Come gestire i limiti alla spesa per la formazione delle risorse umane nelle amministrazioni pubbliche (art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010).

di Alberto Barbiero

(albertobarbiero@albertobarbiero.net)

1. Quadro di premessa: valore della formazione nell’ambito degli enti locali (e delle organizzazioni pubbliche).

La formazione è una delle leve di sviluppo delle organizzazioni pubbliche, in tal senso riconosciuta dall’evoluzione del quadro normativo.

L’art. 7, comma 4 del d.lgs. n. 165/2001 prevede infatti che “le amministrazioni pubbliche curano la formazione e l'aggiornamento del personale, ivi compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì l'adeguamento dei programmi formativi, al fine di contribuire allo sviluppo della cultura di genere della pubblica amministrazione”.

Inoltre l’art. 7-bis prevede che “le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2 (pubbliche), con esclusione delle università e degli enti di ricerca, nell'ambito delle attività di gestione delle risorse umane e finanziarie, predispongono annualmente un piano di formazione del personale, compreso quello in posizione di comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonché della programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie, nei limiti di quelle, a tale scopo, disponibili, prevedendo l'impiego delle risorse interne, di quelle statali e comunitarie, nonché le metodologie formative da adottare in riferimento ai diversi destinatari”.

Dal punto di vista della normativa pattizia, analoga attenzione è stata posta dai contratti collettivi nazionali, sino alla disposizione più avanzata, contenuta nell’art. 23 dello CCNL Regioni-Enti Locali del 1° aprile 1999, che ha disciplinato direttamente la materia prevedendo che:

“1. Le parti concordano nel ritenere che per la realizzazione dei processi di trasformazione degli apparati pubblici occorre una efficace politica di sviluppo delle risorse umane, rivolta anche al personale in distacco o aspettativa sindacale, che può realizzarsi, tra l’altro, mediante la rivalutazione del ruolo della formazione che costituisce una leva strategica per l’evoluzione professionale e per l’acquisizione e la condivisione degli obiettivi prioritari del cambiamento. L’accrescimento e l’aggiornamento professionale vanno, perciò, assunti come metodo permanente per assicurare il costante adeguamento delle competenze, per favorire il consolidarsi di una nuova cultura gestionale improntata al risultato, per sviluppare l’autonomia e la capacità innovativa e di iniziativa delle posizioni con più elevata responsabilità ed infine per orientare i percorsi di carriera di tutto il personale.

2. Per il perseguimento delle finalità di cui al comma 1, le parti convengono sulla esigenza di favorire, attraverso la contrattazione collettiva decentrata integrativa, un significativo incremento dei finanziamenti già esistenti da destinare alla formazione, nel rispetto delle effettive capacità di bilancio, anche mediante l’ottimizzazione delle risorse dell’Unione europea ed il vincolo di reinvestimento di una quota delle risorse rese disponibili dai processi di riorganizzazione e di modernizzazione. In conformità a quanto previsto dal Protocollo d’intesa sul lavoro pubblico del 12 marzo 1997, nel quadriennio 1998-2001, si perverrà alla destinazione alle finalità previste dal presente articolo di una quota pari almeno all’1% della spesa complessiva del personale. Le somme destinate alla formazione e non spese nell’esercizio finanziario di riferimento, sono vincolate al riutilizzo nell’esercizio successivo per le medesime finalità.

3. In sede di contrattazione collettiva decentrata integrativa, una quota delle risorse di cui al comma 2 può essere destinata alle finalità previste dall’art. 35 bis, comma 5, del D.Lgs. 29/93.

4. Gli enti di minori dimensioni demografiche appartenenti agli ambiti territoriali definiti ai sensi dell’art. 6 possono associarsi per realizzare iniziative formative di comune interesse”.

Tale quadro normativo ha fatto evidenziare (corte dei Conti, sez. reg. contr. Molise, deliberazione n. 113/2011/PAR del 17 novembre 2011) coma la soddisfazione dei fabbisogni formativi costituisca per ogni ente locale una componente strutturale del governo delle risorse umane con la conseguenza che la correlativa spesa non può che assumere i caratteri della obbligatorietà.

2. I limiti posti dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 alle spese per attività formative.

Sul sistema dell’attività formativa delle amministrazioni pubbliche (compresi gli enti locali) è tuttavia intervenuta la disposizione limitativa dettata dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 (di conversione del d.l. n. 78/2010), incidente principalmente (ma non solo) sul budget di spesa potenziale.

La norma prevede infatti che “a decorrere dall’anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n.196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione, deve essere non superiore al 50 per cento delle spese sostenute  nell’anno 2009. Le predette amministrazioni svolgono prioritariamente l’attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite  i propri organismi di formazione. Gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. La disposizione di cui al presente comma non si applica all’attività di formazione effettuata dalle Forze armate, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi di formazione”.

Secondo alcuni interpreti (v. supra Corte dei Conti, sez. reg. conr. Molise, deliberazione n. 113/2011/PAR) l’impatto dell’art. 6 comma 13 della legge n. 122/2010 sul quadro normativo previgente va apprezzato oltre che in relazione alle predette considerazioni, anche tenendo presente che la riduzione della spesa annua sostenuta dalle pubbliche amministrazioni per attività di formazione rientra nella più ampia manovra di finanza pubblica tesa a razionalizzare e contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali, allo scopo di pervenire al miglioramento dei saldi di bilancio di ciascuna amministrazione e quindi contribuire al processo di risanamento della finanza pubblica che è il fine ultimo cui tende la manovra medesima.

La norma quindi, anche in considerazione della ratio ad essa sottesa, non può essere ragionevolmente interpretata che nel senso della limitazione e non della esclusione tout court, atteso che il fabbisogno formativo rappresenta, come anticipato, una componente essenziale ed obbligatoria per l’ente locale.

Ed anzi, come da più parti sostenuto, una volta soddisfatto il fabbisogno formativo “standard,” uguale per tutti gli enti locali in quanto finalizzato all'acquisizione di una conoscenza della competenza di base, esso è determinato  dalle competenze necessarie per qualificare l'efficacia della macchina organizzativa dell'ente anche in relazione ai programmi di medio-lungo periodo ed alle scelte decisionali che la pubblica amministrazione intende assumere.

Diversamente opinando gli effetti distorsivi risulterebbero del tutto evidenti ove si consideri che la norma in commento, non essendo ancorata ad un numero di esercizi finanziari predeterminato, esplica i propri effetti sine die, ponendosi pertanto quale stabile e definitivo limite per le spese di formazione, con la inammissibile conseguenza che gli enti che nell’esercizio che nel 2009 non avessero sostenuto spese di tale natura vedrebbero definitivamente compromessa la possibilità di rispondere alle finalità istituzionali cui la stessa sottende.

In conclusione, viene ad essere rilevato come la limitazione della spesa non possa risolversi in un impedimento alla programmazione di fabbisogni formativi.

Tuttavia è stato anche rilevato, con specifico riferimento al rapporto tra il limite di spesa dettato dalla norma di rango legislativo e il quantitativo di risorse economiche previsto dall’art. 23 del CCNL Regioni-Enti Locali per essere destinato alla formazione delle risorse umane che rispetto all’interferenza della norma limitativa con un obbligo assunto in sede di contrattazione collettiva (destinazione alla formazione dell’1% della spesa per il personale) appare evidente che ogni impegno sulla destinazione futura di spese dovrà essere adempiuto solo fino a che, per factum principis, tale adempimento diventi impossibile, a causa della sopravvenuta contraria disposizione di legge che, in questo caso, pone un limite specifico alla spesa per la formazione del personale (Corte dei Conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione n. 117/2012/PAR del 4 aprile 2012).

3. Le principali implicazioni sul contenimento della spesa per la formazione derivanti dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010.

L’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010, quindi, è una norma che:

a) ha un quadro applicativo netto, che non prevede forme di flessibilizzazione o di compensazione con altri budget (come invece previsto dal comma 10 in rapporto alle spese per consulenze ed a quelle di rappresentanza);

b) deve essere attuata considerando quanto stabilito dal comma 20 dello stesso art. 6 della legge n. 122/2010, il quale stabilisce che le disposizioni del medesimo art. 6 non si applicano in via diretta alle regioni, alle province autonome e agli enti del servizio sanitario nazionale, non includendo nell’esclusione gli enti locali, i quali, pertanto, devono applicare puntualmente le misure limitative previste dalla norma.

La disposizione reca una previsione limitativa della spesa per la formazione di per sé contrastante con gli ultimi interventi normativi inerenti il pubblico impiego (in particolare il d.lgs. n. 150/2009, ma anche), che sostengono la necessaria valorizzazione delle risorse umane.

Proprio in relazione alla qualificazione dei dipendenti pubblici, la formazione costituisce infatti una delle principali leve di sviluppo organizzativo, peraltro sostenuta da previsioni dei contratti collettivi nazionali di comparto, che stabiliscono per le amministrazioni pubbliche l’obbligo di finanziare le attività formative con quote significative della spesa complessiva per il personale.

Rispetto a tale profilo, l’inclusione della norma in un complesso normativo finalizzato alla regolazione della finanza pubblica (appunto la legge n. 122/2010) induce a rilevarne l’effetto riduttivo (conseguente alla manovra finanziaria) sulle risorse che le amministrazioni pubbliche hanno finalizzato (a partire dal 2011) ed intendono finalizzare (per gli anni successivi) allo sviluppo delle attività formative.

Il vincolo relativo al contenimento della spesa è rafforzato dall’espressa previsione (contenuta nel penultimo periodo) per cui si stabilisce che gli atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del comma 6 costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale.

La disposizione (secondo periodo) prevede anche che le stesse amministrazioni pubbliche devono svolgere prioritariamente l'attività di formazione tramite la Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione.

La norma vincola il ricorso al mercato dei servizi formativi all’effettuazione di un percorso di verifica preliminare:

a) presso un macro-produttore pubblico di tali servizi, qual è la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (curiosamente escludendo organismi analoghi con articolazione locale, come la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale, o enti pubblici a consolidata vocazione nel settore, come il Formez);

b) nel proprio assetto organizzativo, a condizione che le amministrazioni abbiano un’articolazione organizzativa deputata allo svolgimento di attività formative (profilo ipotizzabile in assetti con dimensionamento significativo).

La disposizione connota un meccanismo di preferenza per i “produttori pubblici” simile a quello previsto dal c.d. “sistema Consip” (art. 26 della legge n. 488/1999), ma non è peraltro posto in correlazione con le convenzioni centralizzate (anche delle centrali di committenza territoriali) e con il mercato elettronico delle pubbliche amministrazioni (Mepa).

3.1. Il quadro applicativo e le tipologie di spese formative assoggettate alla riduzione (casistica).

La disposizione contenuta nel comma 13 dell’art. 6 della legge n. 122/2010 reca una previsione limitativa della spesa per la formazione delle risorse umane operanti nelle amministrazioni pubbliche, che incide su uno spettro molto ampio di attività.

Un tentativo di macro-configurazione può essere sviluppato assumendo a riferimento la classificazione definita dal sistema CPV in materia di appalti pubblici di servizi, nel quale i Servizi di formazione dei dipendenti, afferenti al codice 80511000-9, sono annoverati nella categoria 24 e, conseguentemente, nell’allegato IIB della Direttiva 2004/18 (nonché nel medesimo allegato del d.lgs. n. 163/2006, il Codice dei contratti pubblici).

La focalizzazione degli oggetti specifici rientranti nell’ampio novero delle attività formative è stata oggetto di vari interventi interpretativi, con riferimento sia alla natura oggettiva dei servizi sia alla loro prefigurazione funzionale alle esigenze delle amministrazioni committenti.

Con riferimento al primo aspetto, rilevano le indicazioni della Corte dei Conti, sez. reg. contr. Piemonte nella  deliberazione n. 55/2011/SCRPIE/PAR del 11 maggio 2011, che fa rientrare nella riduzione delle spese quella per la formazione da ritenersi utile a ciascuna amministrazione per far fronte, con l'aggiornamento e la riqualificazione del personale, alle continue innovazioni normative e tecnologiche, nonché alla necessità di sopperire, con le risorse esistenti, a nuovi compiti e a nuove funzioni. Devono dunque ritenersi rientrare, fra le spese di formazione assoggettate al vincolo, quelle che finanziano attività formative di riqualificazione del personale allo scopo di evitare il ricorso a professionisti esterni. Si tratta, infatti, di una delle ipotesi che giustificano, in via fisiologica, le spese per la formazione, e per le quali devono riservarsi le risorse nei limiti contingentati dal legislatore.

Secondo la Corte dei Conti piemontese sono dunque assoggettate al limite dell’art. 6, comma 13 della legge n. 12/2010, e dunque al vaglio di effettiva utilità rispetto ad altre destinazioni, anche le spese di aggiornamento e formazione per gli educatori degli asili nido, da fruirsi, in base alla contrattazione collettiva, nell'ambito di un monte ore che gli enti - tenuto conto delle proprie esigenze organizzative e delle peculiari caratteristiche del servizio e previo espletamento della procedura di concertazione - possono ridurre o comunque utilizzare per attività integrative diverse dalla formazione, quali la programmazione,

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la documentazione, la valutazione, la collaborazione con gli organi collegiali e con le famiglie (art. 31 del CCNL 14/09/2000).

In relazione alla proiezione funzionale della formazione,  il punto più netto è stato individuato dalla Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione parere n. 166 del 3 marzo 2011, nella quale ha evidenziato come il contenimento nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009, previsto dalla norma, presuppone che l’ente locale abbia poteri discrezionali in ordine alla decisione di autorizzare o meno l’intervento formativo.

Sono annoverabili in questo quadro, pertanto, tutte le attività formative riconducibili all’aggiornamento normativo o tecnologico, indipendentemente dal modo in cui vengono ad essere rese (nell’ambito di convegni o in seminari specifici).

In questa connotazione molto ampia si è inserita la Corte dei Conti, sez. reg. contr. Toscana, con la deliberazione n. 74/2011/PAR del 13 maggio 2011, affermando che qualora una spesa per la formazione sia discrezionalmente decisa dall’ente, e non sia perciò obbligatoria, essa rientra nel limite di legge a prescindere, pertanto, dalla modalità concreta di realizzazione dell’attività di formazione, dovendosi pertanto comprendere nel novero delle attività da assoggettare al limite normativo le spese per tutoraggio o formazione “in house” (formazione residenziale presso lo stesso ente organizzatore).

Tipologie di attività formative assoggettate alla riduzione della spesa prevista dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010

3.2. Un tentativo classificatorio delle attività formative (e dei servizi da esse differenti): la Direttiva del Ministro per l’amministrazione pubblica e l’innovazione – Dip. Funzione Pubblica 30 luglio 2010.

Un tentativo di classificazione più precisa delle attività di formazione da assoggettare agli effetti riduttivi dell’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 è stato realizzato dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione – Dipartimento Funzione Pubblica, con la Direttiva n. 10 del 30 luglio 2010.

Nel punto 2 dell’atto di indirizzo (rivolto alle amministrazioni statali, per le regioni e gli enti locali configurabile invece come complesso di linee-guida finalizzate a garantire un miglior utilizzo delle risorse finanziarie assegnate alla formazione dei pubblici dipendenti) viene ad essere precisato che per attività esclusivamente formative devono intendersi tutti gli interventi di formazione, aggiornamento ed informazione svolti in presenza o con metodologie e-learning.

In questa area rientrano tutti gli interventi formativi di tipo tradizionale, quali:

a) la formazione con finalità di aggiornamento (ad es. un seminario su novità normative in materia di contabilità pubblica);

b) le attività di approfondimento (ad es. un corso finalizzato al miglioramento delle conoscenze in materia di appalti) ;

c) le occasioni di informazione, a fruibilità ampia (ad es. un convegno).

Il limite dell’art. 6, comma 13 riguarda peraltro sia gli interventi formativi svolti in presenza (ad es. formazione in aula, sia presso sedi di soggetti terzi, sia presso la sede dell’amministrazione) o con metodologie e-learning (formazione a distanza, videocorsi, videoconferenze).

Proprio la focalizzazione della norma sull’aspetto formativo consente alla stessa Direttiva n. 10/2010 di affermare come siano pertanto escluse dal campo di applicazione della norma le altre modalità primarie, informali e non strutturate nei termini della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze, costituite dalla reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro, in modo da assicurare lo sviluppo delle opportunità di informazione, valutazione e accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring, mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento tutoring, mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento, rotazione delle mansioni e simili, come connotati dalla Commissione Europea nel 1997, nel Libro Verde, Partnership for a new organization of work., "Bulletin of the European Union - Supplement", no. 4/1997).

Per poter meglio analizzare le indicazioni contenute nella Direttiva, è importante definire esattamente le soluzioni “non formative” in essa evidenziate.

Il quadro in cui si collocano è la ridefinizione dei processi organizzativi e di gestione, correlabile all’evoluzione dinamica delineata per le amministrazioni pubbliche dal d.lgs. n. 150/2009.

Il tutoring e il mentoring costituiscono forme di relazione tra un operatore e una figura di riferimento (il tutor), volte a consentire al primo di acquisire competenze specifiche o di migliorare quelle già possedute, mediante il confronto continuo con il secondo, per un certo periodo di tempo, nell’ambito del processo produttivo dell’attività o del servizio.  

La peer review (Valutazione tra Pari) è una forma di valutazione esterna che ha l’obiettivo di supportare un’organizzazione nelle iniziative di sviluppo e di assicurazione della qualità.

Un gruppo esterno di esperti, definito “peers” (pari), è chiamato a valutare la qualità di alcune aree dell’organizzazione, come la qualità dell’offerta dei servizi prodotti. Durante il processo valutativo, i “peer” conducono visite presso l’istituzione soggetta a valutazione.

I focus group sono iniziative ad elevato contenuto operativo, che garantiscono un confronto ottimale tra gli esperti e gli operatori coinvolti, con il fine di pervenire ad un risultato determinato, incidente sull’attività dell’organizzazione.

I focus group possono essere presentati anche come iniziative “workshop”, ossia volte a coinvolgere attivamente i partecipanti, per consentire loro di acquisire (e di riportare alla propria attività, nell’ente locale) tecniche, procedure e strumenti: in ogni caso, l’obiettivo deve essere la definizione di un risultato.

L’attività di affiancamento è frequentemente prevista nell’ambito degli appalti per servizi informatici, in quanto finalizzata a consentire che un operatore qualificato (afferente all’appaltatore) verifichi e assista l’operatore dell’amministrazione (stazione appaltante) nella fase di prima operatività di un nuovo software, per consentirgli di superare eventuali criticità. 

L’affiancamento può essere sviluppato anche in forma di “training on the job”, soprattutto con riferimento a procedure complesse nelle quali l’esperto aiuta l’operatore dell’amministrazione ad ottimizzare le sue attività.

Sulla base di tali parametri distintivi viene ad essere rilevato nella Direttiva come dovrà, pertanto, essere cura di ciascuna Amministrazione la quantificazione dell'ammontare delle risorse utilizzate per azioni esclusivamente formative nel corso dell'esercizio finanziario 2009, attraverso una puntuale individuazione degli interventi finanziati e delle fonti di finanziamento (restando esclusi gli interventi finanziati con i fondi strutturali dell'UE).

Quadro distintivo delle attività assoggettabili e non ai limiti dell’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 in base alla Direttiva Funzione Pubblica n. 10 del 30 luglio 2010.

3.3. Percorsi esemplificativi per individuare le attività di sviluppo o di rafforzamento delle competenze del personale non configurabili come attività formative.

La differenza tra un’attività formativa e un’attività (non formativa) di affiancamento può costituire l’oggetto di analisi esemplificative utili alle amministrazioni per qualificare i differenti elementi ai fini della corretta composizione del quadro di riferimento da assoggettare alla riduzione della spesa prevista dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010.

3.3.1. Training on the job.

Si ipotizzi che un ente locale voglia intervenire in favore  di un certo numero di propri dipendenti qualificati, a fronte della rilevazione di numerose problematiche inerenti la gestione del codice identificativo gare (CIG).

I dipendenti sono tutti responsabili di procedimento, per varie tipologie di appalti.

L’attività formativa può essere organizzata dall’amministrazione per consentire ai suoi operatori qualificati di confrontarsi con un esperto in materia, al fine di rilevare eventuali distonie con le procedure per la gestione del CIG.

L’attività di affiancamento, invece, può essere organizzata dall’ente locale per mezzo del “training on the job”: l’esperto seguirà gli operatori (uno alla volta, secondo un programma concordato) in più fasi della procedura di acquisizione e di gestione del CIG, intervenendo in caso di criticità, per al risoluzione (a fini esemplificativi) dei problemi.   

3.3.2. Focus group.

Si ipotizzi che l’Amministrazione voglia ottimizzare l’impostazione del bilancio, al fine di recepire al meglio in esso tutti i profili innovativi derivanti dall’evoluzione del quadro normativo in materia di entrate (es. con riferimento all’IMU, all’imposta di soggiorno, all’imposta di scopo, ecc.).

Gli operatori qualificati (es. dirigenti e funzionari del Servizio Finanziario) potrebbero essere fatti partecipare ad uno o più seminari di formazione sulle novità in materia di tributi degli enti locali: l’acquisizione degli elementi informativi dovrebbe poi essere da loro elaborata e trasposta nella formazione dello schema di bilancio.

L’ente locale potrebbe, in alternativa, individuare un esperto (analizzando l’attualizzazione delle sue competenze in relazione all’evoluzione del sistema dei tributi locali), al quale affidare la conduzione di un focus group, nell’ambito del quale il confronto degli operatori qualificati con lo stesso esperto verrebbe ad essere tradotto in strumenti operativi (ad es. uno schema di bilancio, parte entrate), immediatamente fruibili dall’amministrazione. 

4. La distinzione tra attività di formazione e attività inerenti lo sviluppo organizzativo volte al rafforzamento delle competenze in relazione all’affidamento a soggetti terzi.

4.1. La differenza tra attività formative e attività di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale.

La differenza tra le attività formative e quelle di sviluppo organizzativo volte al rafforzamento delle competenze delle risorse umane è rilevabile anche nella classificazione attribuibile in base al CPV quando l’amministrazione pubblica abbia la necessità di affidarne la realizzazione a soggetti terzi.

Se, infatti, le attività formative sono codificate in maniera omogenea con la  classificazione CPV 80511000-9 (Servizi di formazione dei dipendenti), nell’ambito della categoria 24 (quindi nell’allegato IIB del Codice dei contratti pubblici), quelle di sviluppo organizzativo in linea generale sono riconducibili al codice CPV 79420000-4, nell’ambito della categoria 11, inerente i servizi connessi alla gestione.

Le attività annoverabili in questo gruppo di classificazione sono quelle di assistenza amministrativo-gestionale, alle quali possono essere ricondotte tipologie assai differenti: dalle forme di affiancamento tipo training on the job all’assistenza al responsabile del procedimento in base all’art. 10, comma 7 del d.lgs. n. 163/2006.

E’ necessario rilevare come non si tratti di attività consulenziali, ma di prestazioni di servizi, funzionalizzate a consentire il miglioramento o il rafforzamento delle competenze (anche di tipo amministrativo o tecnico) dei dipendenti dell’amministrazione pubblica, grazie al supporto di operatori specializzati, anche in relazione ad uno specifico processo organizzativo (come può essere, appunto, una procedura di gara).

Tipologie di servizi che si riferiscono ad attività di assistenza amministrativa, gestionale o tecnica.

4.2. Le modalità di affidamento delle attività di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale.

La configurazione delle attività di sviluppo organizzativo e di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale come servizi, in gran parte compresi nell’allegato IIA, comporta l’affidamento delle stesse nel pieno rispetto della parte II del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici).

Le amministrazioni pubbliche (gli enti locali in particolare) possono peraltro inserire tali attività nell’atto classificatorio dei servizi acquisibili mediante procedure in economia, secondo l’art. 125, comma 10 del d.lgs. n. 163/2006.

Qualora il valore di tali servizi sia inferiore alla soglia comunitaria specifica (attualmente 200.000 euro, IVA esclusa), le amministrazioni possono acquisirli anche facendo ricorso alle procedure in economia.

Inoltre, assumendo a riferimento il comma 11 dello stesso art. 125 del Codice dei contratti pubblici, qualora il valore dei servizi da affidare sia inferiore ai 40.000 euro, l’amministrazione può procedere mediante affidamento diretto.

Esempio di disposizione classificatoria per l’acquisizione di servizi di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale mediante procedure in economia.

(…)

X) servizi di assistenza tecnica, di assistenza amministrativo-gestionale, di assistenza contabile-fiscale, finalizzati a garantire il corretto sviluppo dei procedimenti e dei processi di lavoro, anche in chiave di rafforzamento delle competenze degli operatori dell’amministrazione;

(…)

Esempio di stralcio di motivazione (determinazione a contrarre) per affidamento di servizi di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale.

(…)

Tenuto conto:

- che l’amministrazione deve pervenire alla revisione dei procedimenti amministrativi di sua competenza, a fronte delle recenti evoluzioni normative, che hanno esteso l’utilizzo di forme semplificate di gestione dell’attività amministrativa, come la segnalazione certificata di inizio attività nonché della c.d. “decertificazione” nell’acquisizione delle informazioni procedimentali;

- che tale revisione è connessa a processi di sviluppo organizzativo dei Settori/Servizi dell’amministrazione;

- che le attività di revisione devono produrre un rafforzamento delle competenze degli operatori specializzati dell’amministrazione, addetti alla gestione delle varie fasi procedimentali, al fine di eliminare o ridurre sensibilmente le possibili criticità nella gestione delle attività amministrative, a vantaggio dei soggetti interessati e dell’amministrazione stessa;

Considerato:

- che a fronte di tali prospettive, risulta necessario supportare i processi di sviluppo organizzativo con l’organizzazione di alcuni focus group, guidati da esperti in materia di procedimento amministrativo, volti all’analisi delle criticità ed alla risoluzione delle stesse in collaborazione con gli operatori dell’amministrazione;

- che per la realizzazione dei focus group è necessario avvalersi di un qualificato operatore economico che svolga attività di assistenza amministrativo-gestionale, qualificabili come servizi connessi alla gestione di cui al CPV 79420000-4;

- che tali servizi non hanno natura formativa, bensì di rafforzamento operativo delle competenze nell’ambito di un processo di sviluppo organizzativo, risultando pertanto escluse dall’assoggettamento ai limiti di spesa previsti dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010;

(…)

Quadro di sintesi

5. La formazione “connessa” (non esclusiva) nell’ambito di un appalto.

L’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 stabilisce il limite di spesa del 50% rispetto a quella sostenuta nel 2009 con riferimento alle “attività esclusivamente di formazione”.

La disposizione non si applica pertanto alla spesa che sia riferita ad appalti di servizi nei quali le attività formative siano connesse o correlate (quindi siano configurabili come attività complementari o accessorie) alle prestazioni principali.

A titolo esemplificativo può essere preso in considerazione un appalto con il quale l’amministrazione pubblica acquisisce un nuovo software gestionale (ad es. per la gestione delle presenze del personale) e che comporta la presentazione del programma (una volta installato), delle sue funzionalità e delle sue modalità di gestione da parte degli operatori dell’ente.

La trasposizione delle informazioni sul funzionamento, l’illustrazione operativa delle principali funzioni e l’attività (anche d’aula) dimostrativa rientrano quindi tutte nella formazione connessa all’appalto, peraltro concretizzata in forme di confronto tecnico inscindibili dai servizi principali.

Proprio le particolari modalità di resa e l’impossibilità di dividerle dai servizi principali (data la complementarietà sostanziale) non consente di connotarle come “attività esclusivamente di formazione” e non permette di scinderne il valore, che resta pertanto compreso in quello complessivo dell’appalto.

Esempio di clausola di capitolato relativa ad attività formativa “connessa” o “complementare” al servizio reso in appalto.

Art. XX

(Attività formative connesse o complementari al servizio principale).

1. Al fine di garantire la corretta ed efficace esecuzione delle attività afferenti al servizio principale oggetto del presente appalto, l’operatore economico affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare le seguenti attività:

a) addestramento degli operatori dell’amministraizone in relazione all’utilizzo di ……………….;

a) resa di informazioni specifiche e relativo confronto elaborativo in relazione allo sviluppo del servizio per …………

(…)

6. Le attività che non sono assoggettate alla riduzione della spesa in base alla loro funzione obbligatoria.

6.1. la formazione obbligatoria.

Non tutte le attività di formazione del personale delle amministrazioni pubbliche sono assoggettate alle riduzioni di spesa previste dall’art. 6, comma 13 della legge n. 120/2010, in quanto molte di esse sono connesse a percorsi il cui svolgimento (anche periodico) è richiesto come condizione necessaria per lo svolgimento di alcune attività professionali o per l’assicurazione di precise garanzie (ad es. in materia di sicurezza sul lavoro) nei confronti del dipendente.

6.1.1. Spesa non comprimibile per la formazione obbligatoria.

La Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione parere n. 166 del 3 marzo 2011 ha fornito importanti indicazioni in merito alla riduzione delle risorse destinate alla formazione del personale degli enti locali, determinata dall’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 e decorrente dal 2011.

La disposizione prevede infatti che le amministrazioni pubbliche a decorrere dall’anno 2011 possano sostenere una spesa annua “per attività esclusivamente di formazione” in misura non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell’anno 2009.

La Corte dei Conti evidenzia con specifico riferimento alle attività di formazione che l’intento della norma sembra essere quello di ridurre in modo significativo i costi che gli enti sostengono per la formazione dei loro dipendenti, rilevando come sia indubbio che si tratti di costi che riguardano gli apparati amministrativi poiché incidono sulle spese generali di amministrazione e sull’organizzazione degli enti pubblici.

Tuttavia il parere n. 166/2011 precisa che da una diversa ma non meno importante prospettiva, le attività di formazione hanno un significativo rilievo e vantaggio per gli stessi enti perché presentano un’elevata utilità per il miglioramento della qualità dell’azione amministrativa.

Infatti, se solo si tiene conto dei continui progressi tecnologici, delle innovazioni normative che si succedono costantemente in corso d’anno, della carenza di risorse finanziarie ed umane che impone di utilizzare il personale anche in relazione a diversi compiti, sembrerebbe ragionevole ritenere che le spese di formazione possano rivestire una importanza fondamentale per l’aggiornamento e la qualificazione dei dipendenti pubblici, sia in relazione ai mutamenti dell’azione amministrativa che della stessa organizzazione degli stessi enti.

Secondo la Corte dei Conti, l’importanza della formazione dei dipendenti pubblici è avvertita dallo stesso legislatore che ha previsto che in relazione ad alcune attività particolari sia obbligatorio partecipare a specifiche iniziative formative.

Nella formulazione del comma 13 dell’art. 6 della legge n. 122/2010 il parere rileva si è sicuramente tenuto conto di queste esigenze poiché è stata prevista unicamente una riduzione, anziché un azzeramento di questa spesa.

Tuttavia è la stessa finalità perseguita dalla disposizione  (contenere i costi degli apparati amministrativi) che impone di effettuare una distinzione.

La Corte dei Conti lombarda afferma che il contenimento nei limiti del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009, previsto dalla norma, presuppone che l’ente locale abbia poteri discrezionali in ordine alla decisione di autorizzare o meno l’intervento formativo.

Al contrario, laddove disposizioni di legge prevedano come obbligatori specifici interventi formativi deve ritenersi che venga meno la discrezionalità dell’ente locale nell’autorizzazione della spesa e, pertanto, i poteri di contenimento della stessa.

Sulla base di tali elementi nel parere n. 166/2011 si evidenzia che la disposizione contenuta nel comma 13 dell’art. 6 della legge n. 122/2010 sia riferibile ai soli interventi formativi decisi o autorizzati discrezionalmente dall’ente locale e non riguardi le attività di formazione previste da specifiche disposizioni di legge, collegate allo svolgimento di particolari attività.

In tale prospettiva, le spese sostenute da un’amministrazione pubblica per corsi obbligatori ai sensi del d.lgs. n. 81/2008 in materia di sicurezza sul lavoro (come per esempio i corsi antincendio e primo soccorso) non rientrano fra quelle che in base alla previsione contenuta nell’art. 6, comma 13 debbono essere sostenute nel 2011 in misura non superiore al 50 per cento di quelle sostenute nel 2009.

Posizioni analoghe sono state espresse da altre sezioni regionali, nei medesimi termini di salvaguardia della formazione obbligatoria (Corte dei Conti, sez. reg. contr. Toscana, deliberazioni n. 74/2011/PAR del 13 maggio 2011 e n. 43/2012/PAR del 17 aprile 2012, sez. reg. contr. Veneto deliberazione n. 377/2011/PAR del 28 ottobre 2011, sez. reg. contr. Piemonte deliberazione n. 55/2011/SCRPIE/PAR del 11 maggio 2011).

6.1.2. Il calcolo delle risorse assoggettate alla riduzione.

Peraltro e conseguentemente,la Corte dei Conti rileva che ai fini della quantificazione della spesa di formazione sostenuta nel 2009 per applicare la decurtazione prevista dalla norma in questione a partire dall’anno 2011, non dovrà essere computata la spesa riferita a iniziative formative previste direttamente dalla legge.

Il parere n. 166/2011 della Corte dei Conti della Lombardia incide pertanto anche sul calcolo delle risorse per la formazione assoggettate alla riduzione prevista dalla legge n. 122/2010, in quanto evidenzia come nel complesso delle risorse da sottoporre alla decurtazione non rientrino quelle destinate alla formazione obbligatoria.

Qualora non fosse stata ritenuta sottraibile la spesa per formazione obbligatoria, la decurtazione avrebbe comportato un’incidenza del 50% sui 10.000 euro, con 5.000 euro complessivi per il 2011.

6.1.3. La formazione obbligatoria: elementi di qualificazione.

Molte disposizioni di legge prevedono attività formative obbligatorie riguardanti i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Il quadro normativo più articolato in tal senso è quello previsto dal d.lgs. n. 81/2008, inerente la sicurezza sul lavoro, in un articolato complesso di disposizioni, contenute negli articoli 36 e 37.

Le amministrazioni devono assicurare formazione obbligatoria anche ai responsabili del trattamento dei dati personali (art. 19, comma 6, all. b del d.lgs. n. 196/2003) ed agli operatori deputati a gestire dati personali.

La formazione obbligatoria riguarda (sulla base di un quadro normativo articolato, sia statale che regionale) anche alcune particolari figure, impegnate nei processi produttivi di servizi rivolti ad utenza vasta, come quelli di ristorazione: il personale addetto alla produzione dei pasti deve infatti frequentare corsi relativi alla sicurezza alimentare ed alla preparazione degli alimenti.

6.1.4. Casi particolari (formazione obbligatoria per lo svolgimento di attività professionali).

In relazione alla connotazione dell’obbligatorietà della formazione le amministrazioni pubbliche devono prendere in considerazione anche gli obblighi formativi connessi alle abilitazioni.

Il profilo critico si correla alle figure professionali che, operanti a titolo esclusivo per l’amministrazione (quindi escludendo ad esempio coloro che operano con part-time pari o inferiori al 50% e che svolgano attività libero-professionale all’esterno, se consentito dalla normativa) siano tenute a soddisfare precisi obblighi di formazione continua richiesti dal quadro ordinamentale della professione.

Il caso assumibile a titolo esemplificativo è quello degli avvocati, i quali devono mantenere e aggiornare la propria preparazione professionale. Pertanto, come previsto dal Regolamento per la formazione professionale continua approvato dal Consiglio Nazionale Forense il 13 luglio 2007 (vigente dal 1° gennaio 2008), essi hanno il dovere di partecipare alle attività di formazione professionale continua. L’adempimento di tale dovere è condizione per la spendita deontologicamente corretta: il mancato adempimento dell’obbligo formativo costituisce (art. 6, comma 2 dello stesso regolamento) illecito disciplinare.

L’obbligo può essere soddisfatto partecipando ad eventi organizzati dagli ordini o dagli stessi accreditati, anche se organizzati da soggetti privati, nonché maturando annualmente un certo numero di crediti formativi.

A fronte di tali elementi, si pensi al caso di un avvocato operante presso l’avvocatura di un ente locale, deputato ad operare a pieno titolo (in base all’iscrizione speciale) nella gestione del contenzioso dell’amministrazione di cui è dipendente.

Per poter svolgere la formazione continua obbligatoria prevista dal Regolamento del CNF, l’avvocato può partecipare alle iniziative degli ordini, ma qualora impedimenti lavorativi (ad es. la presenza ad un’udienza) per conto dell’amministrazione di appartenenza glielo impediscano, la stessa deve assicurargli la possibilità di svolgere attività formative ulteriori, acquisibili presso soggetti privati che siano accreditati, al fine di pervenire alla maturazione del complesso di crediti formativi richiesti annualmente.

Proprio il doppio vincolo (il dovere di formazione continua e la maturazione del numero di crediti entro l’anno) configurano un obbligo che potrebbe essere soddisfatto dall’avvocato-dipendente mediante partecipazione a seminari accreditati, qualora quelli organizzati dall’ordine territorialmente competente non fossero sufficienti o non fossero stati frequentabili per improrogabili impegni di lavoro.

7. Le attività che non sono assoggettate alla riduzione della spesa in forza della non incidenza diretta sul bilancio: la formazione finanziata interamente da soggetti esterni.

7.1. Finanziamenti esterni a sostegno della formazione.

L’esclusione dall’ambito applicativo del sistema di riduzione della spesa per formazione è possibile anche quando il finanziamento sia interamente prodotto da soggetti esterni.

La Corte dei Conti sez. reg. controllo per il Piemonte, nello stesso parere n. 55 del 11 maggio 2011 afferma infatti che devono ritenersi comunque non assoggettate al vincolo determinato dalla’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010, le spese per attività formative interamente finanziate con contributi esterni, in adesione a principi autorevolmente espressi dalle Sezioni Riunite in sede di controllo della stessa Corte dei Conti, sia pure con riferimento ad altra fattispecie (il rinvio è alla deliberazione n. 7 del 2011).

Le Sezioni riunite, con riferimento ai limiti di spesa in materia di studi e consulenze, hanno precisato che, potendo dette spese, ove inserite in un proficuo quadro programmatico, incrementare le competenze e le conoscenze dell'ente locale, non vi sarebbe ragione di assoggettare ai limiti previsti per l'Ente, le spese finanziate con oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati.

La Corte dei Conti piemontese ritiene che lo stesso principio possa trovare applicazione anche con riguardo al diverso contesto normativo relativo alle spese per formazione, evidenziando come specifiche contribuzioni esterne, se opportunamente utilizzate, possano contribuire positivamente alla realizzazione delle finalità dell'Ente (il medesimo principio è stato già utilizzato da varie Sezioni anche con riferimento all'applicazione dei limiti di cui all'art. 6, comma  8 della legge n. 122/2010 in ordine alle spese di rappresentanza e per mostre).

L’analisi del dato interpretativo esplicitato nel parere permette di evidenziare anzitutto la necessaria sussistenza di due presupposti:

a) l’esistenza di un finanziamento esterno, sollecitato o acquisito  dall’amministrazione pubblica per sostenere le proprie attività formative;

b) l’effettuazione della totalità della spesa per un’attività formativa (specifica) da parte dell’amministrazione beneficiaria avvalendosi del (solo) finanziamento esterno.

I finanziamenti possono avere origine sia da flussi di risorse in ambito pubblico che da rapporti con soggetti privati.

In tale prospettiva, quindi, possono rientrare i finanziamento ottenuti dall’amministrazione pubblica:

a) mediante partecipazione a programmi dell’Unione Europea, facenti leva sul FSE e su fondi analoghi, a condizione che le risorse ottenute coprano integralmente la spesa per l’attività formativa e non determinino cofinanziamento dall’amministrazione che la intende realizzare;

b) mediante partecipazione a programmi sostenuti da altri livelli istituzionali (ad es. Ministeri, Enti pubblici economici, Regioni), sempre a condizione che le risorse siano a totale copertura della spesa prevista per l’attività formativa;

c) mediante presentazione di progetti specifici a soggetti privati che, per previsione normativa, siano tenuti ad investire proprie risorse in attività a favore delle comunità locali, con riferimento anche alle istituzioni preposte alla cura degli interessi di tali comunità (come gli enti locali), come nel caso delle fondazioni “bancarie”;

d) da donazioni di soggetti privati, “condizionate” alla realizzazione di attività formative volte a migliorare le capacità di intervento delle istituzioni locali in particolari ambiti (ad es. quello sociale o quello culturale);

e) mediante contratti di sponsorizzazione o accordi di collaborazione stipulati in base all’art. 49 della legge n. 449/1997 e dell’art. 119 del d.lgs. n. 267/2000, raccordando l’attività formativa al miglioramento dei servizi ai cittadini, alle imprese e all’utenza.

Le due disposizioni, infatti, prevedono espressamente che i contratti di sponsorizzazione o i più particolari accordi di collaborazione siano definibili al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati.

7.2. Attività formative organizzate da un Comune e finanziate da altri Comuni.

Qualora un Comune organizzi un corso di formazione con la compartecipazione finanziaria di altri Comuni, le risorse introitate dalle altre amministrazioni (finalizzate all’organizzazionedelle attività formative) non devono essere incluse nel computo della spesa di formazione sottoposta all’art. 6, comma 13 della legge n. 122/2010 e, pertanto, non devono subire la decurtazione imposta dal legislatore.

La Corte dei Conti, sez. reg. contr. Toscana, nella deliberazione n. 507/2011/PAR del 23 novembre 2011 ha ritenuto che possa estendersi alla particolare fattispecie il principio dettato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 7 del 7 febbraio 2011, resa in funzione nomofilattica ai sensi dell’art. 17, comma 31 della L. 102/2009, in riferimento al limite di legge imposto dal medesimo articolo (al comma 7) in relazione al conferimento di incarichi esterni. In tale circostanza le Sezioni Riunite hanno ritenuto di non includere nel computo della spesa soggetta a riduzione le erogazioni ricevute dall’ente da enti pubblici o privati estranei, sul presupposto che le “suddette spese, ove inserite in un proficuo quadro programmatico, possano incrementare le competenze e le conoscenze dell’ente locale” e che “il tetto di spesa per studi e consulenze non avrebbe la funzione di conseguire dei risparmi sul bilancio del singolo ente, ma di ridurre tout court, le spese connesse a suddette prestazioni, a prescindere dall’impatto sul bilancio dell’ente.” In tal senso si è espressa anche la Sezione Lombardia con deliberazione n. 467/2011.

Nella pronunzia si evidenzia quindi come un Comune possa escludere dal calcolo del tetto di spesa ai fini dell’applicazione dell’art. 6, comma 13, della legge n. 122/2011, le spese necessarie all’organizzazione dei corsi di formazione anche per conto di un’altra amministrazione ed erogate da quest’ultima, sempreché l’importo in questione sia computato dall’ente erogante nel conteggio della propria spesa di formazione al fine di evitare facili elusioni della norma limitativa (qualora quest’ultimo sia compreso nei destinatari della norma di cui all’art. 6, comma 13, della legge n. 122/2011).

7.3. Progetti di formazione sponsorizzati da soggetti esterni.

La formazione delle risorse umane è uno dei principali strumenti di sviluppo di un’organizzazione, quindi può essere agevolmente ricondotta a progetti di miglioramento qualitativo delle attività sostenuti da contratti di sponsorizzazione stipulati con soggetti privati, scelti in base all’art. 26 del d.lgs. n. 163/2006 e sulla base del fondamentale presupposto di non confliggenza di interessi (diretti) dello sponsor nelle attività formative sostenute.

Nell’avviso di ricerca di uno sponsor, pertanto, l’amministrazione pubblica dovrebbe evidenziare in particolare questi due aspetti:

a) la relazione (diretta o indiretta) dell’attività formativa con l’evoluzione qualitativa di attività e servizi rivolti a cittadini ed imprese;

b) la funzionalizzazione della sponsorship a sostenere processi formativi delle risorse umane incidenti sul miglioramento qualitativo dei servizi.

Il contratto di sponsorizzazione può peraltro prevedere il finanziamento delle iniziative formative (successivamente organizzate e gestite dall’amministrazione pubblica) o la messa a disposizione di servizi formativi da parte dello sponsor (anche avvalendosi di qualificati soggetti terzi), sulla base delle indicazioni di programma dell’amministrazione.

In termini analoghi potrebbero essere sviluppati accordi di collaborazione tra amministrazioni locali e particolari soggetti operanti nel sistema economico, finalizzati a sostenere il miglioramento qualitativo di uno o più servizi resi dall’amministrazione mediante attività formativa.

Tali accordi, assimilabili ai contratti di sponsorizzazione, ma rispetto a questi modulabili nei contenuti con maggiore flessibilizzazione, sono formalizzabili in attuazione di quanto previsto dall’art. 119 del d.lgs. n. 267/2000.

In termini esemplificativi, l’ente locale potrebbe ricercare un operatore economico radicato sul territorio o intenzionato a sostenere lo sviluppo di dinamiche economico-sociali positive nel territorio stesso, ottenendo in tal senso un vantaggio di immagine.

L’accordo di collaborazione potrebbe prevedere la realizzazione o il finanziamento, da parte dell’operatore economico, di iniziative formative rivolte ai dipendenti dell’ente locale ed orientate a migliorare la loro preparazione in relazione a particolari processi produttivi di servizi rivolti alla comunità locale (cittadini e imprese), in una prospettiva di ottimizzazione dei rapporti e di maggiore attrattività del territorio.  

7.4. Attività formative finanziate da operatori economici in relazione di appalto o concessione con l’amministrazione locale.

Lo sviluppo di attività formative per dipendenti di un’amministrazione pubblica sostenute da soggetti terzi può essere ricondotto anche alle prestazioni che devono essere rese da un appaltatore nei confronti della stessa amministrazione.

La previsione dell’obbligo di realizzare o di finanziare un certo numero di iniziative formative a favore degli operatori dell’ente locale è molto frequente nell’ambito degli appalti per servizi di brokeraggio assicurativo, con relativa definizione di un criterio di valutazione (spesso di tipo quantitativo), finalizzato ad ottenere un miglioramento dello standard-base indicato dalla stazione appaltante.

La finalità di tali clausole del capitolato (e dei connessi criteri di valutazione) è senza dubbio riconducibile al miglioramento qualitativo dei servizi, in una prospettiva di efficace interazione tra gi operatori del soggetto privato (l’appaltatore) e quelli del soggetto pubblico (stazione appaltante).

E’ ipotizzabile che una simile soluzione sia estensibile a tutti gli appalti (soprattutto di durata pluriennale) nei quali il potenziamento della formazione degli operatori dell’amministrazione pubblica (stazione appaltante) sia funzionale a garantire maggiore efficacia alle attività oggetto dell’appalto o a quelle rispetto alle quali i servizi dell’appalto sono complementari.

L’inserimento di una simile clausola (e del correlato criterio di valutazione) in un appalto per servizi di brokeraggio, se finalizzata alla formazione dei dipendenti dell’ente locale in materia di appalti, evidenzia l’intento dell’amministrazione di garantire maggiore efficienza nelle procedure, pertanto abbassando i possibili rischi coinvolgenti le assicurazioni.

Qualora invece la clausola sia posta nell’ambito di un appalto per servizi informatici, per sostenere percorsi formativi dei dipendenti dell’amministrazione nella gestione di specifici apparati o software, risulta evidente la sua finalizzazione alla maggiore efficienza nella gestione dei computer e dei software installati, in una prospettiva di diminuzione dell’assistenza on site.

Esempio di clausola per la formazione dei dipendenti dell’ente locale e di relativo criterio di valutazione.

Clausola del capitolato speciale

Art. XX

(Sostegno ad attività formative per il miglioramento dei servizi)

1. Al fine di consentire il miglioramento qualitativo, in termini di maggiore efficacia, delle attività di …………………. (attività principali oggetto dell’appalto o attività rispetto alle quali i servizi dell’appalto sono complementari), l’operatore economico affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare, direttamente o mediante affidamento a qualificati soggetti terzi) iniziative formative a favore dei dipendenti della stazione appaltante (amministrazione pubblica), da essa indicati in rapporto ai fabbisogni formativi definiti nel Piano Annuale di Formazione (PAF).

2. In relazione a quanto previsto dal precedente comma 1, l’operatore economico affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare un numero minimo di ….. (specificare) seminari formativi per ogni anno di durata del presente appalto, per un totale minimo complessivo di n. ….. seminari.

3. I seminari formativi di cui al presente articolo devono avere durata minima di … ore giornaliere ciascuno e devono coinvolgere un numero minimo di …. operatori della stazione appaltante per ciascuno di essi.

4. L’operatore economico affidatario può organizzare direttamente i seminari formativi coinvolgenti gli operatori della stazione appaltante oppure affidarli a qualificati soggetti terzi, comunque sulla base delle indicazioni di programma elaborate dal competente Servizio (Gestione Risorse Umane) della stazione appaltante.

5. L’operatore economico può realizzare le attività formative di cui al presente articolo anche sostenendo i costi della partecipazione di operatori della stazione appaltante a seminari formativi organizzati autonomamente da qualificati soggetti terzi e dalla stessa individuati in rapporto alla soddisfazione del fabbisogno formativo dei propri dipendenti.

Criterio di valutazione

Punteggio massimo attribuibile: 3 punti

Numero di seminari formativi coinvolgenti dipendenti della stazione appaltante ulteriore a quello minimo indicato nell’art. XX del capitolato speciale.

Alle offerte presentate dai concorrenti saranno attribuiti specifici coefficienti mediante l’applicazione della seguente formula:

V_(a)i = R_a/R_max

dove:

R_a = valore offerto dal concorrente a
R_max = valore dell’offerta più conveniente (offerta rappresentativa del maggior numero di seminari formativi ulteriori allo standard minimo)

Esempio applicativo: concorrente A offre 5 seminari in più, operatore B 3 seminari in più, operatore C 2 seminari in più.

Offerta migliore presentata dall’operatore economico A con riduzione di 1 ora (60 minuti)

Soluzioni analoghe potrebbero essere definite anche in relazione a procedure selettive finalizzate all’affidamento di concessioni di servizi, quali:

a) i servizi di tesoreria dell’ente locale (in particolare quando i rapporti tra gli operatori dell’ente locale e il tesoriere debbano essere ottimizzati, a fronte dell’evoluzione normativa in materia fiscale e contabile);

b) le attività di gestione di strutture socio assistenziali o socio educative (soprattutto quando gli operatori dell’amministrazione debbano interagire nei rapporti con il concessionario-gestore facendo riferimento a standard operativi o qualitativi necessariamente da condividere).

Altrettanto significativa potrebbe essere la loro inclusione nell’ambito delle gare per l’affidamento di servizi pubblici locali con rilevanza economica (disciplinate dall’art. 4, particolarmente commi 8 e 11, della legge n. 148/2011), particolarmente nella prospettiva di garantire massima efficacia nel rapporto tra l’ente affidante e il soggetto gestore nell’attuazione del contratto di servizio e nella tutela degli utenti.

Quadro di sintesi