Corte dei Conti, Sezione Autonomie, delibera 4/2013

LE LINEE GUIDA DELLA CORTE DEI CONTI,

AL VIA LA RIFORMA DEI CONTROLLI INTERNI

Importante passo in avanti verso l’attuazione a regime del nuovo sistema funzionale-organizzativo dei controlli interni, prescritto per le Autonomie locali a seguito della riforma introdotta in materia dall’art. 3 del DL 174/2012, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213.

Con delibera n. 4 del 18 febbraio 2013 della Sezione Autonomie, la Corte dei Conti ha infatti approvato le linee guida per il referto semestrale che, ai sensi del nuovo art. 148 del TUEL, i Comuni con popolazione superiore ai 15 mila abitanti e le Province dovranno trasmettere, a cadenza semestrale, alle Sezioni regionali di controllo, quale misura intesa a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun Ente locale”.

L’obbligo di trasmissione periodica del referto al giudice contabile ha lo scopo di garantire che il nuovo sistema dei controlli interni non resti sulla carta, ma trovi puntuale attuazione all’interno degli Enti locali, quale solido supporto per le scelte decisionali necessarie alla realizzazione di processi di razionalizzazione della gestione e della spesa, con l’obiettivo strategico di innescare un radicale mutamento dei comportamenti amministrativi.

Sotto questo profilo, non si tratta di un ritorno al passato, ossia all’antico complesso di controlli esclusivamente finalizzato a garantire la legittimità dell’azione amministrativa, anche a scapito, talvolta, dell’efficienza gestionale e del conseguimento degli obiettivi nei tempi programmati,

Il nuovo sistema dei controlli, al contrario, è fortemente orientato a revisionare i processi di funzionamento della Pubblica amministrazione proprio al fine di scovare e rimuovere le sacche di inefficienza che vi si annidano, attraverso un percorso di riforma che punta all’economicità della gestione con la riduzione dei costi per l’erogazione dei servizi, senza però ridurne la qualità e l’estensione.

Inoltre, come si legge nel documento delle linee guida, “le differenze della nuova disciplina dei controlli interni, rispetto a quella vigente, si colgono con particolare risalto nel livello di maggior dettaglio relativo all’organizzazione e alle finalità delle verifiche e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di maggior livello di responsabilità presenti negli Enti, quali il Segretario comunale, il Direttore generale e i responsabili dei servizi”.

Facendo leva sulla responsabilità di queste figure apicali, ogni Ente con popolazione superiore a 15 mila abitanti è chiamato a instaurare e a rendere operativo il nuovo sistema di controlli, le cui finalità, secondo la Sezione Autonomie, possono sintetizzarsi come segue:

a)      verifica dell’adeguatezza funzionale e dell’effettivo funzionamento del sistema dei controlli interni;

b)      valutazione degli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati;

c)      verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile;

d)     rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica;

e)      monitoraggio in corso d'anno degli effetti prodotti in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell’ente;

f)       consolidamento dei risultati con quelli delle gestioni degli organismi partecipati.

La delibera n. 4/SEZAUT/2013/INPR fissa già le prime scadenze per l’obbligo del report semestrale a carico degli Enti, specificando che la relazione afferente il primo semestre 2013 dovrà essere trasmessa alle Sezioni regionali di controllo entro il 30 settembre 2013, mentre quella relativa al secondo semestre non oltre il termine del 31 marzo 2014.

La Sezione rileva altresì che i contenuti dei referti inerenti ai due periodi dovranno essere necessariamente diversificati, in ragione delle rispettive e ben distinte esigenze che tali relazioni sono tenute ad assolvere.

Nel report del primo semestre 2013, cioè in fase di prima applicazione della riforma, dovrà essere curata la rilevazione iniziale degli aspetti che attengono all’organizzazione dell’Ente, ai sistemi informativi e al sistema dei controlli interni, che costituirà un patrimonio stabile di informazioni suscettibile di successive implementazioni.

Nella prima edizione, in altre parole, si tratterà di gettare le fondamenta per l’elaborazione degli aspetti procedurali che in seguito, a regime, dovranno essere soltanto aggiornati.

Il referto inerente al secondo semestre sarà quindi meno ampio, dacché si limiterà a consolidare, mediante l’esame degli scostamenti avvenuti, le rilevazioni già introdotte con effetti durevoli nello stato dell’organizzazione amministrativa.

Resta da chiedersi, a questo punto, con quali criteri metodologici dovranno essere svolti i referti semestrali da trasmettersi alla Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 148 del TUEL.

Si osserva che la delibera in commento risulta costituita di due allegati, la cui compilazione da parte degli Enti fornirà alla Sezione di controllo tutte le informazioni tecniche, contabili e amministrative in concreto necessarie per monitorare lo stato dell’arte, mediante un flusso costante e sistematico di dati omogenei.

Il primo allegato concerne la “regolarità della gestione amministrativa e contabile”, ed è volto ad acquisire informazioni sul rispetto dei parametri della regolarità amministrativa e contabile, con richieste volte a individuare la presenza di eventuali lacune gestionali che possano alterare o compromettere i profili di una sana e corretta gestione finanziaria.

Massima attenzione è dedicata, in questo ambito, alla fase di pianificazione dell’Ente, specie in rapporto alle possibili implicazioni che le azioni in programma possono sortire sugli equilibri di bilancio.

È da sottolineare l’importanza di questa fase, nell’ottica di un progressivo riscontro della tenuta degli obiettivi di finanza pubblica e di tempestiva rilevazione degli scostamenti che richiedano, eventualmente, l’adozione di misure correttive.

Il secondo allegato è invece dedicato all’”adeguatezza ed efficacia del sistema dei controlli interni”, recando perciò un’impostazione a valenza essenzialmente ricognitiva, in quanto diretta a registrare la presenza di eventuali criticità di fondo nel sistema organizzativo-contabile.

In questa sede spiccano, per gli Enti di maggiori dimensioni, incombenze di tutto rilievo legate alla nuova tipologia dei controlli interni, che in molti casi renderanno necessari interventi di drastica revisione della macrostruttura, per adeguare l’organizzazione dell’Ente alla nuova concezione funzionale sottesa alla ratio del nuovo impianto normativo.

Ci si riferisce, segnatamente, sia al controllo strategico (ex art. 147 del TUEL), sia al sub-sistema di controlli sulle società partecipate non quotate (ex art. 147 quater del TUEL), un articolato complesso di adempimenti che in entrambi i casi vincola gli Enti locali con popolazione superiore a 100.000 abitanti in fase di prima applicazione, superiore a 50.000 abitanti per il 2014 e a 15.000 abitanti a decorrere dal 2015.

Il controllo strategico prevede, nello specifico, che per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio l‘Ente locale definisca metodologie “finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici”.

La novità in assoluto contemplata dalla riforma di cui al DL 174/2012 è però legata ai forti controlli da istituire nei confronti delle società non quotate, con incombenze e adempimenti destinati a rivoluzionare gli attuali rapporti istituzionali tra gli Enti e le rispettive partecipate.

A questo riguardo la Corte dei Conti con deliberazione n. 903/2012/INPR del 9 novembre 2012 della sez. controllo per il Veneto, nel fornire indicazioni agli Enti locali della Regione per la verifica del bilancio di previsione 2012 alla luce del DL 174/2012, non ha esitato a dedicare un ampio spazio proprio ai rapporti con le società partecipate, al fine di garantire in sede locale una sana gestione finanziaria, mediante il rispetto degli equilibri di bilancio e dei vincoli previsti in materia di indebitamento.

In tale delibera il giudice contabile ha proposto un’interpretazione per così dire “largamente estensiva” del nuovo art. 147 quater del TUEL, sostenendo che gli obblighi di controllo quivi previsti devono essere sin d’ora osservati da tutti gli Enti locali, non già in base a un espresso dettato normativo, bensì in ragione  delle incombenze che gravano sull’Ente, per il solo fatto di essere socio pubblico del relativo organismo partecipato.

In questa prospettiva, a parere della Corte ogni Ente locale socio deve fattivamente adoperarsi, secondo la propria autonomia organizzativa, per effettuare:

a)      un costante ed effettivo monitoraggio sull’andamento della società, con una verifica costante della permanenza dei presupposti valutativi che hanno determinato la scelta partecipativa iniziale;

b)      tempestivi interventi correttivi in relazione a eventuali mutamenti che intercorrano, nel corso della vita della società, negli elementi originariamente valutati.

Lo scopo di tale monitoraggio, secondo la magistratura contabile veneta, è quello di prevenire fenomeni patologici e ricadute negative sul bilancio dell’Ente, e presuppone in re ipsa un’azione preventiva di verifica e controllo, da parte del Comune, in merito alle attività svolte dalla società.

Le finalità del sistema di controllo, in altre parole, sono orientate a prevenire il fenomeno delle società in perdita, che il legislatore – si badi bene, sotto la spinta della stessa Corte dei Conti – ha inteso contrastare sia con l’art. 6, comma 19 del DL 78/2010 convertito in legge 122/2010, recante il divieto per l’Ente locale di eseguire aumenti di capitale a favore delle società in perdita, sia con l’art. 14, comma 32 dello stesso decreto legge, che sancisce l’obbligo di dismissione delle società in perdita, a carico degli Enti locali con una popolazione inferiore a 30 mila abitanti.

A riprova di ciò, la Sezione veneta rileva che gli obblighi di controllo in capo all’Ente locale socio “assumono particolare importanza in presenza di gestioni connotate da risultati negativi, che, soprattutto se reiterati, impongono all'Ente di valutare la permanenza di quelle condizioni di natura tecnica e/o di convenienza economica nonché di sostenibilità politico-sociale che giustificarono (o che comunque avrebbero dovuto giustificare), a monte, la scelta di svolgere il servizio e di farlo attraverso moduli privatistici”.

L’interpretazione estensiva del suddetto art. 147 quater, che senza dubbio traspare dalla delibera n. 903/2012, non è un’opinione da sottovalutare, né un assunto destinato a restare privo di conseguenze pratiche per gli Enti operanti sul territorio.

Sostenere, infatti, che il monitoraggio sulle partecipate e i controlli analitici sulla loro gestione sono incombenze sin d’ora vincolanti per tutti gli Enti locali, altro non significa che elevare il grado di responsabilità che a questi ultimi compete, proprio in qualità di soci pubblici.

Anche a voler prescindere, in ogni caso, da tale autorevole opinione, resta il fatto che le linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie sono un ulteriore monito per le Amministrazioni locali a non sottovalutare le novità introdotte dalla riforma dei controlli interni, non fosse altro perché, dinanzi a ricadute negative di qualsiasi genere sul bilancio dell’Ente, la carenza dei prescritti sistemi informativi all’interno della struttura organizzativa deporrebbe, quale circostanza aggravante, a sostegno di una conclamata responsabilità per colpa grave a carico dei soggetti che non hanno provveduto all’ottemperanza della legge con la diligenza prescritta.

Michele Nico

(www.comuniminoriepartecipate.it)*