La gestione dei flussi informativi inerenti i servizi pubblici locali: linee di sviluppo, moduli proponibili e processi informatizzati [1].

1. Premessa: oggetto dell’analisi.

La gestione delle informazioni costituisce uno dei profili di maggiore criticità nei processi erogativi dei servizi pubblici locali (SPL), nonché in quelli, correlati, di verifica degli standard qualitativi.

Le informazioni assumono poi, nel sistema di “governance” delle partecipazioni a società di capitali operanti come gestori di servizi, rilievo sostanziale, stante la valenza di risorse strategiche per l’organizzazione [2] (anche nella sua modulazione “allargata”).

L’analisi del tema richiede una definizione preliminare dei contesti nei quali le informazioni sono generate e trattate, delle finalizzazioni delle medesime, dei soggetti produttori e destinatari.

Risultano infatti evidenti due direttrici di relazione informativa:

a) utente – soggetto erogatore/gestore del SPL – Ente Locale titolare del SPL (Amministrazione Holding operante rispetto a soggetto controllato);

b) soggetto gestore del SPL – Ente Locale regolatore.

Nel primo caso l’interazione è sostenuta da strumenti formalizzati su due piani (Carta di Servizi e Contratto di servizio), ma può essere sviluppata anche su versanti relazionali differenziati (es. sistemi di partecipazione, decentramento comunale, sistemi di relazione diretta Amministrazione-cittadini, ecc.) mentre nel secondo è delineata specificamente in un asset (quadro di verifica e controllo) di un preciso strumento operativo (contratto di servizio).

L’oggetto dell’analisi è, peraltro, definito con riguardo all’informazione-risorsa, pur dovendo tenere in considerazione l’importanza dei processi comunicativi (particolarmente nelle strategie di elaborazione domanda-offerta) [3].

2. Le informazioni relative ai servizi erogati (produzione, gestione in un flusso e feedback).

La chiave di lettura consolidatasi negli anni delle riforme amministrative in ordine ai servizi pubblici locali è sintetizzata nell’assunto delle “tre E” (economicità, efficienza, efficacia).

A questa configurazione si è associata una “policy” di impulso ai controlli, riferita all’Amministrazione Locale come produttrice di attività e servizi fruiti dalla collettività, costitutiva di elementi speculari alle declaratorie funzionali.

L’elemento di congiunzione tra i due percorsi (produzione e controllo) è individuabile nelle informazioni inerenti i servizi, qualificabili secondo varie prospettive:

a) con riguardo ai processi produttivi;

b) per l’analisi economica;

c) per l’analisi qualitativa.

Da queste macrocategorie possono derivare specificazioni (anche di dettaglio), riferite a particolari andamenti delle attività: il caso tipico è correlabile alle informazioni gestite a fronte delle rilevazioni di criticità (problematiche produttive, reclami, ecc.).

Tutte queste informazioni sono prodotte o producibili dal soggetto gestore, il quale le assume e le elabora:

a) per proprie finalità operative o funzionali alla migliore organizzazione del servizio o di attività per esso complementari;

b) per sostenere i flussi informativi obbligatoriamente stabiliti dai contratti di servizio e dalle carte dei servizi, aventi come destinatari privilegiati rispettivamente l’Amministrazione di riferimento e gli utenti.

Proprio rispetto a quest’ultimo percorso, il soggetto gestore è chiamato a fornire informazioni sia non elaborate che “trattate”, presupponendosi comunque un processo valutativo specificamente rimesso al referente.

In simile prospettiva, la naturale prosecuzione è individuabile nelle indicazioni “di ritorno”, prodotte dall’Amministrazione o dagli utenti, con il preciso fine di sollecitare il soggetto gestore a mantenere determinati standard o a realizzare eventuali miglioramenti.

3. Le informazioni relative al rispetto degli standard qualitativi di servizio.

La definizione di disciplinari organizzativi e prestazionali ampiamente strutturati nei contratti di servizio presuppone l’acquisizione, da parte dell’Amministrazione, di elementi conoscitivi sullo svolgimento del servizio pubblico locale secondo tali modulazioni pattizie particolari.

L’evidenza della necessità della relazione informativa è stata sancita dall’art. 113, comma 11 del d.lgs. n. 267/2000 (come delineato dall’art. 35 della legge n. 448/2001) con connotazione della stessa quale “contenuto obbligatorio” del contratto di servizio, stante la previsione per cui lo stesso deve prevedere “i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti”.

Del resto la regolazione richiede:  

a) informazioni strutturate sulle modalità erogative, parametrate alle linee prestazionali;

b) informazioni dettagliate sull’andamento generale del servizio rispetto alle linee di sviluppo attese;

c) informazioni particolari sugli scostamenti dagli standard prestazionali;

d) informazioni specifiche sulla coerenza tra livello delle prestazioni, dati tariffari e quadro economico generale di sviluppo del servizio.

4. La gestione dei flussi informativi: modellizzazioni.

La produzione delle informazioni da parte del soggetto gestore di un servizio pubblico locale, la loro gestione e il loro inoltro all’Amministrazione referente (nella prospettiva di un dato di ritorno sollecitatorio) si compongono in un processo articolato, regolato da semplici dinamiche di flusso.

La regolazione e la gestione del flusso possono essere demandate a modellizzazioni semplificate o a soluzioni di maggior presa, comunque definite nell’ambito dei contratti di servizio.

Nella prima categoria rientrano tutte le proposizioni formalistiche di garanzia dei poteri di intervento dell’Amministrazione, anche se non supportate da strumenti specifici.

Nella seconda si collocano tutte le strutturazioni definite di percorsi, modalità, strumenti operativi per la corretta impostazione delle relazioni informative tra il produttore (il soggetto gestore del servizio pubblico locale) e il regolatore (l’Amministrazione).

La prima configurazione può risultare efficace per servizi di scarso rilievo dimensionale e comunque presuppone un’azione continua dell’Ente Locale, sostenuta con l’intervento di operatori specializzati, preferibilmente ricondotti ad un’unità organizzativa tematica.

La seconda strutturazione comporta, in genere, la “responsabilizzazione” del soggetto gestore del servizio pubblico locale, chiamato a sviluppare una specifica funzione informativa, “aperta” alle “intrusioni” volontarie dell’Amministrazione. Si viene a determinare, in sostanza, un modello di relazione a flusso continuo, nell’ambito della quale l’Ente Locale può in qualsiasi momento acquisire dati specifici, sottoporli a verifica, riportarli al’andamento del servizio. In sostanza, la modellizzazione è assimilabile ad una versione “specializzata” del controllo di gestione.

5. Implicazioni organizzative: casi.

Un profilo di sostanziale interesse è determinato dalle implicazioni organizzative per le Amministrazioni Locali in chiave di gestione (e controllo) delle informazioni riguardanti i servizi pubblici.

Le modellizzazioni sono le più varie e in molti casi sono riportate a funzioni ed assetti inerenti il controllo strategico, perlopiù nell’ambito delle Direzioni Generali (ad es. il Comune di Bologna nella DG ha una UO che segue le trasformazioni strutturali e le partecipazioni societarie, mentre il Comune di Parma ha nella DG un Servizio Partecipazioni Societarie) [4] o dei servizi deputati al controllo interno (ad es. il Comune di Arezzo ha un “Ufficio Controllo di Gestione, Organizzazione, Partecipazioni” che accorpa diverse funzioni).

Alcuni Comuni hanno istituito Unità Organizzative deputate al controllo delle partecipazioni, con strutturazione “tagliata” per la raccolta e l’elaborazione di informazioni rilevanti.

Uno degli esempi più significativi in tal senso è quello del Comune di Venezia, il quale ha strutturato, nella Direzione Centrale Programmazione e Controllo, il Servizio Controllo Società Partecipate e Gestione Servizi Pubblici Locali.

In particolare, l’unità organizzativa “controllo società partecipate” si pone come “principale referente tecnico dei flussi comunicativi tra ente e società”, al fine di “definire un modello di controllo in materia di società partecipate affinandolo per cogliere le specificità delle singole aziende”. Inoltre il Servizio cura i rapporti con le Direzioni Centrali che svolgono opera di controllo tecnico, giuridico ed economico sull'operato delle società partecipate.

Una nota particolare deve essere sviluppata anche in merito alla gestione delle informazioni per “alimentare” i processi decisionali degli organi di indirizzo.

Frequenti risultano, infatti, i casi di Commissioni permanenti dei Consigli Comunali, con funzioni di garanzia e di controllo, che svolgono le loro attività principali proprio in relazione al sistema dei SPL (si riporta, in termini esemplificativi, il caso della 2^ Commissione consiliare del Consiglio Comunale di Pisa, deputata ad attività di controllo e di garanzia e titolata specificamente “Vigilanza e controllo su società partecipate ed aziende”).

6. Sistemi informativi: presupposti, linee organizzative, ipotesi su strumenti.

La gestione delle informazioni “sui” e “dei” servizi pubblici locali (intese come prodotte dalle relazioni utente-gestore-Amministrazione o riportate alle interazioni con il soggetto gestore) mediante sistemi informativi è prefigurazione essenziale in una prospettiva di consolidamento degli asset di efficienza di un sistema regolativo dei servizi pubblici locali.

Il primo passo da realizzare è l’individuazione dei dati (per tipologie) che interessano all’Ente Locale in relazione al servizio: una larga parte di informazioni operative, infatti, potranno risultare utili all’Amministrazione solo se opportunamente aggregate ed elaborate [5]. Diversamente, la focalizzazione dell’attenzione del referente istituzionale andrà a porsi su informazioni “critiche”.

La regolamentazione dell’acquisizione delle informazioni da parte dell’Amministrazione (quel che interessa, in continuità) costituisce il presupposto fondamentale per la corretta gestione del flusso informativo.

Nulla vieta che la stessa Amministrazione possa attivare un rapporto informatizzato con il soggetto gestore del servizio pubblico locale, per rilevare [6] rispetto a quest’ultimo:

a) dati dimensionali;

b) dati economici;

c) dati qualitativi;

d) segnalazioni diverse.

Una volta strutturata la relaizone, le informazioni possono essere agevolmente ricondotte a banche-dati, mediante “collettori” specifici o modalità alternative.

Il successivo sviluppo è determinato dall’elaborazione (intesa come predisposizione o preparazione preliminare degli elementi informativi) dei dati secondo logiche di soddisfazione delle esigenze conoscitive dell’Ente (differenziate a seconda che la risposta debba essere riportata a singole questioni o a processi valutativi generali).

L’analisi si pone quindi come passaggio essenziale, esplicativo dell’intenzione dell’Amministrazione di monitorare “attivamente” in servizio ed anche di intervenire sui processi erogativi, se necessario.

L’Ente Locale può pertanto operare adeguata modulazione delle informazioni in relazione ai processi decisionali ricadenti sui sevizi (erogazione, gestione, regolazione), a loro volta dettagliatamente disciplinati nell’ambito del contratto di servizio e presupponenti l’adesione del soggetto gestore, quantomeno sulla base dell’elemento comune di riferimento, ossia proprio le informazioni.

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NOTE

[1] L’elaborazione è stata realizzata come analisi preliminare di un progetto in corso di sviluppo con Emanuele Tonelli, IT Consultant (http://www.etonelli.com), con riferimento a società di gestione di servizi pubblici locali e ad Enti Locali.

[2]Si vedano in merito le osservazioni di A. Bernardeschi, “Il ruolo dei sistemi informativi quale strumento di controllo strategico”, paper elaborato nel maggio 2002 come contributo alla discussione sul tema “Il controllo degli Enti Locali sulle società partecipate per la gestione ed erogazione dei servizi pubblici locali” del sito http://wwwcontrollinterni.it (sezione “Esperienze”).

[3] In merito si rinvia all’analisi di L. Massacesi e V. Quaglione, “Il ruolo della comunicazione e la partecipazione dei cittadini al processo di trasformazione in Spa”, in AA.VV. per CISPEL, “La Spa per la gestione dei servizi pubblici locali”, Maggioli, Rimini, 1996, pagg. 307-317.

[4] E’ interessante rilevare come il Servizio Partecipazioni Societarie del Comune di Parma “lavori” le informazioni in tutte le sue linee di attività, in quanto esso opera per:

1. Gestione dei rapporti con le società partecipate dal Comune di Parma e altre forme associative;

2. Servizi pubblici locali (SPL): attività di regolazione, controllo, forme e modelli gestionali;

3. Attività di reporting, informazione, comunicazione dati società partecipate, valutazione e valorizzazione del patrimonio mobiliare;

4. Nuovi progetti.

Le linee di attività sono codificate schematicamente in modo efficace:

Tali indicazioni sono reperibili all’URL  http://www.comune.parma.it/societa/main.html.

[5] Si veda l’esempio prodotto per il Comune di Roma nel sito http://www.romaeconomia.it/files/servizi.php.

[6] L’esempio potrebbe aversi con la personalizzazione di applicazioni note per la gestione di reti locali.