  in termini di programmazione o di mero indirizzo delle proprie partecipate, nonché ex post in termine di azioni di controllo.     

Un modello molto interessante di sistemi di controlli volti al superamento delle asimmetrie informative è previsto dall’art. 147 quater del nuovo del Testo unico degli enti locali portato dalla bozza di modifica di cui al DDL 318 (decreto Calderoli) discusso ed approvato alla Camera il 30/06/2010 e trasmesso al Senato.

Il Disegno di Legge in corso di approvazione prevede che gli Enti locali, nella loro autonomia, individuino gli strumenti e le metodologie “adeguati” a garantire il controllo sulle società partecipate che deve inserirsi nel più ampio contesto della programmazione e controllo dell’azione dell’ente locale, attuato dai dirigenti che ne sono responsabili  secondo criteri  di sistematicità e di periodicità. Il processo di programmazione e controllo delle società partecipate si deve articolare:

- nella definizione degli obiettivi di gestione delle partecipate secondo standard qualitativi e standard quantitativi (livello della programmazione);

- nella organizzazione di un sistema informativo finalizzato a rilevare:

- i rapporti finanziari tra ente proprietario e società

- la situazione contabile, gestionale, organizzativa della società;

 - i contratti di servizio;

- la qualità di servizi

-  il rispetto di norme di legge sui vincoli di finanza pubblica:

- nell’organizzazione di un sistema di monitoraggio periodico nell’andamento delle società partecipate che consenta;

- l’analisi scostamenti rispetto obiettivi assegnati.

- l’individuazione delle opportune azioni correttive in riferimento ai possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell’ente;

- nell’organizzazione dei risultati complessivi dell’ente locale e delle aziende partecipate mediante bilancio consolidato, secondo competenza economica.

La holding può divenire un efficace sistema che supera le asimmetria informative quando, come meglio illustrato in appresso, essa attua un sistema di governance che emula quello dell’ente locale di riferimento basato su documenti di programmazione economica finanziaria ex ante e  di verifica in corso che di controllo ex post. Tale processo viene anticipato dal Comune di Forlì rispetto quando in tal senso prevedrà la specifica disposizione di legge di cui allo Schema di Decreto legislativo recante l’attuazione dell’art. 2 della Legge 31.12.2009 in materia di adeguamento ed armonizzazione dei sistemi contabili dello Stato e delle pubbliche amministrazioni  che richiede che le società partecipate dallo stato o dalle altre pubbliche amministrazioni, che redigono il bilancio secondo le regole contenute nel Codice Civile, in sede di redazione del proprio budget integrino le informazioni sulla spesa con apposito prospetto redatto che la suddivide per aggregazioni, per missioni e per programmi, accompagnato dalla corrispondente classificazione secondo la nomenclatura COGOF di secondo livello. Di ciò se dovrà dare conto nella relazione sulla gestione e l’organo di revisione dovrà vigilare sull’osservanza di tale adempimento.

1.2 Controllo attuato anche attraverso i principi societari della direzione e coordinamento

Un altro aspetto che ha favorito l’adozione del modello della capogruppo è da ricercarsi nella possibilità di superare il sistema di autoreferenza che le singola società partecipate mettono in atto relazionandosi unicamente con la componente politica del socio ente locale. Il superamento avviene con la costituzione della capogruppo, cui conferire le partecipazioni dell’ente locale, che assume a tutti gli effetti l’esercizio dei diritti del socio e quindi anche l’esercizio dell’attività di direzione di coordinamento  ovvero i diritti di socio di maggioranza, di modo che possono essere impartite specifiche disposizioni agli amministratori delle società partecipate, soprattutto in tema di adeguamento della governance secondo i criteri generali che presiedono quella della stessa holding ( budget, report in corso d’anno, analisi scostamenti in sede di bilancio d’esercizio).

In punto di diritto deve osservarsi infatti che non è del tutto pacifico che all’ente locale che controlla società di capitali si applichi la disciplina dell’art. 2497 cod. civ. e seguenti (direzione e coordinamento).  Occorre ricordare che ai sensi  dell’art. 2497 cod. civ. si considerano etero dirette quelle società sulle quali gli enti che ” esercitando attività di direzione e coordinamento di [ tali ] società, agiscono nell’interesse imprenditoriale proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale delle società medesime, sono direttamente responsabili nei confronti dei soci di queste del pregiudizio arrecato alla redditività  ed al valore della partecipazione sociale, nonché nei confronti dei creditori sociali per la lesione cagionata  all’integrità del patrimonio della società””. Sul tema è intervenuto l’art. 19 del D.L. 1/07/2009 n. 78 (“provvedimento anticrisi”) che ha fornito un’ interpretazione autentica che prevede: “L’articolo 2497 , primo comma del codice civile si interpreta nel senso che gli enti si intendono i soggetti giuridici collettivi, diversi dallo Stato, che detengono la partecipazione sociale nell’ambito  della propria attività imprenditoriale ovvero per finalità di natura economico finanziaria “.  Dalla lettura della norma si evince che, sotto il profilo del soggetto che sottopone a direzione e coordinamento, viene prevista espressamente l’esclusione dello Stato, mentre rientrano nella nozione  di “enti” di cui all’art. 2497 cod. civ. i soggetti giuridici collettivi per i quali la partecipazione sociale è finalizzata:

-           all’esercizio della propria attività imprenditoriale ovvero

-           per finalità di natura economico finanziaria.

Tale distinzione sembra avvalorare la tesi, già da tempo espressa da autorevole dottrina[5], in base alla quale gli enti pubblici locali (provincie e comuni) non potevano essere sottoposti alle disposizioni dell’art. 2497 cod. civ. in quanto svolgono eminentemente fini istituzionali  e solo in parte anche attività riconducibili ai criteri dell’impresa.

La norma di interpretazione autentica è più precisa e fa riferimento sia all’attività imprenditoriale propria che, in alternativa, a finalità di natura economica ( conseguire ricavi superiori a costi) che finanziaria ( lucrare rendite di natura finanziaria). L’interpretazione autentica dell’art. 2497 del cod. civ. non può essere letta disgiuntamente dalle novità in tema di società detenute dagli enti locali, le quali per essere legittimamente detenibili, ai sensi dell’art. 3 comma 27 e seguenti della Legge finanziaria 2008, debbono unicamente:

-           prestare servizi di interesse generale nei limiti di competenza dell’ente locale socio;

-           svolgere servizi o attività strumentali per il perseguimento dei fini istituzionali dell’ente locale socio, la cui disciplina di riferimento è l’art. 13 del Dl. 223/2006 ( c.d Bersani). 

Per cogliere appieno il complesso fenomeno delle società partecipate dalle Pubbliche Amministrazioni occorre riprendere la ripartizione su ricordata alla luce dell’interpretazione anche dalla Corte Costituzionale,  Sentenza 326/2008, in base alla quale ci viene offerta una prospettiva interpretativa basata sulla distinzione:

-           a)  società partecipate dalle Pubbliche amministrazioni che gestiscono servizi di interesse generale che svolgono un’attività d’impresa;

-           b) società partecipate dalle Pubbliche Amministrazioni che prestano servizi o attività strumentali per il perseguimento dei fini istituzionali dell’ente locale socio, che non svolgono un’attività d’impresa ma funzioni amministrative (cd. società semi amministrazioni)[6].

Ne consegue che:  

-           qualora l’ente locale detenga partecipazioni di categoria a), l’ente locale e la sua società partecipata sono sottoposte a tutta la disciplina dell’art. 2497 e seguenti del codice civile al pari di ogni altro socio “privato” che esercita attività di direzione e coordinamento sulle proprie controllate.

-           qualora l’ente locale detenga partecipazioni classificabili nella categoria b) non si applicano le disposizioni dell’art. 2497 del cod. civ.

Estendendo le conclusioni appena esposte al caso della holding comunale ne consegue che:

-          l’ente locale che detiene l’unica partecipazione nella holding qualifica tale partecipazioni fra quelle legittimamente detenibili ai sensi dell’art. 3 comma 27 e seguenti della legge finanziaria 2008 in quanto rivolta al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente locale socio e non svolge un’attività d’impresa ma funzioni amministrative (cd. società semi amministrazioni): il comune dunque non risponde ex art. 2497 cod. civ. per l’attività della holding;

-          la holding dell’ente locale, per effetto della proprietà transitiva, diviene il centro di imputazione della responsabilità da direzione e coordinamento ex art. 2497 cod. civ., in luogo del  Comune e allora occorre ulteriormente indagare se alla holding comunale si possa applicare la limitazione della predetta responsabilità, così come portata dall’interpretazione autentica su descritta, se ed in quanto dovesse ritenersi prevalente la qualificazione della holding quale soggetto riconducibile alla nozione di “semi amministrazione” svolgente attività meramente strumentali per l’ente locale.

La disquisizione appena accennata porta ad approfondire la natura della holding comunale.  

2. La natura della holding  degli enti locali

Per l’imprenditore privato la holding assume due versione differenti: la società che ha per oggetto il trading delle azioni o           quote e quindi svolge la propria attività nei confronti del pubblico e l’altra che invece assume la funzione di mera detenzione e gestione del portafoglio delle partecipazioni c.d. holding di famiglia.

Per gli enti locali il modello holding di riferimento non è certamente quello che fa il trading delle partecipazione ma bensì della società che svolge la funzione di assunzione e gestione delle partecipazioni in società di capitali, in luogo dell’ente locale.

La dottrina ha oramai consolidato l’orientamento che la holding (o capogruppo) sia uno strumento della Governance per il controllo delle società partecipate e quindi svolge una funzione strumentale all’attività istituzionale dell’ente locale.

In particolare il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili è intervenuto sull’argomento con un primo studio del maggio 2010 denominato “Costituzione della holding” elaborato dalle commissioni dell’area enti pubblici “Servizi pubblici” e “Governance delle partecipate”, cui ha recentemente fatto seguito un ulteriore studio dell’aprile del 2011, che rappresenta un aggiornamento ed un approfondimento del precedente, che è denominato “holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance” che ha statuito che il ruolo,  ovvero la “mission” della holding comunale deve essere, in ogni caso, orientato al perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico di cui è portatore l’ente locale e quindi in prima battuta essa è quella di essere un mezzo:

“- per attuare un’azione amministrativa coordinata ed unitaria (amministrazione delle partecipazioni);

-          per organizzare le partecipate comunali in modo efficiente, efficace ed economico.”[7]

In modo più diretto : “Si tratta di un mezzo di governo e soprattutto una sistema complesso per l’amministrazione delle partecipate, vale a dire,  in buona sostanza, per l’esercizio dei diritti di socio.”[8]

La natura strumentale della holding,  sia per quanto riguarda quella del Comune di Forlì che in generale quelle esaminate dagli studi citati del CNDCEC come modello di governance delle partecipate,  è in re ipsa,  in quanto società ontologicamente rivolta alla assunzione e gestione delle partecipate dell’ente locale  potere attuare il proprio oggetto sociale.

Gli studi elaborati dal CNDCEC contengono i seguenti principi generali cui attenersi nell’interpretazione della natura e mission della holding dell’ente locale:

-          deve essere il prodotto di un processo per l’implementazione di un modello di governance delle partecipate[9];

-           svolge un’attività strumentale per il raggiungimento dei fini istituzionali dell’ente locale ed in ragione di tale sua natura è società legittimamente detenibile dall’ente locale ai sensi dell’art. 3 comma 27 e seguenti della Legge Finanziaria 2008[10]. In particolare il CNDCEC svolge una significativa indagine sul concetto di servizi svolti dalla società holding per il conseguimento del proprio oggetto sociale.

-          trattati di società che ricade e trova indirettamente la propria legittimazione  nell’art. 13 del decreto Bersani [11] stante la sua evidente natura strumentale che comunque viene rievocata dallo stesso articolo 13 in commento atteso che l’ultimo parte del primo comma è stato introdotto in sede di conversione proprio al fine di consentire alle società finanziarie/holding delle Regione di poter svolgere la propria attività strumentale per le quali sono state costituite e quindi la norma consente opportunamente che in via generale le società strumentali che svolgono assunzione e gestione di partecipazioni per conto delle pubbliche amministrazioni  non incappino nel divieto di partecipare in alte società; divieto che riguarda invece tutte le altre società strumentali;

-          l’oggetto della holding dovrà far si che le società partecipate siano anch’esse riconducibili alle società detenibili ai sensi dell’art. 3 comma 27 della Legge Finanziaria 2008 e conforme quindi alle decisioni assunte dal consiglio comunale in ottemperanza della disposizione di legge appena citata. [12]

Inoltre lo studio “holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance” affronta un tema di attualità: la valenza  della società holding per i comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti o con popolazione superiore a 30.000 ma inferiore a 50.000, per i quali, come noto, vigono i divieti sulla detenzione della partecipazioni in società di capitali di cui all’art. 14 comma 32 del D.L. 78/2010. Lo studio conduce a riflettere sulla possibilità che la società holding rappresenti un modello aggregativo per la detenzione congiunta delle partecipazioni dei comuni con popolazione inferiore a 30.000; mentre per i comuni con popolazione inferiore a 50.000 abitanti – ai quali viene consentita la detenzione di un’unica partecipazione in società di capitali – rappresenta un modello di riferimento allorché sia l’esito di un più ampio processo di razionalizzazione dei costi generali delle società, così da poter dimostrare che la costituzione della holding cui conferire le partecipazioni, ha determinato in generale un risparmio di spesa.

3. Altre esperienze di holding degli enti locali

La holding del Comune di Forlì viene costituita in Romagna dopo che il Comune di Ravenna, già nel lontano 2004, aveva costituito un holding e nel 2010 l’ha costituita anche il Comune di Rimini.

Trattasi di società partecipate unicamente dal comune di riferimento che alla stessa ha conferito le proprie partecipazioni in società di capitali.

Il modello romagnolo è diverso da quello toscano ove invece sono da tempo presenti società holding detenuta da più enti e che, se non altro, dal punto di vista delle governance interna, presentano un’articolazione più complessa.

Il modello ha raggiunto una certa diffusione sul territorio nazionale e anche il Comune di Roma ha comunicato ufficialmente che darà corso alla procedura per la costituzione di una propria società holding: la più grande holding comunale d’Italia. 

4. Il caso della Capogruppo del Comune di Forlì

Ad aprile di questo anno il Comune di Forlì ha costituito la propria società holding “Livia Tellus Governance” per detenere e gestire le partecipazioni nelle varie società di capitali.

E’ la conclusione di un percorso amministrativo e organizzativo sui modelli di governance delle società partecipate iniziato nel 2004 con la realizzazione di una unità organizzativa specialistica “partecipazioni societarie” a cui erano state affidate le varie funzioni di “governance”: analisi di bilanci, statuti, patti parasociali e contratti di servizio. Tra le sue funzioni principali c'era anche quella di svolgere analisi sulle modalità gestionali dei servizi. Successivamente erano stati predisposti due documenti fondamentale per la governance: i) il codice di presidio sugli organismi partecipati, contenente modelli di corporate governance e di programmazione integrata, che permette di coordinare gli strumenti di programmazione dell'ente locale e degli organismi partecipati; ii) il codice di comportamento degli amministratori nominati dal Comune di Forlì, nel quale si prevedevano una serie di osservanze per i componenti dei C.d.A. diretti a ridurre l'asimmetria informativa. Tali documenti erano diretti a dotare l'ente locale di strumenti in grado di migliorare la funzione di indirizzo e controllo sulle società partecipate.

La scelta recente di costituire una società holding come modello di governance delle proprie società è vista come una naturale evoluzione dei modelli di governace adottati dal Comune di Forlì verso un sistema più efficace di indirizzo e controllo, in grado di influire direttamente sugli strumenti di programmazione e rendicontazione delle società partecipate e di controllarne tempestivamente l'attività attraverso la centralizzazione dei principali servizi di staff.

In particolare attraverso la costituzione della holding il Comune di Forlì si aspetta di conseguire i seguenti benefici:

-        un maggior approccio strategico all'organizzazione del portafoglio di partecipazioni societarie e alla definizione del ruolo strategico di ciascuna di esse, in relazione anche alla rilevanza socio-politica delle rispettive attività, per mettere in condizione il Comune di prendere le decisioni che gli competono;

-        l'assunzione da parte della holding del ruolo di punto di intercettazione delle informazioni per le relative elaborazioni e decisioni da assumere per l'amministrazione delle partecipate, sulla base degli indirizzi contenuti nel budget approvato dal Comune;

-        l'omogeneizzazione e il raccordo delle informazioni relative alle società partecipate, sia a livello preventivo, attraverso un apposito budget, che a livello consuntivo attraverso la predisposizione di un bilancio consolidato;

-          la razionalizzazione della gestione fiscale delle partecipate in un unico contesto, attraverso il consolidato fiscale determinando benefici di tipo economico e finanziario (compensazione degli utili con le perdite per le imposte dirette) e finanziario (compensazione dei crediti e debiti d'imposta per le imposte indirette);

-          la gestione in modo unitario delle risorse finanziarie delle partecipate in un’ottica di gruppo, attraverso il cash pooling e la gestione centralizzata dei debiti di finanziamento. Al riguardo si rileva che la holding ha la capacità di indebitarsi con il sistema bancario in via autonoma, grazie alla cospicua capitalizzazione del proprio patrimonio, senza dipendere più dal sistema comunale. In questo modo sarà possibile supportare finanziariamente i principali investimenti delle società partecipate.

Una particolare azione di governance, sia ai fini del perfezionamento di strumenti di controllo delle partecipate che al contempo per la razionalizzazione e riduzione dei costi generali, è rappresentata dall'accentramento nella holding di alcune funzioni di staff dell'attività delle società partecipate: a) tenuta delle scritture contabili, b) gestione dei rapporti con il personale e tenuta libri paga; c) gestione finanziaria; d) gestione affari legali; e) gestione centralizzata acquisti beni e servizi comuni; f) consolidamento fiscale.

Per quanto attiene il tema della governance societaria si è ideato un sistema bilaterale centrato su due documenti fondamentali:

-          sotto l’aspetto societario: lo statuto della società holding e alcune modifiche necessarie da apportare a quelli delle controllate;

-          sotto l’aspetto amministrativo per il governo dell’ente locale: un modello di governance attraverso la holding di partecipazione, nel quale sono descritte le competenze e le interazione tra gli organi politici del Comune e gli organi sociali della holding.

L’interazione fra le regole previste nei due documenti ha lo scopo primario di esaltare le funzioni di indirizzo e controllo del Comune attraverso l’espressione degli organi a ciò deputati in quanto espressione del livello “politico” delle rappresentanze della comunità locale.

Lo statuto della società holding è stato predisposto avendo particolare riguardo alle seguenti leve, attraverso le quali si può meglio articolare la possibilità per l’ente locale di incidere ex ante  ed ex post nel governo della società.

4.1. articolazione della ripartizione delle competenze fra assemblea dei soci, consiglio di amministrazione e amministratore delegato.

Per consentire all’ente locale, tramite l’intervento del Sindaco in assemblea dei soci, di esercitare la funzione di indirizzo, occorre sottrarre materia alla competenza degli amministratori, individuando quelle operazioni ritenute importanti e rimettere le stesse all’autorizzazione dell’assemblea; tale riparto peraltro può essere graduato anche in relazione alle soglie di valore: all’aumentare del valore la competenza si sposta dall’amministratore delegato, al consiglio fino all’assemblea stessa.

4.2. Programmazione e controllo finanziario

Nelle disciplina delle società di capitali esiste la previsione di legge che impone di predisporre unicamente un bilancio (consuntivo). Tuttavia statutariamente è possibile articolare un sistema di comunicazioni sociali, indirizzate ai soci, che riproduce gli effetti conoscitivi tipici della programmazione finanziaria degli enti locali, anche se per tali documenti previsionali non è possibile estendere la tutela e l’efficacia che la legge attribuisce al bilancio di esercizio delle società.

Nello statuto della holding comunale di Forlì la programmazione e controllo della gestione economica finanziaria è stato rappresentato da un Budget, composto: i) dal programma annuale e dal programma pluriennale, che contiene le scelte e gli obiettivi che si intendono perseguire, indicando le linee di sviluppo delle diverse attività e società partecipate; ii) dal programma degli investimenti da attuarsi in conformità al programma pluriennale con l'indicazione della spesa prevista nell'anno e delle modalità della sua copertura; iii) dalla previsione del risultato economico rappresentato secondo lo schema di conto economico di cui all'art. 2425 cod. civ.; iv) dal prospetto di previsione finanziaria redatto nella forma di rendiconto finanziario per flussi di liquidità.  Il programma pluriennale, di durata triennale, è redatto in coerenza con il programma annuale ed è articolato per singoli programmi e progetti mettendo in evidenza gli investimenti previsti e le relative modalità di finanziamento. Il budget sarà il documento che permette di coordinare tutti gli indirizzi strategici sulle società partecipate in modo chiaro ed efficace e, in particolare, sarà possibile verificare ex ante la congruenza tra indirizzi contenuti nei documenti di pianificazioni propri dell'ente locale (Piano Generale di Sviluppo e Relazione Previsionale e Programmatica) e gli indirizzi dati alle società partecipate attraverso il budget della holding.

Il livello del controllo ex post avviene in sede di approvazione del bilancio d’esercizio, poiché lo statuto prevede la redazione da parte dell'organo amministrativo della holding di una relazione sulle operazione compiute ed i provvedimeni adottati in attuazione a quanto previsto nel budget. Tale relazione consuntiva costituirà apposita sezione della relazione prevista dall'art. 2428 del codice civile. È previsto, inoltre, un report semestrale predisposto dall'organo amministrativo della holding e trasmesso entro il 30 settembre al Comune.

4.3  Nomina diretta degli amministratori della holding e meccanismi misti per la nomina degli amministratori delle controllate

Lo statuto della società holding prevede espressamente che al socio Comune competa la nomina diretta degli amministratori della società, così come consente l’art. 2449 del codice civile.

Un aspetto delicato è rappresentato tuttavia dalla nomina degli amministratori delle società partecipate, poiché è del tutto evidente la necessità di non svuotare di ogni competenza gli organismi comunali,  atteso che il socio che nomina gli amministratori della partecipata è la società holding, anzi l’intento è quello di valorizzare maggiormente l’incidenza degli organi comunali. Attraverso lo statuto della società holding ed il codice di comportamento si è definito un sistema che prevede, che:

 - la nomina del presidente del consiglio di amministrazione avviene su designazione del Sindaco del Comune;

- i nominativi degli altri amministratori delle società partecipate vengono proposti dall'amministratore delegato della holding, sentito prima il Sindaco e poi il consiglio di amministrazione della stessa. In particolare l'assemblea della holding approva i nominativi e autorizza l'amministratore delegato a partecipare e votare nell'assemblea dei soci della società partecipata, avente ad oggetto la nomina degli amministratori di quest'ultima.

L'atto deliberativo del consiglio comunale con il quale si è approvato la costituzione della holding, prevede espressamente il coinvolgimento nelle decisioni strategiche dell'attività delle società partecipate da parte del consiglio comunale, cui competerà la deliberazione degli atti fondamentali della holding: i) il budget; ii) le variazioni al budget (ritenute significative per importo e materia); iii) il bilancio sociale (consuntivo) della holding con l'analisi degli scostamenti rispetto al budget.

L'approvazione del budget permette di creare un momento di discussione organica, sia dal punto di vista finanziario che di programmazione delle attività, su tutte le società partecipate, nel consiglio comunale.

Si rileva, infine, che i consiglieri comunali, in conformità e ai sensi dell'art. 43, comma 2 del D.Lgs 267/2000 (Tuel), hanno diritto di ottenere dalla holding del Comune tutte le notizie e le informazioni di cui dispone, utili all'espletamento del mandato. Ovviamente essi sono tenuti al segreto d'ufficio e al rispetto delle norme sulla tutela della privacy.