Il piano di razionalizzazione delle società partecipate dagli enti locali secondo Cottarelli: riflessioni per una prima lettura
A cura di
Dott. Roberto Camporesi
Dott.ssa Federica Mercuri
Indice
Premessa
il primo piano di revisione della mission delle partecipate previsto dall’art. 3 comma 27 e ss. legge finanziaria 2008.
la ricostruzione del quadro normativo relativo alle società partecipate al momento della presentazione del piano di razionalizzazione:
2.1 l’area che presiede la legittima detenibilità della società partecipate;
2.2 l’area che presiede i vincoli operativi interni volti a limitare la spesa anche delle società partecipate;
2.3 l’area del controllo delle società partecipate finalizzata a conoscere e a gestire gli esiti gestionali anche per la salvaguardia degli equilibri di bilancio (e del consolidamento dei conti). Riferimento normativi artt. 147 quater (strumenti del controllo) e 147 quinquies del Tuel;
2.4 l’area delle dissuasione di fenomeni di anticorruzione anche attraverso adempimenti di trasparenza dei comportamenti, disciplinata dai seguenti compendi normativi:
(segue): alcuni approfondimenti sulla legge di stabilità 2014:
3.1 Legge di stabilità 2014 e il primo vero cambio di regime;
3.2 La riapertura dei termini dell’art. 3 comma 27 L 244/2007;
3.3 L’accantonamento delle perdite delle società partecipate;
3.4 La soppressione delle società strumentali in perdita
3.5 Analisi di economicità dei servizi;
3.5.1 l’economicità’ nei principi economico aziendali
3.5.2 il perseguimento dell’economicità’ nelle recenti disposizioni normative
3.5.3 modelli per l’analisi di economicità elaborati in attesa delle istruzioni del Commissario Cottarelli
3.6 Il Costo del personale
3.7 La mobilità del personale
La struttura degli interventi del programma del Commissario Cottarelli:
4.1 Circoscrivere il perimetro delle società partecipate;
4.2 Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle società partecipate;
4.3 Trasparenza e opinione pubblica;
4.4 Meccanismi per promuovere l’efficienza;
4.5 La individuazione di azioni strumentali alla concreta realizzazione del programmadi intervento;
Premessa
In data 07/08/2014 è stato reso pubblico il programma di razionalizzazione delle società partecipate locali redatto dal Commissario Cottarelli.
L’attuazione di tale documento, per ora di natura programmatoria, dovrà sfidare le diverse circostanze in base alle quali non solo, fino ad oggi, non è stato possibile limitare o quantomeno circoscrivere l’uso della società partecipate dagli enti locali - soprattutto in attività o settori completamente e a volte smaccatamente al di fuori dei fini istituzionali dell’ente socio - ma definire una linea di governo unitaria e possibilmente coerente e duratura.
Il compito è assai arduo perché, non ci si nasconde, il fenomeno delle società partecipate non è riconducibile ad una disciplina omogenea e unitaria quantomeno per due ragioni:
in primo luogo la diversa funzione delle società partecipate dagli enti locali ascrivibile originariamente a due grandi categorie, come ha avuto modo di precisare la Corte Costituzionale n. 326 del 30/07/2008: da un lato le società semi amministrazioni che dal punto di vista funzionale erogano funzioni amministrative rivolte direttamente ai fruitori o per la maggior parte rivolti all’ente locale socio e dall’altro lato le società che erogano servizi (pubblici) all’utenza che invece sono imprese a tutti gli effetti. A ciò si deve aggiungere anche il riconoscimento di un terzium genus: la società in house. Infatti con la sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 26283 del 2013 è stata legittimata tale “speciale” categoria di società che si pone, per alcuni profili, come via di mezzo tra la società di capitali, come disciplinata dal codice civile, e l’organo apparato dell’ente locale, evocando una indubbia similitudine con l’azienda speciale disciplinata dall’art. 114 del TUEL.
in secondo luogo la coesistenza di due ordinamenti fra loro non coerenti: il codice civile che rimane la disciplina di riferimento che mal si concilia con una conceria di norma di rango pubblicistico la cui applicazione viene estesa – più o meno direttamente - anche alle società partecipate, laddove l’art. 4 del D.L. 95/2011, al comma 13, ha previsto che: “ Le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, anche di carattere speciale, in materia di società a totale o parziale partecipazione pubblica si interpretano nel senso che, per quanto non diversamente stabilito e salvo deroghe espresse, si applica comunque la disciplina del codice civile in materia di società di capitali.”. Disposizione dall’indubbio sapore di norma di principio generale in base alla quale non solo risultano necessarie norme specifiche di deroga al codice civile ma che vieta anche ogni possibile interpretazione estensiva.
Lo scopo del presente lavoro si basa su una prima lettura operativa delle considerazioni del Commissario Cottarelli e alla preliminare valutazione delle ricadute pratiche.
1. Il primo piano di revisione della mission delle partecipate previsto dall’art. 3 comma 27 e ss. legge finanziaria 2008.
Nell’ordinamento era già stata prevista l’esigenza di attuare un piano di razionalizzazione delle società partecipate dagli enti locali sulla base di quanto disponeva (rectius dispone ancora) l’art. 3 comma 27 e ss della legge finanziaria per il 2008 (Legge 24.12.2007 n° 244, G.U. 28.12.2007). Non si è dunque di fronte ad una novità e già all’epoca si riteneva necessario attuare un vero e proprio piano – programma per dare corso alla deliberazione del consiglio comunale che, sulla base della norma su richiamata dava atto che, non sussistendo le condizioni di legge, venissero dismesse le partecipazioni in società di capitali nei tempi tecnici per attuare le necessarie forme di evidenza pubblica e, non da ultimo, secondo i tempi di ricettività del mercato#.
La dottrina e la successiva giurisprudenza nonché la prassi della Corte dei Conti si attardarono a definire una puntuale analisi giuridica delle condizioni previste dalla legge in base alle quali verificare la sussistenza della legittima detenibilità delle partecipazioni. Con l’evoluzione del fenomeno delle società partecipate, con la diffusione della loro capacità di produrre perdite di esercizio che, prima o poi, avrebbero inciso il bilancio dell’ente socio (eminentemente il socio di maggioranza) l’analisi si è progressivamente spostata su una valutazione delle condizioni di detenibilità della partecipazione rivolta a definire un nuovo nesso che attiene più direttamente al profilo strategico. In altri termini la definizione del nesso funzionale fra fine dell’ente socio e capacità della società di raggiungere (direttamente o indirettamente) tale fine in un contesto di efficacia, efficienza ed economicità. Con l’interessante posizione dottrinale del dott. Bassi# si viene a definire quindi un approccio strategico non solo (ed esclusivamente) di coerenza giuridica – basato sull’assioma che l’oggetto sociale della società doveva ricadere nell’attività prevista dalla disposizione in commento – ma valutando la strategicità in funzione del perseguimento degli obiettivi di efficienza efficacia ed economicità della società partecipata#.
2. La ricostruzione del quadro normativo relativo alle società partecipate al momento della presentazione del piano di razionalizzazione.
La gestione delle società partecipate dagli enti territoriali è stata oggetto di attenzione da parte del legislatore sotto molteplici profili, dalla tutela della concorrenza ai riflessi delle esternalizzazioni sul bilancio degli enti soci e costituisce un nodo cruciale nel coordinamento della finanza pubblica, al centro dei controlli della Corte dei Conti a livello centrale e territoriale.
Gli interventi normativi degli ultimi anni nel disciplinare la materia delle partecipazioni societarie si sono proposti l’obiettivo di ridimensionarne l’utilizzo, di adeguarle alle previsioni comunitarie, di renderle più aderenti alle finalità per le quali erano state costituite.
In quest’ottica e nell’intento di contenere i fenomeni elusivi dei vincoli di finanza pubblica, sono stati posti limiti alla costituzione degli organismi partecipati, sino a disporne l’alienazione, lo scioglimento o la razionalizzazione e/o ristrutturazione, con particolare riferimento all’ampia platea delle società strumentali e di interesse generale, diverse da quelle che gestiscono servizi pubblici locali.
Il legislatore ha altresì sottolineato la priorità assoluta del potenziamento della governance sugli organismi partecipati, sia mediante il rafforzamento dei controlli interni sia attraverso la rilevazione dei risultati complessivi della gestione degli enti territoriali e delle aziende partecipate a mezzo bilancio consolidato, pur nella fase di sperimentazione dei modelli di armonizzazione di cui al D.lgs. 23 giugno 2011, n. 118. Ha acquistato così maggiore evidenza la visione del “fenomeno partecipate” in termini di “strategia di gruppo” mediante la previsione di misure volte ad accentuare la responsabilizzazione degli enti territoriali nella gestione delle attività esternalizzate, allo scopo di contrastare eventuali comportamenti elusivi e di monitorare l’effettivo rispetto dei vincoli assunzionali e dei parametri del Patto di stabilità da parte del gruppo ente territoriale.
Sintetizzando l’intervento legislativo sul fenomeno delle società partecipate si possono tracciare le seguenti aree di intervento:
2.1 l’area che presiede la legittima detenibilità della società partecipate che si contraddistingue nelle seguenti disposizioni di legge:
2.1.1) art. 3 comma 27 e ss della legge di stabilità per il 2008:
In base all’articolo 3 comma 27 della L 244/2007 #gli enti erano chiamati, entro il 31.12.2010 ad effettuare una valutazione ed una ricognizione delle società partecipate “strategiche” e ad avviare il processo di dismissione /liquidazione di quelle valutate “non strategiche” da terminare entro “36 mesi” ovvero entro il 31-12.2013.# (termine prorogato di 12 mesi dalla L 147/2013 come modificato dal DL 16/2014 convertito nella L 68/2014. Per un approfondimento si veda il paragrafo 3.2.)
Secondo la dottrina, la valutazione del mantenimento della partecipazione strumentale deve essere basata sulla sua funzionalizzazione al perseguimento anche dell'interesse pubblico (Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2012, n. 1574). Meno restrittiva risulta essere la valutazione della strategicità delle partecipazioni in società di servizio pubblico locale in quanto l’articolo 3 comma 27 dispone che è sempre ammessa la costituzione di società di servizi di interesse generale. A tal fine molteplici sono le proposte operative basate su analisi di mercato o analisi contabili per la valutazione di tale strategicità. Pertanto, la legge di stabilità 2008 da una parte esclude la possibilità per una pubblica amministrazione di partecipare a società che svolgono servizi “non strettamente necessari” ai fini istituzionali dell’amministrazione stessa e, dall’altra parte, consente la partecipazione dell’ente pubblico in società che svolgono servizi di interesse generale. La nozione di servizio di interesse generale è tipicamente una “nozione comunitaria”, alternativa a quella di servizio pubblico presente nel Diritto Nazionale, che annovera tra i servizi generali quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla salute, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione, alla libertà di comunicazione, alla libertà e alla sicurezza della persona, alla libertà di circolazione, oltreché ai servizi pubblici tradizionali quali l’erogazione di energia elettrica, acqua e gas. Sul concetto di servizi di interesse generale si è recentemente espressa la Corte dei Conti Valle D’Aosta nel parere 4/2014 secondo cui: “In mancanza di previsioni legislative, i servizi di interesse generale possono essere definiti come le attività soggette ad obblighi specifici di servizio pubblico, proprio perché considerate di interesse generale dalle autorità pubbliche. In questa categoria si possono annoverare sia attività di servizio non economiche (sistemi scolastici obbligatori, protezione sociale ma anche le funzioni inerenti a potestà autoritative pubbliche come la sicurezza, giustizia, la difesa ed altro), sia attività di servizio cosiddette di interesse economico generale, che si identificano in quelle rese nell'ambito di un mercato concorrenziale dove si trovano, quindi, ad operare tanto soggetti privati che soggetti pubblici. Per tale loro caratteristica, i servizi di cui si parla si collocano in una sorta di zona intermedia tra le attività economiche, da gestire secondo i canoni dell'efficienza e nell'ambito di un contesto competitivo, e le attività non economiche da gestire in funzione dell'interesse generale ed in vista di obiettivi di coesione sociale o territoriale, di equità redistributiva, ecc”. Da ultimo è intervenuta anche la Corte Costituzionale con la sentenza del 16/07/2014 n. 199 che ha ripreso e definito i concetti di Servizio di interesse economico generale (SIEG) e servizio pubblico a rilevanza economica.
Si deve inoltre ricordare che secondo la giurisprudenza, la decisione di costituire o partecipare ad una società di capitali deve essere adeguatamente motivata. La motivazione della scelta del modello gestionale dovrà riguardare:
? la convenienza economica circa la forma societaria prescelta mediante una analisi di economicità in genere espressa da un business plan;
? l’analisi comparata costi/benefici di un’ipotetica gestione del servizio pubblico tramite SPA in luogo di un’azienda municipalizzata;
? la possibilità di conseguire una conveniente remunerazione atta a rigenerare il capitale investito;
? la scelta circa l’entità della partecipazione assunta (maggioranza o minoritaria pubblica”.
Sulla base dell’oggetto sociale si ritiene di dover procedere con le seguenti precisazioni:
valutare che i servizi dell’oggetto sociale siano qualificabili come servizi di interesse generale e strettamente necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali;
valutare l’impatto sulla convenienza economica complessiva dei singoli servizi.
In merito al punto 1, si ritiene che i servizi svolti dalla società sono servizi di interesse generale quando sono rivolti alla comunità e non sono funzionali alle attività proprie dell’ente locale. Come ha più volte deciso la giurisprudenza, la presenza di un corrispettivo per la prestazione del servizio, il trasferimento del rischio in capo alla società, la destinazione all’utenza del servizio prestato sono requisiti, oltre alla natura di appalto/concessione sottostante il rapporto, che qualificano il servizio quale servizio pubblico locale/servizio di interesse generale.
2.1.2) art. 34 comma 20 e ss. dl 179/2014.
La norma di riferimento dispone:
art 34 comma 20: “Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio e' effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che da' conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste.”
art 34 comma 21: “Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non e' prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013”.
art 13 comma 1 L 15/2014: “In deroga a quanto previsto dall'articolo 34, comma 21 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l'ente responsabile dell'affidamento ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure di affidamento pubblicando la relazione di cui al comma 20 del medesimo articolo, il servizio e' espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014. art 13 comma 3 L 15/2014: “ Il mancato rispetto dei termini di cui ai commi 1 e 2 comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014.”
Inoltre il D.L. 145/2013 convertito nella L 9/2014 introduce il comma 25bis all’articolo 34 della Legge di stabilità 2014. Tale comma testualmente recita: “25-bis. Gli enti locali sono tenuti ad inviare le relazioni di cui all'articolo 34, commi 20 e 21, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, all'Osservatorio per i servizi pubblici locali, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente e comunque senza maggiori oneri per la finanza pubblica, che provvederà a pubblicarle nel proprio portale telematico contenente dati concernenti l'applicazione della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sul territorio».
La disciplina citata intende delineare una procedura più trasparente in materia di affidamento dei servizi in linea con anche la disciplina comunitaria prevedendo, indipendentemente dall’ente affidante, i presupposti amministrativi che devono sussistere affinché l’affidamento sia legittimo e precisamente:
la relazione deve tener conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta
la relazione deve definire i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e di servizio universale indicando le compensazioni economiche se previste.
Per gli affidamenti conformi o conformabili è necessario procedere alla redazione di una relazione che specifichi l’attribuzione degli obblighi di servizio pubblico e la compensazione economica riconosciuta alla società per verificare se rispetta i requisiti comunitari in materia di aiuti di stato.
Secondo la Corte di Giustizia non si applica la disciplina del trattato in materia di aiuti di stato quando si verificano le seguenti quattro condizioni:
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro.
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente.
la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi derivanti dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, tenendo conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole.
quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’esecuzione di obblighi di servizio pubblico, nel caso specifico, non venga effettuata mediante una procedura di appalto pubblico che consenta di selezionare il candidato in grado di fornire tali servizi al costo minore per la collettività, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che dovrebbe sostenere un’impresa media, gestita in modo efficiente e dotata di adeguati mezzi di trasporto.
Viene inoltre specificato dalla Commissione UE nella decisione del 20 dicembre 2011 che:
per margine di utile ragionevole si intende il tasso di remunerazione del capitale che tiene conto del livello di rischio o dell’assenza di rischio
per tasso di remunerazione del capitale si intende il tasso di rendimento interno (IRR) che l’impresa ottiene sul capitale investito per la durata del periodo di incarico.
Se l’affidamento è conforme alla disciplina comunitaria e prevede l’attribuzione di obblighi di servizio pubblico ma non sono state effettuate le necessarie verifiche per la verifica dell’adeguatezza delle compensazioni economiche che determinano in capo all’azienda il conseguimento di un utile “non ragionevole” allora l’affidamento sarà da conformare.
2.1.3) Art. 13 del decreto Bersani (D.L. 223/2006) intitolato “ Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza” che testualmente recita: “ 1. Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori ((nel territorio nazionale)), le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività' di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali e dei servizi di committenza o delle centrali di committenza apprestati a livello regionale a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare ((...)) con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, ne' in affidamento diretto ne' con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti ((aventi sede nel territorio nazionale)). Le società che svolgono l'attività' di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre società o enti.
2. Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1.
3. Al fine di assicurare l'effettività' delle precedenti disposizioni, le società di cui al comma 1 cessano entro quarantadue mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto le attività non consentite. A tale fine possono cedere, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le attività non consentite a terzi ovvero scorporarle, anche costituendo una separata società. I contratti relativi alle attività non cedute o scorporate ai sensi del periodo precedente perdono efficacia alla scadenza del termine indicato nel primo periodo del presente comma.
4. I contratti conclusi, dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, in violazione delle prescrizioni dei commi 1 e 2 sono nulli. Restano validi, fatte salve le prescrizioni di cui al comma 3, i contratti conclusi dopo la data di entrata in vigore del presente decreto, ma in esito a procedure di aggiudicazione bandite prima della predetta data.”””
L’articolo in esame qualifica le società strumentali degli enti locali individua i seguenti criteri: a) devono operare esclusivamente con l’ente locale socio mediante un contratto di appalto senza in alcun modo coinvolgere la collettività, b) la remunerazione è interamente a carico dell’amministrazione e non grava sugli utenti ed è definita nel contratto di appalto; c) il rischio per la gestione del servizio è assunto dalla stazione appaltante e non si riflette sulla società appaltatore.
Dato che la società dovrà operare solo con l’ente locale socio, non potranno essere considerate legittime le società strumentali che nell’oggetto sociale abbiano anche la gestione dei servizi pubblici locali.
2.2 l’area che presiede i vincoli operativi interni volti a limitare la spesa anche delle società partecipate
2.2.1. vincoli alla remunerazione del management:
art. 1 comma 718 Legge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), relativo al divieto di percezione di compensi da parte degli amministratori di enti locali nominati membri di C.d.A. di società partecipate;
art. 1 comma 725 Legge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), come modificato dall’art. 61 commi 12 e 13 del D.L. 112/2008 convertito con Legge 133/2008, ove viene previsto un limite massimo al compenso lordo annuale onnicomprensivo (anche di eventuali compensi aggiuntivi deliberati ai sensi dell’art. 2389 comma 3 del Codice Civile) attribuito al presidente ed ai componenti del consiglio d’amministrazione;
art. 1 comma 726, 727 e 728 Legge ti. 296/2006 (altre disposizioni previste dalla Legge Finanziaria 2007 relative ai compensi agli Amministratori di società partecipate);
art. 1 comma 729 Legge n. 296/2006 (Legge Finanziaria 2007), relativo al numero massimo di consiglieri in società partecipate;
art. 6 comma 6 dei D.L. 78/2010 convertito con Legge 122/2010 relativo alla riduzione del 10% del compenso, a partire dalla prima scadenza, ai componenti del c.d.a. e del collegio sindacale delle società possedute direttamente o indirettamente in misura totalitaria da pubbliche amministrazioni.
l’art. 4 commi 4 e 5 del D.l. 95/2012 come modificato dall’art. 16 del D.L. 24/06/2014 n. 90 convertito nella L 114/2014 secondo cui il compenso dei componenti del consiglio di amministrazione dovrà essere ridotto all’80% di quello relativo al 2013 a decorrere 1.1.2015.
2.2.2. reclutamento del personale e affidamento incarichi
art. 3 bis comma 6 del D.L 138/2011 convertito con Legge 148/2011, relativi ai criteri ed alle modalità di reclutamento del personale e di conferimento degli incarichi nel rispetto dei principi di cui all’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001 (per le società affidatarie in house e quelle a partecipazione pubblica che gestiscono servizi pubblici locali);
art. 18 commi 1,2 e 2bis del D.L. 112/2008 e s.m.i.
2.2.3. obblighi di trasparenza delle informazioni sul management
art. 22 del D.Lgs 33/2013 relativo alle norme sulla trasparenza e pubblicazione sui siti web dei dati relativi ai componenti degli organi di indirizzo e ai soggetti titolari di incarico
2.3 l’area del controllo delle società partecipate finalizzata a conoscere e gestirne gli esiti gestionali anche per la salvaguardia degli equilibri di bilancio (e del consolidamento dei conti). La disposizione di legge di riferimento è contenuta nell’ art. 147 quater (strumenti del controllo) e nell’art. 147 quinquies ( obiettivo del controllo) del Tuel
Il Controllo svolto sugli organismi e società partecipate può essere:
- Controllo analogo: applicato alle società che gestiscono servizi in house providing. Per controllo analogo si intende un’attività di vigilanza e controllo analoga a quella svolta istituzionalmente dall’Ente riguardo all’attività dei propri uffici, in virtù della titolarità dei servizi pubblici locali o delle attività amministrative di competenza e del suo ruolo di garante nei confronti dell’utenza locale. Le tipologie di controllo analogo effettuate sono di due tipi: giuridico–contabile e sulla qualità dei servizi erogati.
- Controllo sulle società partecipate non quotate diverse dalle società in house providing. Il controllo viene esercitato sulla base di relazioni e rapporti informativi di carattere amministrativo, gestionale, finanziario–contabile.
Il controllo sulle società in house providing è un controllo incisivo sulla gestione societaria considerata quale “area strategica di affari” dell’ente locale e tale controllo dovrà essere effettuato a livello preventivo, concomitante e successivo. A livello preventivo l’ente deve procedere con l’assegnazione degli obiettivi di derivazione contabile e di derivazione non contabile e con la conseguente approvazione del budget di esercizio. Nel corso della gestione l’organo dell’ente preposto al controllo delle società partecipate dovrà procedere al controllo “concomitante” e all’analisi degli scostamenti sulla base dei report periodici (trimestrali /quadrimestrali) ricevuti dalla società aventi ad oggetto sia l’andamento economico finanziario complessivo della società che per singole attività sia il grado di perseguimento degli obiettivi di efficacia e di qualità (customer satisfaction, carta dei servizi, gestione dei reclami, modifiche nell’organizzazione e nella erogazione del servizio e loro incidenza sulle modalità di fruizione dell’utenza). L’incisività del controllo giuridico contabile potrà inoltre essere esteso alla preventiva autorizzazione allo svolgimento di investimenti superiori ad una determinata soglia, alle assunzioni di finanziamenti, agli atti di alienazione del patrimonio, alle assunzioni di personale nonché mediante l’analisi annuale a livello aggregato degli acquisti di beni, servizi e lavori e delle relative modalità di individuazione dei fornitori ed esecutori dei lavori. A consuntivo l’ente deve procedere con l’analisi del progetto di bilancio redatto dall’organo amministrativo e alla relativa approvazione.
Inoltre, il controllo analogo è relativo ad ulteriori due aree societarie:
- La governance mediante la nomina, la definizione del compenso e la revoca degli organi di amministrazione e di controllo;
- La qualità dei servizi anche mediante analisi di customer satisfaction.
Il controllo analogo viene pertanto a qualificarsi anche quale controllo ispettivo che in alcuni casi può perfino confluire in una limitazione dei poteri in capo all’organo amministrativo.
Diverse sono invece le finalità dell’articolo 147 quater del TUEL che sono individuabili nella prevenzione del fenomeno delle società in perdita o, più in generale, sul controllo della performance del gruppo pubblico locale in termini di efficienza, efficacia ed economicità.
Gli obblighi di controllo in capo all’ente locale socio “assumono particolare importanza in presenza di gestioni connotate da risultati negativi, che, soprattutto se reiterati, impongono all'Ente di valutare la permanenza di quelle condizioni di natura tecnica e/o di convenienza economica nonché di sostenibilità politico-sociale che giustificarono (o che comunque avrebbero dovuto giustificare), a monte, la scelta di svolgere il servizio e di farlo attraverso moduli privatistici”.
La Corte dei Conti –Sezione regionale di controllo per il Lazio con deliberazione n. 25/2013INPR, ha ritenuto che l’indicazione degli obiettivi gestionali alla società partecipata sia fortemente condizionata dalla misura della partecipazione concludendo che: “In ogni caso l’effettività dei controlli dipende dal sistema complessivo di governance, alla realizzazione del quale sembrano essere preordinate le norme analizzate e le cui caratteristiche dipendono in larga parte dalla misura della partecipazione dell’Ente alla società, riducendosi al minimo nel caso di partecipazione polverizzata ed espandendosi fino all’estremo nel caso del controllo analogo sulle società in house”.
La Corte dei Conti Lazio sembra quindi delineare una diversa incisività del controllo a seconda dell’entità della partecipazione.
Secondo l’articolo 147 quater l’ente locale deve definire preventivamente nella relazione previsionale e programmatica gli obiettivi gestionali a cui deve tendere la società partecipata, secondo parametri qualitativi e quantitativi, e organizza un idoneo sistema informativo finalizzato a rilevare:
- i rapporti finanziari tra l'ente proprietario e la società;
- la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società;
- i contratti di servizio;
- la qualità dei servizi;
- il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica.
Sulla base delle informazioni raccolte l'ente locale deve effettuare:
- il monitoraggio periodico sull'andamento delle società non quotate partecipate,
- analizzare gli scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati
- individuare le opportune azioni correttive, anche in riferimento a possibili squilibri economico–finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
Sinteticamente il percorso delineato dall’articolo 147 quater può essere il seguente:
- Controllo antecedente:
Individuazione degli obiettivi condivisi con la società in quanto l’ente definisce una programmazione unitaria con l’intero gruppo pubblico locale;
Approvazione di un regolamento sulle società partecipate che definisca anche i tempi e le modalità di attivazione del controllo
- Controllo concomitante:
Produzione di report periodici per il monitoraggio degli obiettivi di programma e, più in generale, per la verifica dell’efficienza, dell’efficacia, economicità e qualità
- Controllo successivo:
Produzione di report consuntivi per il monitoraggio degli obiettivi programmati
Analisi di bilancio
Il controllo sugli equilibri economici–finanziari del gruppo amministrazione pubblica da realizzare attraverso il controllo di cui all’articolo 147 quater è ulteriormente rafforzato dalla legge di stabilità 2014 articolo 1 comma 551-552 prevedendo l’obbligo di accantonare in bilancio le perdite delle società partecipate a decorrere dall’esercizio 2017 e per percentuali inferiori nel periodo transitorio. Trattasi di una novità per meglio presidiare la efficienza nell’attività gestoria per un generale rispetto dei vincoli di finanza pubblica.
Sebbene l’ente locale possa implementare il controllo analogo anche in capo alle società partecipate non in house providing, si ritiene tuttavia opportuno anche ai fini di una efficienza organizzativa interna della società, una diversa articolazione del controllo proprio per le diverse finalità dei due “concetti di controllo”: il primo teso a verificare la legittimità giuridica – contabile e l’intera attività gestionale dell’ente, il secondo (il controllo di cui all’articolo 147 quater) è invece essenzialmente finalizzato all’equilibrio economico e finanziario del gruppo amministrazione pubblica.
2.4 l’area delle dissuasione di fenomeni di anticorruzione anche attraverso adempimenti di trasparenza dei comportamenti, disciplinata dai seguenti compendi normativi:
e.1. Legge 190/2012 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione;
e.2. D.lgs n. 33/2013 Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni;
e.3. D.lgs n. 39/2013 Disposizioni in materia di incandidabilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.
3. (segue): alcuni approfondimenti sulla legge di stabilità 2014
3.1 Legge di stabilità 2014: il primo vero cambio di regime;
La legge di stabilità ha riservato, negli ultimi anni, importanti modifiche al sistema di governance delle società a partecipazione pubbliche ed anche quella per il 2014 contiene importanti novità.
Tuttavia la legge di stabilità per il 2014 (Legge 27 dicembre 2013, n. 147) non contiene solo delle novità ma cambia completamente la filosofia di fondo delle politica economica dell’Esecutivo nei confronti del fenomeno delle società partecipate dagli enti locali, abbandonando soluzioni adottate nei precedenti quattro anni che si sono rivelate alla prova dei fatti, non solo inefficaci, ma a volte foriere di effetti contrari a quelli attesi.
Viene abbandonato il principio in base al quale la legge disponeva che le società a partecipazione degli enti locali dovevano essere messe in liquidazione o cedute le relative partecipazioni: vengono abrogati gli artt. 14 comma 32 del D.L. 78/2010 e 4 commi 1, 2, 3, 9,10 e 11 del D.L. 95/2012 (c.d. spending review 2), nonché anche i commi da 1 a 7 dell’art. 9 sempre del D.L. 95/2012.
Si passa da un principio di disfavore legislativo verso le società a partecipazione degli enti locali fino al punto di prevederne la soppressione ad un altro principio ispiratore: la sana gestione del gruppo pubblico che sarà poi esplicitata anche nel bilancio consolidato ai sensi del D.Lgs 118/2011. L’analisi non sarà pertanto circoscritta all’ente ma anche delle società partecipate e nel caso in cui si verifichino perdite di esercizio sarà l’ente locale che automaticamente dovrà gravare il proprio bilancio dell’equivalente onere per coprire la perdita o meglio per mantenere vincolate tali somme nel proprio bilancio fino a quando la perdita non verrà coperta o la società sarà messa in liquidazione o sarà ceduta la partecipazione.
Quindi non vi saranno più distinzioni fra società dei comuni di minori dimensioni demografiche (inferiori a 30.000 o 50.000 abitanti) e le società dei comuni di maggiori dimensioni demografiche (sopra i 50.000 abitanti) o società strumentali, se non per alcune particolari disposizioni che riguardano queste ultime; tutte sono detenibili anche se con bilanci in perdita con l’obbligo dell’ente locale, in questo caso, di vincolare il proprio bilancio con un accantonamento al fine di garantire l’equilibrio dell’intero gruppo ente locale.
A fronte quindi del principio di sana gestione viene assunto come corollario il principio della responsabilità finanziaria di ogni ente che sceglierà egli stesso, in piena autonomia, se mantenere la società “detenibile” in perdita in quanto sarà in grado di vincolare il proprio bilancio per fare fronte alla perdita sofferta dalla partecipata.
Dalla prima lettura del testo di legge emergono i seguenti ulteriori principi:
la partecipazione al contenimento della spesa pubblica per le società di servizi pubblici locali avverrà attraverso il rispetto di costi standard desumibili dalla Banca dati della Pubblica Amministrazione di cui all’art. 13 legge 31/12/2009 n. 196 e per le società strumentali da quelli desumibili dal mercato;
l’ente locale con propri indirizzi declinerà i vincoli per le limitazioni di spesa del personale delle società partecipate c.d. strumentali da recepirsi nella contrattazione di secondo livello e per le società che svolgono servizi pubblici locali, l’ente controllante nel’ambito dei propri poteri di controllo stabilisce le modalità applicative dei vincoli assunzionali e contenimento delle politiche retributive con le relative disposizioni applicabili agli enti locali;
viene istituita la mobilità del personale fra società a partecipazione pubblica;
viene prevista la riapertura dei termini per la dismissione delle partecipazioni in società che, ai sensi dell’art. 3 commi 27 della Legge finanziaria per il 2008 svolgono servizi di interesse generale nei limiti di competenza dell’ente o servizi strumentali per il perseguimento del fine istituzionale dell’ente stesso: termine riaperto per quattro mesi decorso il quale la partecipazione “cessa” con un nuovo meccanismo di recesso ulteriore a quello previsto dal codice civile.
In sintesi l’articolazione delle disposizioni contenute nella legge di stabilità riguardanti le società e organismi partecipati dall’ente locale è contenuta nei commi da 550 a 569 dell’unico articolo che compone l’intero compendio normativo e possono cosi schematizzarsi:
- comma 550: ambito di applicazione soggettivo e oggettivo delle successive disposizioni contenute nei commi da 551 a 562;
- comma 551: principio generale della sana gestione applicato alle società partecipate attraverso l’accantonamento della perdita sofferta nel bilancio dell’ente socio;
- comma 552: regime transitorio per la prima applicazione del principio di cui al comma 551 a decorrere dal 2015 e a valere sul bilancio della partecipata 2014 e per gli accantonamenti 2015, 2016 e 2017 nel bilancio dell’ente locale;
- comma 553: modalità per applicazione dei principi di sana gestione distinti fra società di servizi pubblici locali e società strumentali;
- commi da 554 a 555: società strumentali. Effetti sanzionatori in caso di gestione in perdita sia per gli amministratori della società (comma 554) che per l’obbligo di messa in liquidazione della società (comma 555);
- comma 556: norma speciale per gli affidamenti dei servizi di gestione del Trasporto Pubblico Locale con divieto e limitazioni alla partecipazione alle gare alle società in affidamento diretto;
- comma 557: personale, nuova versione dell’art. 18 comma 2 bis del D.L. 112 del 2008;
- comma 558: personale, integrazione e modifica dell’art. 78 comma 7 del D.L. 112 del 2008;
- comma 559: personale, modifica all’art. 3 bis del D.L. 138/2011 in materia di personale delle società che svolgono servizi pubblici locali in relazione al coordinamento delle modifiche apportate all’art. 18 comma 2 bis del D.L. 112 del 2008;
- comma 560 aziende speciale: sostituzione dell’art. 114 comma 5 bis del tuel;
- comma 561: abrogazione dell’art. 14 comma 32 del d.l. 78/2010;
- comma 562: abrogazione della maggior parte dei commi dell’art. 4 dello spending review 2 (D.L. 95/2012);
- commi da 563 a 568: ristrutturazione delle società a piani di riassorbimento/trasferimento del personale fra società della PA;
- comma 569: apertura dei termini per art. 3 commi 27 e ss legge finanziaria 2008.
In questa sede si ricorderanno più da vicino i sotto indicati temi introdotti dalla Legge di stabilità per il 2014 in quanto argomenti poi ripresi nella relazione del Commissario Cottarelli e precisamente:
la riapertura dei termini previsti per il recesso dalle società partecipate ai sensi dell’art. 3 comma 27 della legge finanziaria del 2008:
l’accantonamento delle perdite delle partecipate nel bilancio dell’ente locale;
il riferimento alla gestione efficace ed efficiente delle società partecipate;
il costo e la mobilità del personale;
3.2 La riapertura dei termini dell’art. 3 comma 27 L 244/2007
In base all’articolo 3 comma 27 della L. 244/2007 gli enti erano chiamati, entro il 31.12.2010 ad effettuare una valutazione ed una ricognizione delle società partecipate “strategiche” e ad avviare il processo di dismissione/liquidazione di quelle valutate “non strategiche” da terminare entro “36 mesi” ovvero entro il 31-12.2013.#
La L. 27 dicembre 2013, n. 147, come modificata dal D.L. 6 marzo 2014, n. 16, convertito con modificazioni dalla L. 2 maggio 2014, n. 68, ha disposto (con l'art. 1, comma 569) che "Il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell'articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, decorsi i quali la partecipazione non alienata mediante procedura di evidenza pubblica cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all'articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile".
Secondo tale nuova disposizione normativa, pertanto, gli enti pubblici sono chiamati a:
Terminare il processo di cessione delle partecipazioni ritenute non strategiche.
Entro i 12 mesi successivi e pertanto entro il 31.12.2015 la società dovrà liquidare in denaro la quota di partecipazione all’ente locale. Per effetto di tale previsione normativa viene a configurarsi una sorta di recesso ex-lege che la dottrina aveva in precedenza messo in discussione in caso di mancata cessione della partecipazione non strategica.
Secondo parte della dottrina per effetto di tale “proroga” gli enti locali, sebbene la valutazione della strategicità della partecipazione ai sensi dell’articolo 3 comma 27 della L. 244/2007 è una procedura sistemica e periodica e che non si è conclusa con la ricognizione effettuata entro il 31.12.2010, sono nuovamente invitati a rivalutare la effettiva strategicità della partecipazione. Inoltre, sempre secondo la dottrina, la valutazione del mantenimento della partecipazione strumentale deve essere basata sulla sua funzionalizzazione al perseguimento anche dell'interesse pubblico#. Meno restrittiva risulta essere la valutazione della strategicità delle partecipazioni in società di servizio pubblico locale in quanto l’articolo 3 comma 27 dispone che è sempre ammessa la costituzione di società di servizi di interesse generale. (per un approfondimento si rinvia al paragarafo 2.1.1)
3.3 L’accantonamento delle perdite delle società partecipate
Le disposizioni della legge n. 147/2013 (Legge di stabilità 2014) inerenti le società partecipate dagli enti locali hanno determinato la revisione complessiva del sistema di riferimento per questi e per altri organismi (es. aziende). Si passa infatti da una logica di intervento finalizzata alla riduzione del numero dei soggetti operanti nel sistema stesso ed alla eliminazione di quelli interferenti con settori di mercato particolari (servizi strumentali) ad una prospettiva di massima responsabilizzazione gestionale e di stretta correlazione tra le dinamiche economico-finanziarie delle partecipate e quelle dell’ente locale socio – affidante.
L’articolo 1 comma 551-550 testualmente recita:
“551. Nel caso in cui i soggetti di cui al comma 550 presentino un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti accantonano nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione. Per le società che redigono il bilancio consolidato, il risultato di esercizio è quello relativo a tale bilancio. Limitatamente alle società che svolgono servizi pubblici a rete di rilevanza economica, compresa la gestione dei rifiuti, per risultato si intende la differenza tra valore e costi della produzione ai sensi dell'articolo 2425 del codice civile. L'importo accantonato è reso disponibile in misura proporzionale alla quota di partecipazione nel caso in cui l'ente partecipante ripiani la perdita di esercizio o dismetta la partecipazione o il soggetto partecipato sia posto in liquidazione. Nel caso in cui i soggetti partecipati ripianino in tutto o in parte le perdite conseguite negli esercizi precedenti l'importo accantonato viene reso disponibile agli enti partecipanti in misura corrispondente e proporzionale alla quota di partecipazione.
Il legislatore ha inoltre previsto un periodo transitorio in cui verrà applicato un accantonamento via crescente: 552. Gli accantonamenti di cui al comma 551 si applicano a decorrere dall'anno 2015. In sede di prima applicazione, per gli anni 2015, 2016 e 2017:
a) l'ente partecipante di soggetti che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio negativo accantona, in proporzione alla quota di partecipazione, una somma pari alla differenza tra il risultato conseguito nell'esercizio precedente e il risultato medio 2011-2013 migliorato, rispettivamente, del 25 per cento per il 2014, del 50 per cento per il 2015 e del 75 per cento per il 2016. Qualora il risultato negativo sia peggiore di quello medio registrato nel triennio 2011-2013, l'accantonamento è operato nella misura indicata dalla lettera b);
b) l'ente partecipante di soggetti che hanno registrato nel triennio 2011-2013 un risultato medio non negativo accantona, in misura proporzionale alla quota di partecipazione, una somma pari al 25 per cento per il 2015, al 50 per cento per il 2016 e al 75 per cento per il 2017 del risultato negativo conseguito nell'esercizio precedente.”
La norma in esame richiede, preliminarmente, alcune precisazioni:
risultato di bilancio “non immediatamente ripianato”: in caso di risultato di esercizio negativo, dunque, la perdita dovrà essere immediatamente ripianata da parte dell’assemblea che approva il bilancio, laddove esistono uno o più fondi di riserva al fine di garantirne la copertura e l’assorbimento, in tutto o in parte. Solo la perdita non immediatamente coperta potrà essere oggetto di rinvio all’esercizio successivo oppure l’assemblea potrà decidere di deliberare una riduzione del capitale (a condizione che esso rimanga entro i limiti legali previsti dalle disposizioni del codice civile). Se la perdita risulta essere di ammontare superiore a un terzo del capitale sociale, come prevedono gli articoli 2446 e 2482bis del c.c., l’assemblea potrà decidere, se vi è fondata possibilità di ritenere che entro l’esercizio successivo la perdita potrà essere ridotta entro il limite di un terzo del capitale sociale per effetto del ripristino di economicità, di rinviare la stessa all’esercizio successivo. Pertanto, in questi casi, l’ente procederà con l’accantonamento ai sensi dei commi 551-552 dell’art 1 della L 147/2013. Diversamente, se ricorrono le ipotesi di cui all’articolo 2447 -2483 ter del c.c., le perdite dovranno essere immediatamente ripianate con abbattimento e successivo reintegro del capitale oppure si dovrà dare avvio alla procedura di scioglimento della società, con conseguente inapplicabilità della costituzione del fondo vincolate ex art 1 c 551/552.
Riferimento temporale: l’accantonamento deve essere effettuato nel bilancio di previsione dell’ente locale e il bilancio della società da prendere in considerazione, come si evince dalla norma, è quello dell’anno precedente. Pertanto, a meno che non si faccia ricorso alle proroghe per l’approvazione dei bilanci come è successo negli ultimi anni, c’è il rischio di uno sfasamento temporale.
In merito al calcolo matematico dell’entità dell’accantonamento si deve premettere che nel periodo transitorio (2015-2017), si potranno verificare due situazioni tra loro escludenti:
Soggetti del perimetro che, nel triennio 2011-2013 presentano un risultato medio di esercizio negativo con un risultato puntuale, rispettivamente negli esercizi 2014-2015-2016 anch’esso negativo ma migliore della media aritmetica
Soggetti del perimetro che, nel triennio 2011-2013, presentano un risultato medio di esercizio non negativo ovvero che, pur presentando un risultato medio di esercizio negativo, hanno tuttavia risultati puntuali, in uno o più esercizi 2014-15-16, peggiori alle media del triennio di riferimento.
A margine della illustrazione degli effetti pratici dell’applicazione dell’accantonamento occorre introdurre una questione interpretativa di non modesta entità. Ci si riferisce alla corretta individuazione delle società le cui perdite devono essere oggetto di accantonamento. Si rileva infatti che il tenore della disposizione di legge fa riferimento: “ alle aziende speciali, alle istituzioni e alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni locali indicate nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.” Risulta quindi secondo una interpretazione letterale, sostenuta anche da autorevole dottrina#, che le società in discussione siano quelle che indicate nell’elenco previsto dall’art. 1 c.3 della legge 31.12.2009 n. 196 che, come noto, comprende un numero del tutto esigo di società partecipate da enti locali.
Se prevalesse tale interpretazione si dovrebbe concludere per una portata applicative del tutto insignificante e probabilmente al di fuori della stessa volontà legislativa.
La questione interpretativa non è nuova e si dispiega su tre livelli:
- una interpretazione che richieda la necessaria iscrizione nell’elenco della società partecipata con valenza quindi istitutiva nel senso che la presenza nominale vale a sottoporre il soggetto alla previsione di legge;
- una interpretazione sostanziale che invece fa riferimento a tutte le società la cui partecipazione è detenuta da pubbliche amministrazione riportate in tale elenco;
- una terza interpretazione che attribuisce all’iscrizione nell’elenco una valenza meramente dichiarativa in base alla quale si deve ritenere che siano da ricondurre all’adempimento le società che hanno le caratteristiche per essere inserite in tale elenco. Su tale ultima interpretazione ci si era già espressi# illustrando i caratteri peculiari per la iscrizione sulla base delle istruzioni fornite dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato - Circolare 17/02/2006 n. 8 che ha precisato che l’elenco delle Amministrazioni Pubbliche viene annualmente pubblicato dall’ISTAT, “……..in applicazione di quanto stabilito dall’art. 1, comma 5, della Legge 30/12/2004 n. 311” e che la definizione, di competenza della stessa ISTAT discende dalle disposizioni relative dal Sistema Europeo dei Conti (SEC 95 – Regolamento CE n. 2223/96 – paragrafi 2.68 e 2.69). Secondo tali principi non rileva la natura giuridica ma viene qualificato come unità istituzionale classificabile come Amministrazione Pubblica se:
- è di proprietà o amministrata o controllata da Amministrazioni Pubbliche;
- non vende sul mercato, o in caso contrario, deve vendere a prezzi non economicamente rilevanti (cioè i ricavi non devono eccedere il 50% dei costi di produzione dei servizi) “ Nel caso in cui i ricavi fossero superiori al 50% dei costi di produzione si sarebbe in presenza di market ( di mercato) e non di Pubbliche Amministrazioni”. Anche tale ultima interpretazione che di fatto qualificherebbe come da iscrivere unicamente le società “no market” pare essere troppo restrittiva rispetto l’intenzione del legislatore. Il Programma di razionalizzazione del Commissario, come precisato in proseguo, prende posizione al riguardo.
3.4 Analisi di economicità dei servizi
Le Società Partecipate dagli enti locali sono Aziende e come tali devono operare secondo criteri economico-aziendali.
Le Aziende, sia con soggetto economico privato che pubblico, per avere la qualificazione di Aziende devono perseguire una gestione orientata a criteri di economicità quale presupposto per il conseguimento di un equilibrio economico durevole ed evolutivo.
Da sempre la dottrina economico aziendale ha ritenuto fondamentale per gli enti locali indirizzare la gestione dei propri organismi partecipati verso obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità, ma per effetto della mancanza di previsioni normative che obbligavano gli enti a tali adempimenti, si è assistito, nella prassi, ad una scarsa attenzione al raggiungimento degli equilibri di bilancio e ad una gestione efficiente dei servizi pubblici e strumentali.
A tal fine nella presente sezione 1 saranno approfonditi dapprima il concetto di economicità delle Aziende Pubbliche e poi la recente normativa contenente specifici adempimenti in capo agli enti locali ed alle società da essi partecipate per poi fornire alcune ipotesi di analisi dei servizi.
3.4.1 l’economicità’ nei principi economico aziendali
La Società Partecipata, in quanto azienda, è uno strumento dell’operare umano in campo economico (G. Ferrero) e pertanto rappresenta lo strumento di cui il soggetto economico si avvale per il perseguimento dei propri fini attraverso un a gestione improntata a criteri di economicità.
Nell’ambito degli studi economico aziendali con il termine economicità si fa, in genere, riferimento alle condizioni che garantiscono la sopravvivenza e lo sviluppo dell’azienda e, in altri termini, il raggiungimento delle condizioni di equilibrio economico durevole ed evolutivo.
Se tale interpretazione può essere chiaramente riferibile alle aziende private, l’interpretazione di economicità quale sinonimo di equilibrio economico, richiede alcune precisazioni per la sua applicabilità alle aziende con soggetto economico pubblico come le Aziende Pubbliche/Società a partecipazione pubblica. Nelle aziende in esame il criterio guida delle scelte non può essere solo quello della “convenienza economica”, ma deve essere quello della coerenza delle scelte con i valori predominanti nella società espressi e mediati attraverso i canali istituzionali e del confronto sociale (canali e modalità delle scelte politiche), per cui l’equilibrio economico non è criterio di scelta ma vincolo da rispettare. Il risultato economico della gestione assume quindi un significato di complessa valutazione e comunque non può essere considerato, così come avviene per le imprese, un attendibile indicatore sintetico dell’economicità aziendale. L’economicità, quindi, quale “attitudine dell’azienda ad operare come strumento economico durevole, ovvero, in altri termini, l’attitudine dell’azienda stessa a perdurare operando come strumento economico”, nel caso delle aziende pubbliche può avere preminenza sugli altri aspetti tecnico-professionali, etici, sociali, politici fortemente presenti nel caso delle aziende pubbliche. L’equilibrio economico dovrà quindi essere interpretato quale “individuazione ed esplicitazione dei meccanismi attraverso cui si esprime la logica economica e di come una conoscenza esplicita di tali meccanismi possa contribuire ad un migliore governo dell’attività ed alla ricerca di offerta di servizi negli aspetti quantitativi e qualitativi”. L’economicità viene quindi a delinearsi come sintesi di efficacia ed efficienza della gestione aziendale in cui la prima concerne il grado di soddisfacimento dei bisogni sociali (efficacia sociale) e il rapporto risultati-obiettivi (efficacia gestionale) e l’efficienza si riferisce alle modalità con cui sono utilizzate le risorse. Più in particolare, l’efficacia trova espressione nella capacità di produrre un risultato con requisiti di quantità e qualità adeguati rispetto ad un dato termine di riferimento, presenta problemi di misurazione e valutazione differenti in relazione al concetto di risultato cui si riferisce. E’ noto, infatti, che a seconda della natura dei servizi può esistere una profonda differenza tra output (o risultati intermedi) e outcome (o risultati finali) dell’attività amministrativa.
La dottrina aziendalistica ha sempre osservato che sulle decisioni pubbliche“… influiscono decisamente i poteri collettivi e, in particolar modo, quelli politici”, queste non riflettono sempre criteri economici, ma spesso sono originate da motivazioni politico-sociali che, per contenuto, non hanno alcun riscontro nei criteri economico-aziendali.”# (Giannessi). Lo studioso adduce ulteriori motivi a sostegno di questa tesi che trovano riscontro nella gestione delle aziende pubbliche. Nello specifico, questi fa riferimento alle procedure burocratiche fissate per la stipulazione dei contratti di acquisto, che limitano la libertà di scelta e disincentivano l’osservanza del criterio di economicità; all’assunzione di personale, che non sempre deriva da esigenze aziendali, ma piuttosto riflette le politiche dell’ente sovrastante; alla distribuzione dei servizi, quasi sempre guidata da considerazioni extraeconomiche; al sistema dei prezzi, influenzato da considerazioni politico-sociali più che da calcoli economici. L’obiettivo di economicità deve essere considerato non quale vincolo della gestione, ma quale condizione per la costituzione e il mantenimento, anche nel lungo periodo, della partecipazione nella società pubblica. L’economicità, essendo sintesi di efficacia ed efficienza, legittima la partecipazione dell’ente in queste società.
3.4.2 il perseguimento dell’economicità nelle recenti disposizioni normative
Si riportano di seguito gli ultimi interventi normativi disciplinanti il conseguimento dell’obiettivo di economicità da parte delle società a partecipazione pubblica:
L. 147/2013 articolo 1 comma 553: A decorrere dall'esercizio 2014 i soggetti di cui al comma 550 a partecipazione di maggioranza, diretta e indiretta, delle pubbliche amministrazioni locali concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza. Per i servizi pubblici locali sono individuati parametri standard dei costi e dei rendimenti costruiti nell'ambito della banca dati delle Amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, utilizzando le informazioni disponibili presso le Amministrazioni pubbliche. Per i servizi strumentali i parametri standard di riferimento sono costituiti dai prezzi di mercato.
Art 34 c. 20 D.L. 179/2012 art 34 comma 20: Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità' della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio e' effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che da' conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste.
art 34 comma 21: Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non e' prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013.
art 13 comma 1 L 15/2014: In deroga a quanto previsto dall'articolo 34, comma 21 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, al fine di garantire la continuità del servizio, laddove l'ente responsabile dell'affidamento ovvero, ove previsto, l'ente di governo dell'ambito o bacino territoriale ottimale e omogeneo abbia già avviato le procedure di affidamento pubblicando la relazione di cui al comma 20 del medesimo articolo, il servizio e' espletato dal gestore o dai gestori già operanti fino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014.
art 13 comma 3 L 15/2014: Il mancato rispetto dei termini di cui ai commi 1 e 2 comporta la cessazione degli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea alla data del 31 dicembre 2014.
Inoltre il D.L. 145/2013 convertito nella L 9/2014 introduce il comma 25bis all’articolo 34 della Legge di stabilità 2014 all’articolo 13 della L 15/2014. Tale comma testualmente recita: ‹‹ 25-bis. Gli enti locali sono tenuti ad inviare le relazioni di cui all'articolo 34, commi 20 e 21, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, all'Osservatorio per i servizi pubblici locali, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente e comunque senza maggiori oneri per la finanza pubblica, che provvederà a pubblicarle nel proprio portale telematico contenente dati concernenti l'applicazione della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sul territorio».
Articolo 23 dl 66. 2014 convertito nella L 89.2014. (Riordino e riduzione della spesa di aziende, istituzioni e società controllate dalle amministrazioni locali) che dispone:
‹‹1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, comma 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e dall'articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, il Commissario straordinario di cui all'articolo 49-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, ((entro il 31 luglio 2014 predispone, anche ai fini di una loro valorizzazione industriale, un programma di razionalizzazione)) delle aziende speciali, delle istituzioni e delle società direttamente o indirettamente controllate dalle amministrazioni locali incluse nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, individuando in particolare specifiche misure:
a) per la liquidazione o trasformazione per fusione o incorporazione degli organismi sopra indicati, in funzione delle dimensioni e degli ambiti ottimali per lo svolgimento delle rispettive attività;
b) per l'efficientamento della loro gestione, anche attraverso la comparazione con altri operatori che operano a livello nazionale e internazionale;
c) per la cessione di rami d'azienda o anche di personale ad altre società anche a capitale privato con il trasferimento di funzioni e attività di servizi.
(1-bis. Il programma di cui al comma 1 e' reso operativo e vincolante per gli enti locali, anche ai fini di una sua traduzione nel patto di stabilità e crescita interno, nel disegno di legge di stabilità per il 2015))».
Art. 6-bis D.lgs 165.2001 (Misure in materia di organizzazione e razionalizzazione della spesa per il funzionamento delle pubbliche amministrazioni), che dispone:
‹‹ 1. Le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, nonché gli enti finanziati direttamente o indirettamente a carico del bilancio dello Stato sono autorizzati, nel rispetto dei principi di concorrenza e di trasparenza, ad acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale e di dotazione organica. 2. Relativamente alla spesa per il personale e alle dotazioni organiche, le amministrazioni interessate dai processi di cui al presente articolo provvedono al congelamento dei posti e alla temporanea riduzione dei fondi della contrattazione, fermi restando i conseguenti processi di riduzione e di rideterminazione delle dotazioni organiche nel rispetto dell'articolo 6 nonché i conseguenti processi di riallocazione e di mobilità del personale. 3. I collegi dei revisori dei conti e gli organi di controllo interno delle amministrazioni che attivano i processi di cui al comma 1 vigilano sull'applicazione del presente articolo, dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall'adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 ))».
Art 8 c 8 dl 66.2014 convertito nella L 89/2014 che dispone:
‹‹ 8. Fermo restando quanto previsto dal comma 10 del presente articolo e dai commi 5 e 12 dell'articolo 47, le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, per realizzare l'obiettivo loro assegnato ai sensi dei commi da 4 a 7, sono:
a) autorizzate, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e nella salvaguardia di quanto previsto dagli articoli 82, comma 3-bis, e 86, comma 3-bis, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163)), a ridurre gli importi dei contratti in essere nonché di quelli relativi a procedure di affidamento per cui sia già intervenuta l'aggiudicazione, anche provvisoria, aventi ad oggetto acquisto o fornitura di beni e servizi, nella misura del 5 per cento, per tutta la durata residua dei contratti medesimi. Le parti hanno facoltà di rinegoziare il contenuto dei contratti, in funzione della suddetta riduzione. E' fatta salva la facoltà del prestatore dei beni e dei servizi di recedere dal contratto entro 30 giorni dalla comunicazione della manifestazione di volontà di operare la riduzione senza alcuna penalità da recesso verso l'amministrazione. Il recesso e' comunicato all'Amministrazione e ha effetto decorsi trenta giorni dal ricevimento della relativa comunicazione da parte di quest'ultima. In caso di recesso, Le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nelle more dell'espletamento delle procedure per nuovi affidamenti, possono, al fine di assicurare comunque la disponibilità di beni e servizi necessari alla loro attività, stipulare nuovi contratti accedendo a convenzioni-quadro di Consip S.p.A., a quelle di centrali di committenza regionale o tramite affidamento diretto nel rispetto della disciplina europea e nazionale sui contratti pubblici ».
In sintesi l’obbligo del conseguimento dell’economicità riferibile alle società pubbliche è sintetizzabile nella seguente tabella:
SPL SERVIZI STRUMENTALI
art 1 c 553 L 147.2013 X X
Art 34 c 20 e ss Dl 179/2012 X
Art 23 DL 66/2014 x X
Art 6 bis DLgs 165/2001 X X
Art 8 c 8 DL 66/2014 x X
3.4.3 modelli per l’analisi di economicità elaborati in attesa delle istruzioni del Commissario Cottarelli
In attesa della elaborazione di specifiche banche dati cui poter effettuare analisi comparative e, nello specifico del settore dei servizi strumentali, l’elenco dei prezzi di mercato si ritiene che si possa iniziare a valutare l’economicità nella gestione dei servizi pubblici/strumentali affidati a società di capitali anche al fine di individuare soluzioni strategiche.
Come è stato evidenziato nella sezione relativa al concetto di economicità nel settore pubblico, l’ente locale nel procedere alla scelta delle modalità di gestione dei diversi servizi dovrà conseguire obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità. L’ente dovrà pertanto procedere ad una attenta analisi strategica delle modalità gestorie di cui all’art 1 c 553 L 147.2013
Sebbene il legislatore, attraverso il richiamo ai soli prezzi di mercato lasci intendere che l’ente locale dovrà effettuare un confronto economico dei prezzi del servizio attualmente gestiti direttamente o per il tramite di società partecipate con i prezzi di mercato, si ritiene tali analisi non completamente soddisfacente per le seguenti motivazioni:
a) nell’ambito della gestione dei servizi pubblici è opportuno adottare un approccio contingente che tenga in considerazione:
a.1. analisi strategica interna sia della società partecipata che dell’ente locale e l’analisi esterna.
Analisi interna della società partecipata:
- verifica per centri di costo dell’economicità dei singoli servizi;
- verifica dell’economicità e della redditività operativa della società;
- verifica dell’efficacia della governance societaria con particolare riferimento all’analisi qualitativa della collaborazione della società nell’implementazione del controllo analogo e nei rapporti di trasparenza con l’ente locale socio.
Analisi interna dell’ente locale:
- architettura organizzativa e unità operativa di gestione e controllo delle società partecipate;
- individuazione del soggetto preposto al controllo dei contratti di appalto esterni con specifica competenza e attribuzione di funzioni e responsabilità;
- rapporti collaborativi con la società partecipata.
Analisi esterna:
- coerenza con il programma di mandato dell’ente locale e valutazione della mission dell’ente locale sulle linee strategiche da perseguire e analisi dell’ambiente esterno.
- analisi di mercato mediante:
Confronto dei prezzi dei singoli servizi sul mercato;
Analisi di benchmarking;
Verifica disponibilità sul mercato di operatori disposti ad acquistare tutti i servizi prestati dalla società;
- analisi di qualità dei servizi attualmente prestati dalla società e di customer satisfaction.
a.2. analisi di economicità dei singoli servizi e dell’insieme dei servizi da prendere in considerazione al fine di scegliere l’alternativa che consente il conseguimento della migliore economicità complessiva.
a.3. verifica mediante un business plan della fattibilità dell’operazione non solo nel breve, ma anche nel lungo periodo.
b) Il confronto con i soli prezzi di mercato per effettuare l’analisi di “make or buy” si ritiene non soddisfacente in quanto non considera l’incidenza di alcuni costi che potrebbero influenzare in maniera significativa e rilevante la procedura di scelta. Occorre inoltre considerare che i prezzi nel mercato vengono in genere definiti “a corpo” rendendo poi maggiormente rigida l’estensione anche di ulteriori servizi se non specificatamente previsti nel bando di gara.
Il confronto tra i costi “make” e i costi “buy” non potrà essere quindi basata sul semplice confronto tra i costi imputati a quel determinato servizio e il prezzo praticato sul mercato in quanto occorrerà prendere in considerazione ulteriori aspetti quali, a titolo di esempio:
- Per l’opzione MAKE:
ULTERIORI PARAMETRI DA CONSIDERARE
QUALITA’ DEI SERVIZI RESI
CAPACITA’ PROFESSIONALI ACQUISITE
COLLABORAZIONE CON L’ENTE LOCALE SOCIO CHE ESERCITA IL CONTROLLO ANALOGO
- Per l’opzione BUY oltre ai prezzi di acquisto dei servizi occorrerà considerare anche ulteriori costi. Alcuni esempi di costi sono di seguito sintetizzati:
Costi di transazione Procedure di gara Acquisizione delle informazioni sulle caratteristiche del mercato e dei potenziali operatori
Personale preposto alla gara:
- Profilo tecnico
- Profilo amministrativo
- Profilo legale
Costi fissi delle procedure
Commissione di gara
Struttura amministrativa di controllo Personale preposto al controllo del contratto
Elaborazione procedure per il controllo del contratto
Costi fissi difficilmente comprimibili Personale non riconvertibile
Personale addetto al servizio che potrebbe essere accollato all’appaltatore con un sistema di clausole sociali la cui efficacia è tutta da verificare nel concreto (impossibilità di prefigurare prosecuzione dei rapporti di lavoro ai sensi dell’art. 2112 del C.C. nel caso di revoca dell’affidamento e successiva gara da parte dell’Ente Locale)
Costi di Governance non immediatamente eliminabili (costi degli organi sociali)
Fattori di produzione non eliminabili e non riconvertibili come beni strumentali per altri servizi
Aspetti qualitativi non misurabili monetariamente Flessibilità nella produzione:
- Incapacità di gestire mutamenti rilevanti non prevedibili al momento della gara
- Impossibilità di definire accordi consensuali in deroga alle clausole contrattuali oggetto di gara
Conflittualità nella gestione del contratto in tutte quelle clausole che necessariamente dovranno essere gestite per imporre coercitivamente la volontà del concedente sul concessionario, fra le quali:
- Esecuzione d’ufficio
- Penali
- Gestione controversie
Qualità delle prestazioni rese
- Impossibilità di incidere sul comportamento dell’appaltatore durante la vita del contratto
Possibilità di trovare sul mercato operatori disposti ad effettuare i servizi alle stesse condizioni attualmente praticate La crisi economica stimola operatori di mercato disposti a partecipare a selezioni offrendo prezzi con margini risibili che incidono immediatamente sulla qualità del servizio e secondariamente sulla capacità economico finanziaria dell’aggiudicatario stesso.
Come ha avuto modo di evidenziare la giurisprudenza amministrativa, l’analisi differenziale dovrà essere effettuata non tanto sul confronto economico “make or buy” bensì sulla base di una accurata analisi “costi – benefici” proprio perché l’economicità della gestione riguarda non solo l’efficienza ma anche l’efficacia.
Il Consiglio di Stato già nella sentenza 130 del 1 febbraio 1985 aveva sostenuto che l’ente locale, per erogare un pubblico servizio in forma societaria, dovesse procedere ad una accurata analisi costi-benefici, considerando le differenze di qualità e di efficienza del servizio reso da un’azienda pubblica locale o da una concessionaria nonché l’opportunità di costituire o di partecipare a una società con i privati, ove fosse necessario l’apporto di determinate capacità tecnico-amministrative e di risorse finanziarie; con la necessità di motivare adeguatamente – come ora previsto espressamente dalla legge finanziaria per il 2008 – nella deliberazione di avvio della procedura di costituzione o di partecipazione in società, la scelta adottata in alternativa alle altre possibili modalità di gestione dei servizi pubblici, individuando puntualmente sia le esigenze di pubblico interesse, sia la convenienza economica. Già nel 1990 il Consiglio di Stato nella sentenza n. 374 aveva rilevato che: “ […] La valutazione in ordine all’attività sviluppabile dalla società partecipata deve essere risultato di un processo complesso, nel quale, seguendo il consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, l’ente procede ad una valutazione attenta dei costi e dei benefici dell’affidamento del servizio alla società, valutazione in termini di efficienza, efficacia ed economicità della gestione in un’ottica di lungo periodo, nonché la ricaduta sui cittadini e sulle responsabilità dell’amministrazione medesima.”
Inoltre, si deve considerare che l’analisi di economicità è un’ analisi a supporto della decisione politica. Pertanto l’analisi strategica dovrà in primis avere inizio dalla volontà dell’amministrazione politica del Comune sulle modalità di gestione sia dei servizi pubblici che dei servizi strumentali.
3.6 Il Costo del personale
Con la L. 147/2013, il D.L. 66/2013 (approvato con modificazioni dal Senato in data 5 giugno) e il DL 90/2014 convertito nella L 114/2014 il legislatore è intervenuto anche in materia del contenimento del costo del personale sotto diversi aspetti:
Abrogazione dell’articolo 76 comma 7 del D.L. 112/2008 in materia di contenimento del costo del personale del gruppo ente locale.
D.L. 66/2014 (D.L. pubblicato in GUCE in data 24/4/2014 e approvato dal Senato, con modificazioni, in data 5 giungo 2014) in materia di contenimento del costo del personale per tipologie di società per effetto della modifica dell’art 18 c. 2bis del D.L. 112/2008 sulla base degli atti di indirizzo dell’Ente controllante
Articolo 1 comma 563-567 della L 147/2014 ha previsto il regime di mobilità tra società partecipate del personale qualificato in esubero.
Art 18 comma 2bis del D.L. 112/2008. In base alle modifiche apportate dal D.L. 66/2014, la nuova formulazione dell’articolo 18 comma 2bis è la seguente: "2-bis. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l’ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello fermo restando il contratto nazionale in vigore al 1º gennaio 2014. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l’infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l’obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l’incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione".
Sono emerse ulteriore modifiche legislative. Il D.L. 24 giugno 2014, n. 90 convertito con legge di conversione 11 agosto 2014, n. 114 in vigore dal 18.8.2014 all’art. 3 comma 5 prevede che le amministrazioni coordinino le politiche assunzionali dei soggetti di cui all'art. 18, comma 2-bis, del citato decreto-legge n. 112 del 2008 al fine di garantire anche per i medesimi soggetti una graduale riduzione della percentuale tra spese di personale e spese correnti. Va considerato che il comma 557 quater dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, prevede : «557-quater. Ai fini dell'applicazione del comma 557, a decorrere dall'anno 2014 gli enti assicurano, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione», e che a sua volta l’art. 557-bis. dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, così recita: “Ai fini dell'applicazione del comma 557,costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'art. 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente”.
Inoltre il testo dell'art. 18, comma 2-bis, del citato decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato dalla 114/2014 risulta il seguente :
"2-bis. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multi servizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l'incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione.".
Appare dunque evidente che la spinta del legislatore è andata verso una conferma del contenimento della spese per il personale ma sulla base di indirizzi specifici declinati dall’ente locale socio.
3.7 La mobilità del personale delle società a partecipazione pubblica
L’art. 1, comma 563 e seguenti, di tale legge, invero, fissa i seguenti principi riconducibili alle seguenti motivazioni che danno luogo alle procedure di mobilità
a) accordi di mobilità presi direttamente fra le società pubbliche
La procedura di mobilità, esclusione fatta per le società che emettano strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e loro controllate, è applicabile alla le società pubbliche “di ogni ordine e grado” le quali possono, sulla base di accordi direttamente presi tra di esse, disporre processi di mobilità coattiva del rispettivo personale, in ragione del corrispondente fabbisogno, ovvero per la persecuzione di finalità di risanamento economico e/o finanziario e/o di riorganizzazione dei loro servizi in genere; e ciò, al di fuori dell’applicazione della regola prevista dall’art. 31 del D.L.vo 165/2001 (che regolamenta lo scorporo di attività e di servizi da parte di enti pubblici ed il trasferimento del personale, in capo a chi dette attività e servizi rilevi).
La procedura prevede che i processi di mobilità programmati vanno preceduti da interlocuzione con le rappresentanze sindacali ed il transito di personale da una società pubblica all’altra rimane comunque disciplinato dall’art. 2112 c.c.. Rimane inoltre vietata la mobilità che comporti il trasferimento del personale delle società pubbliche alle dipendenze di pubbliche amministrazioni. Inoltre il processo di mobilità è preceduto da atti di indirizzo emanati dagli enti che controllano le società pubbliche volti a favorire detti processi.
b) mobilità per eccedenza per motivi specificati dalla legge
Le società pubbliche che accertano eccedenze di personale, o che debbano comunque riorganizzarsi sul piano dei servizi, o che debbano attuare piani di risanamento inviano alle organizzazioni sindacali una comunicazione nel cui contesto indicano il numero, la collocazione aziendale ed i profili professionali del personale in esubero. Decorsi 10 giorni dall’invio alle organizzazioni sindacali dell’informativa di cui sopra, l’ente controllante rialloca il personale eccedente facendo ricorso a forme di flessibilità del lavoro (part-time) ovvero distribuendolo presso altre società proprie controllate, ricorrendo all’applicazione dell’art. 3, comma 19, della legge n. 92/2012 (nel senso di fare fruire al personale eccedente, non ricollocabile o non provvisoriamente ricollocabile, l’assegno sostitutivo dell’integrazione salariale di cui all’art. 3, co. 31, medesima legge ). Le posizioni dichiarate eccedenti non possono essere poi ricostituite mediante assunzioni;
c) mobilità in società “omogenee” con sede in regioni diverse
Le organizzazioni sindacali possono stipulare appositi accordi collettivi, per il tramite dei quali sia consentita la mobilità anche tra società “omogenee”, con sede in aree regionali diverse, in ragione di problemi di esubero e/o carenza di personale.
Le operazioni di mobilità danno luogo a benefici di carattere fiscale. Infatti le società che hanno esuberi e che provvedano al “trasferimento” del personale eccedente ad altra società in “mano pubblica”, possono contribuire economicamente al sostenimento del relativo costo facendosi carico, per la durata massima di tre anni, d’una quota parte - non eccedente il 30% - del trattamento economico spettante al personale trasferito e le somme a tal fine corrisposte dalla società cedente alla società cessionaria non concorrono alla formazione del reddito imponibile ai fini delle imposte sul reddito e dell'imposta regionale sulle attività produttive.
Si ricorda inoltre che l’articolo 5 comma 2 del DL 90/2014 ha integrato la disciplina in materia di eccedenze per il personale delle società partecipate specificando che le procedure di cui ai commi 566 e 567 della L 147/2014 si concludono rispettivamente entro 60 e 90 giorni dall’avvio. Entro i successivi 15 giorni il personale può presentare istanza per una ricollocazione, in via subordinata, in una qualifica inferiore nella stessa società o in altra società.
4. La struttura degli interventi del programma del Commissario Cottarelli
Il documento che contiene il programma del Commissario Cottarelli, dopo avere riportato il testo integrale della norma di legge che attribuisce il mandato, delinea al paragrafo primo gli obiettivi del lavoro.
Al secondo paragrafo riporta le caratteristiche essenziali delle società partecipate e offre una classificazione che può risultare decisiva in prosieguo. La tabella II.3 e anche quella II.4 classificano le società pubbliche in quattro classi distinte per:
attività strumentali;
attività di servizio pubblico privo di rilevanza economica;
attività di servizio pubblico (SPL) (acqua, gas, energia, rifiuti e Tpl)
e un’attività residuale definita come “altro”.
Per le attività classificate come “altro” viene poi data una specifica ulteriore classificazione con la tabella II.4.
Vengono in rilievo due macro classi, rappresentate da attività per Servizi a domanda individuale rivolte alle (i) persone e (ii) alle imprese. In tale due classi si trova una serie importante di attività/servizi svolti da società a partecipazione pubblica e precisamente:
(i) fra i servizi a domanda individuale rivolti alla persona vengono classificate le seguenti attività:
assistenza sanitaria/sociale;
attività artistiche/sportive/intrattenimento,
attività dei servizi di alloggio e di ristorazione,
attività di organizzazioni associative,
formazione/istruzione/biblioteche,
mercato ittico,
mattatoi,
agroalimentari,
rete museale,
servizi cimiteriali,
servizi sociali /sanitari o alla persona,
asilo nido, altri servizi a domanda individuale
(ii) fra i servizi a domanda individuale rivolti all’impresa vengono classificate le seguenti attività:
fiere,
gruppi di azione locale,
organizzazione convegni,
eventi culturali,
polo/parco tecnologico,
servizi di supporto alle imprese,
servizi portuali,
società gestione patto territoriale,
sviluppo locale,
altri servizi a domanda individuale
4.1 Circoscrivere il perimetro delle società partecipate
Il documento si prefigge l’obiettivo di dare una risposta a due domande ritenute essenziali per affrontare un programma di razionalizzazione, efficientamento e razionalizzazione e precisamente:
potrebbe l’attività esser svolta dal privato? Rievocando così il tema dell’intervento pubblico giustificato solo laddove il mercato fallisce;
potrebbe l’attività essere svolta direttamente dall’ente partecipante senza ricorre allo strumento societario? Rievocando il tema dell’uso non efficiente di strumenti di esternalizzazione (c.d. formale) delleattività pubblicistiche.
Per potere elaborare le risposte ai quesiti su indicati il documento introduce, fra le altre azioni da porre in essere, il sistema “ceck and ballances”: espressione inglese ("controllo e bilanciamento reciproco") che indica quell'insieme di meccanismi politico-istituzionali finalizzati a mantenere l'equilibrio tra i vari poteri all'interno di uno Stato.
Preliminarmente il documento ha dovuto affrontare e risolvere uno dei temi più complessi, vale a dire sulla base di quali regole si individuano i principi generali per il mantenimento delle società in mano pubblica.
Con rara semplicità il Commissario enuncia i due grandi orientamenti emersi nel tempo:
da un lato rileva l’orientamento in base al quale l’impresa pubblica opera con pari dignità dell’impresa privata e pertanto si giustifica il mantenimento in mano pubblica di società che operano con la medesima efficienza dell’impresa privata e ciò senza discriminare il merito dell’attività svolta;
dall’altro alto, la tesi più restrittiva, in base alla quale è ammesso l’intervento pubblico nell’economia, tramite strumenti di diritto privato come le società, solo ed esclusivamente per “compiti istituzionali”; ne consegue una limitazione dell’operativa delle società in mano pubblica, che può trovare deroghe solo se giustificata dalla esigenza di sopperire al fallimento del mercato.
Il Commissario prende posizione ritenendo che la semplice profittabilità della società in mano pubblica non può giustificarne la detenzione, in quanto comunque presenza foriera di turbare lo dispiegarsi delle regole di concorrenza e, in caso di esiti negativi, produttiva di effetti sull’intera collettività rappresentati dalle perdite che rimangano in capo al socio pubblico.
Sulla base di tale principi il Commissario interpreta la norma cardine del nostro ordinamento, rappresentato dall’art. 3 comma 27 e ss della legge finanziaria per il 2008, già illustrato nelle pagine precedenti.
Ecco dunque che emerge il primo aspetto interpretativo: la norma in discussione che consente la detenzione di partecipazioni in società laddove queste abbiano per oggetto servizi strumentali per il fine istituzionale dell’ente o per servizi di interesse generale nell’ambito dei livelli di competenza, deve essere interpretata nel senso che è ammessa la detenzione di partecipazioni in società che svolgono servizi o attività “di competenza dell’ente locale” e nei limiti di questa e non sono più ammessa attività riconducibili ad “un generico interesse generale”.
Il secondo aspetto rilevante sull’argomento è l’applicazione del sistema del “ceck and ballances” che si dispiega nel seguente modo:
l’ente locale ha una propria autonomia in merito alla decisione di mantenere partecipazioni o nella costituzione di nuova società limitatamente ad una serie di attività tassativamente individuate: il Commissario le enuncia nella Tabella III. 1 di pagina 15. L’ autonomia sarebbe comunque temperata dal fatto che la decisione dovrà essere assunta dall’organo consigliare e quindi aperta alla massima trasparenza del dispiegarsi dei diversi orientamenti politici nonché la possibilità di un vaglio ulteriore da parte dei cittadini. Su quest’ultimo punto sembra che il Commissario intenda introdurre due principi: da un lato garantire la massima trasparenza, così come oggi avviene con la pubblicazione sul sito internet del Comune della relazione per la gestione dei servizi pubblici locali, ai sensi dell’art. 34 comma 20 e ss del D.L. 179/2012 20, e dall’altro lato consentire il vaglio della cittadinanza con qualche potere di intervento sulla decisione assunta#.
per le attività non contemplate nella tabella di cui sopra, la decisione dell’ente locale di mantenere la partecipazione o di costituire nuove società sarà rimessa al vaglio di un’altra autorità o ente pubblico, rievocando, a tutto tondo, l’intervento dell’Autorità Antitrust, già sperimentato con altre disposizioni di legge, non più in vigore.
Soffermandosi al contenuto della Tabella III. 1 si rivengono i seguenti settori per i quali l’ente locale ha un autonomia decisoria:
Consorzio bacino Imbrifero
Servizi pubblici di rilevanza economica a rete (servizio idrico integrato, gas, energia elettrica, rifiuti, trasporto pubblico locale)
Gestioni Immobili limitatamente al patrimonio indisponibile (incluso patrimonio naturale e verde pubblico)
Illuminazione pubblica
Manutenzione delle strade
Ricerca scientifica (esclusivamente per Università e Regioni)
Servizi Amministrativi (esclusivamente per uso interno delle amministrazioni controllanti)
Società di Trasformazione Urbana
Musei, biblioteche, cineteche
Servizi cimiteriali
Servizi sociali e sanitari (inclusi Asilo nido)
Gruppi di Azione Locale
Un primo commento è rivolto alla definizione e specificazione di alcune attività/servizi inclusi in detta tabella.
I servizi pubblici a rete: sono indicati espressamente e si fa riferimento unicamente a: servizio idrico integrato, gas, energia elettrica, rifiuti, trasporto pubblico locale e per l’energia elettrica la nota in calce precisa: “ Potrebbe essere considerata l’esclusione da questo elenco di gas ed elettricità, per lo meno a partire da una certa data (2016 o 2017) “. Ne consegue che per il Commissario questi sono gli unici servizi a rete e pertanto solo ad essi si applicherà la normativa di cui all’art. 3 e 3 bis del D.L. 138/2011#
Gestioni Immobili limitatamente al patrimonio indisponibile (incluso patrimonio naturale e verde pubblico): si allude chiaramente alla detenzione e gestione delle reti, impianti e dotazioni patrimoniali come disciplinate dall’art. 113 comma 4 e 13 del Tuel, nonché alla gestione dei beni immobili asserviti alla gestione di servizi pubblici. Non sembrerebbe rientravi la gestione di promozione sviluppo e vendita del patrimonio degli enti locali ad eccezione di quanto previsto attraverso l’art. 120 del TUEL per le società di trasformazione urbana, espressamente prevista in tabella. Tale classe prevede poi anche la gestione del patrimonio naturale e verde pubblico (parchi, giardini, aiuole ecc).
Manutenzione strade: fa riferimento alla manutenzione ordinaria e straordinaria (ivi comprese le nuove opere) riferite alle strade pubbliche e attività annesse quali la segnaletica orizzontale e verticale e tutta l’attività riferita alla gestione del verde pubblico ecc) la gestione degli impianti pubblicitari ecc.
Servizi Amministrativi (esclusivamente per uso interno delle amministrazioni controllanti): in tale attività rientra la gestione di servizi strumentali rivolti a favore dell’ente locale che spaziano dai servizi informatici ( gestione di software) e hardware ( reti telematiche ecc.) fino a ricomprendere servizi di amministrazione con riferimento alle società Holding in quanto società dedicate alla più efficiente gestione delle società partecipate, come da diffusa esperienza già da tempo registratasi nel nostro Paese. Fra i servizi amministrativi devono essere ricomprese le attività direttamente o indirettamente rivolte alla gestione /erogazione di funzioni amministrative quali ad esempio la gestione dei tributi e delle entrate patrimoniali dell’ente locale.
Salta agli occhi la espressa esclusione della gestione delle farmacie comunali mentre sono ricompresi i servizi sociali e sanitari (inclusi Asilo nido). Peraltro il Programma del Commissario prende posizione precisa sulla gestione delle farmacie, considerandolo un settore che, per la “maturità” che la gestione privata ha raggiunto, non necessita più della presenza pubblica#.
La lista delle attività e servizi da indicare nella Tabella dovrebbe essere oggetto, secondo la proposta del Commissario, di periodico aggiornamento, secondo il criterio discriminante in base al quale i servizi che possono essere erogati dal privato non necessitano più di un intervento del pubblico non verranno più inclusi (pag. 14 del Programma). Ritorna il principio della fallibilità del mercato che se riscontrata consentirebbe ancora l’intervento pubblico.
I servizi e attività svolti da società di capitali non inserite nella Tabella dovranno essere confermati dall’AGCM attraverso una procedura di verifica che dovrebbe articolarsi:
- al momento della costituzione della nuova società;
- alla scadenza del contratto di servizio affidato alla società;
- entro 6 – 1 2 mesi dalla approvazione della normative
e nel periodo di avvio della nuova disciplina prevedere che la “ Certificazione” – termine specificamente usato dal Commissario – dovrebbe essere rilasciata dall’Antitrust entro la fine del 2017. In nota il Commissario comunque auspica periodici controlli della Corte dei conti su questo argomento.
Dopo avere enunciato la novità più rilevante - non solo del paragrafo dedicato al perimetro delle società partecipate – ma dell’intero programma, si passa ad esaminare gli altri aspetti definendo preliminarmente l’architettura del Programma che il Commissario ha sinteticamente riportato nella tabella VIII.1 (sommario delle principali misure di razionalizzazione delle partecipate locali) che qui di seguito si riproduce:
Tavola VIII.1. Sommario delle principali misure di razionalizzazione delle partecipate locali Misure per ridurre il perimetro delle partecipate (Sezione III)
1. Limitare i settori di attività per cui la semplice delibera da parte dell’amministrazione controllante è sufficiente a rendere possibile il mantenimento di una partecipata.
2. Limitare ulteriormente, anche al di là della disciplina comunitaria, la possibilità di affidamento in house.
3. Accelerare il periodo di transizione verso il sistema degli accantonamenti a fronte di perdite delle partecipate previsto dalla Legge di Stabilità per il 2014 e sottoporre al patto di stabilità gli accantonamenti stessi.
4. Semplificare le procedure di appalto per ridurre gli incentivi alla creazione di partecipate.
5. Introdurre un parere da parte del MEF o altra autorità centrale sulla scelta di creare o mantenere una partecipata piuttosto che svolgere il servizio all’interno dell’ente controllante. Una consultazione diretta della cittadinanza potrebbe anche essere prevista.
6. Estendere il divieto di partecipazioni indirette ai servizi pubblici privi di rilevanza economica.
7. Vincolare la detenzione di partecipate da parte di comuni in cui la popolazione totale non raggiunge i 30.000 abitanti tranne che in forma aggregata
8. Vietare la partecipazione in società in cui il pubblico, nel suo complesso, non raggiunga almeno una quota del 10 o 20 percento. Per le nuove partecipazioni la soglia potrebbe essere più elevata.
9. Chiudere le partecipate che, a una certa data passata, avevano dimensioni ridotte in termini di fatturato e/o dipendenti.
10. Accelerare il processo di chiusura della partecipate già non operative.
11. Rafforzare le norme sulla chiusura delle partecipate in perdita prolungata.
12.Introdurre maggiori controlli sulle fondazioni pubbliche.
Misure di efficientamento (Sezione IV)
13. Definire crono programma, con adeguati finanziamenti, per la definizione di costi e rendimenti standard per le attività svolte dalle partecipate.
14. Introdurre varie misure sui servizi a rete (intervento sostitutivo per ATO, obbligo per gli enti locali di partecipare all’ente di governo dell’ATO, ecc.)
15. Affidare alla AEEG la competenza anche per i servizi ambientali.
16. Introdurre varie misure per aumentare le entrate nel TPL.
17. Introdurre varie misure per la riduzione dei costi nel TPL (costi standard, affidamento per gara, rinegoziazione contratti integrativi, ecc).
18. Richiedere agli enti controllanti piani di efficientamento per le 20 partecipate con perdite più elevate.
Misure per ridurre i costi di amministrazione (Sezione V)
19. Introdurre varie misure per ridurre il costo degli organi di amministrazione.
20. Stringere i limiti al trattamento economico dei dirigenti apicali. Misure di trasparenza (Sezione VI)
21. Approvare un testo unico sulle partecipate locali.
22. Fondere tutte le banche dati sulle partecipate locali e pubblicazione degli enti inadempienti.
23. Aprire tutte le banche dati al pubblico in modalità open data.
24. Regolare e pubblicare indici di efficienza e rendere disponibili strumenti di business intelligence.
Misure strumentali alla riforma delle partecipate (Sezione VII)
25. Escludere dal patto di stabilità interno le spese in conto capitale finanziate da dismissioni di partecipate.
26. Mantenere la concessione in caso di ristrutturazione delle partecipate.
27. Facilitare l’accesso a fondi di finanziamento in caso di dismissioni.
28. Approvare incentivi fiscali per facilitare il processo di ristrutturazione delle imprese che gestiscono i servizi pubblici locali a rete.
29. Perfezionare la normativa sulla mobilità del personale tra partecipate (per settori omogenei e in funzione dei fabbisogni effettivi delle imprese).
30. Prevedere, nei casi di reinternalizzazione dell'attività, il trasferimento del personale all'ente partecipante con procedure di evidenza pubblica e nel rispetto dei vincoli sulle spese del personale.
31. Favorire il riassorbimento sul mercato lavorativo del personale in esubero con l'attivazione di schemi di ammortizzatori sociali e meccanismi di politica attiva del lavoro.
32. Prevedere un sistema credibile di controlli selettivi sull'applicazione della normativa sulle partecipate con verifiche a campione.
33. Introdurre un sistema credibile di sanzioni sia sull'ente partecipante che sugli amministratori delle partecipate.
Per circoscrivere il perimetro delle partecipate il Programma illustra le azioni sopra riportate ricomprendendole all’interno di argomenti fra loro omogenei e si procederà di seguito in modo analogo.
I Principi generali per il mantenimento in mano pubblica delle società si sostanzieranno in due linee di azioni:
- da un lato l’applicazione del sistema del “ceck and ballances”, di cui si è già detto e che viene completato con le seguenti proposte:
in assenza di Certificazione dell’Antitrust obbligo di dismissione delle partecipazioni con tempi diversificati e meno restrittivi per le società che presentano gli ultimi tre esercizi con risultati positivi e con sanzioni per i casi di inerzia da applicarsi, tanto agli amministratori dell’ente soci, quanto agli amministratori della società;
applicazione del recesso di diritto come previsto dall’art. 1 comma 569 della legge di stabilità per il 2014;
richiesta di intervento autorizzatorio dell’Antitrust per evitare dismissioni con prezzi non di mercato (prezzi di svendita) quando motivata da circostanze oggettive;
applicazione delle procedure suddette alle società multi utilities per le quali si dovrà definire l’attività “prevalente” e per le altre attività non prevalenti procedere come per le società mono servizio: traspare una valutazione negativa dell’accentramento in unica società di più servizi secondo un orientamento che trova un proprio fondamento normativo tanto nell’art. 8 comma 2 bis della legge antitrust ( legge 10.10.1990 n. 287) e art. 13 del decreto Bersani (D.L. 223/2006) con riferimento ad impedire il perpetuarsi di sussidi incrociati fra servizi a mercato e servizi in privativa.
eliminazione o limitazione dell’affidamento in house.
- dall’altro lato la rimozione degli incentivi alla proliferazione della partecipate. Per attuare tale principio il Commissario pur dovendo prendere atto che le società che presentano i maggiori livelli di perdite di esercizio sono quelle partecipate da comuni di modeste dimensioni demografiche, ha altresì constatato come le norme coercitive, già a suo tempo emanate e ora abrogate, volte alla soppressione delle predette società non hanno dato risultati significativi e pertanto afferma che l’azione più adeguata rimane l’approccio dato dalla legge di stabilità del 2014 con il meccanismo dell’accantonamento del fondo nel bilancio dell’ente socio, tenuto conto di questi miglioramenti: - riduzione del tempo di transizione per raggiungere il meccanismo a regime della disciplina dell’accantonamento a fondo;
- sottoposizione ai vincoli del patto di stabilità di tali accantonamenti per rendere ancor più penalizzante il loro stanziamento in termini di politica di bilancio dell’ente socio.
Il favor del Commissario per il meccanismo dell’accantonamento delle perdite nel bilancio dell’ente locale socio depone per una lettura estensiva di applicazione a tutte le società partecipate, superando i dubbi interpretativi esposti nelle pagine precedenti.
Inoltre andrebbe presa in considerazione la centralizzazione delle procedure di appalto per sgravare i singoli comuni che hanno utilizzato la costituzione delle società partecipate per sottrarsi a procedure burocratiche “troppo farraginose”.
Il Commissario in merito alla restrizione del perimetro delle partecipate individua anche i principi generali sui informarsi per il vaglio dell’alternativa make or buy vale dire gestire il servizio in economia o attraverso una società. Tale principi verranno in campo una volta che il servizio avrà superato il preliminare vaglio della legittimità istituzionale di cui si è appena detto nelle pagine che precedono.
Il documento prende in considerazione anche un’ ipotesi del tutto nuova di applicazione del sistema del “ceck and ballances” prevedendo l’intervento dei cittadini sulla decisione di attivare o mantenere una “municipalizzata” come prevedeva la legge Giolitti del 1903.
4.2 Reintroduzione di vincoli diretti al mantenimento delle società partecipate
Il programma individua le società partecipate che dovrebbero essere oggetto di soppressione ovvero di limitazione e precisamente:
le partecipazioni indirette;
le partecipazioni detenute da comuni di modeste dimensioni demografiche;
le partecipazioni con quote risibili (“ micro partecipate”);
le partecipazioni “scatole vuote”
norme per le fondazioni pubbliche
In merito alle partecipazioni indirette si rileva che il rischio per la finanzia pubblica viene individuato nell’affievolito potere di governance del socio ente locale di vertice e quindi il Commissario propone di limitarne la costituzione o la detenzione sulla base di questi principi:
per i servizi a mercato, l’articolazione attraverso società anche di secondo livello viene giudicato “fisiologico” per rispondere a esigenze di flessibilità gestionale e quindi trova una giustificazione;
per le società c.d. strumentali, che forniscono servizi direttamente all’ente locale socio, la costituzione/partecipazione di società di secondo livello dovrà essere limitata solo in caso di forte legame gestionale e sottoposto al vaglio di ente esterno (AGCM o Corte dei Conti). La proposta viene presentata come un irrigidimento del vincolo previsto dall’art. 13 del decreto Bersani.
Relativamente alla limitazione delle partecipazione a società di capitali da parte di comuni di modeste dimensioni demografiche, in parte, si è già detto nelle pagine che precedono, illustrando la proposta del Commissario, in base alla quale risulta un’adeguata forma di disincentivazione a mantenere tali partecipazioni l’obbligo di accantonamento della perdita della società nel bilancio dell’ente locale socio. Viene ulteriormente proposto di reintrodurre un vincolo alla partecipazione singola mentre rimarrebbe, per i comuni di modeste dimensioni demografiche, la possibilità di partecipazione in società con altri enti, per determinare una forma aggregata più vasta scala e con il vaglio delle motivazione della detenzione della partecipazione da parte della Corte dei Conti o MEF. Le società partecipate da enti locali di modeste dimensioni demografiche sono le più numerose e gli effetti di una riduzione del numero sarebbe molto significativo. Al contempo il Commissario auspica che il fenomeno delle società partecipate da enti locali di modeste dimensioni economiche venga affrontato in termini di riduzione dei casi presenti a seguito della attivazione delle città metropolitane.
Giudizio negativo anche per le partecipazioni di modestissima dimensione e quindi proposta del Commissario di limitarne la detenzione per soglie di percentuali in cui la compagine pubblica, non raggiunga complessivamente, almeno il 10 o il 20% dell’intero capitale sociale e scoraggiando la partecipazioni non di controllo o che non diano luogo a forme di influenza notevole tramite meccanismi di “golden share ”. Su tale argomento il documento appare frettoloso e non considera casi specifici nei quali, sebbene la partecipazione modesta e del tutto frazionata, si realizzarono forme aggregative che danno luogo allo sviluppo di reali economie di scala e che pertanto meritano meccanismi derogatori per potere sopravvivere. Inoltre non affronta il tema dell’in house plurienti che viene ad oggi ammesso a pieno titolo dalla recente Direttiva Comunitaria U.E. 213/2014; in base alla quale non rileva l’entità della quota di partecipazione affinché venga legittimano un affidamento in house ma bensì la presenza dei noti principi di (i) controllo analogo (ii) attività principale rivolta verso gli enti affidanti in house e (iii) il capitale in mano pubblica.
La chiusura delle “scatole vuote” ha avuto una certa eco negli organi di stampa in relazione alla notizia della presenza di un numero significativo di società nelle quali il numero dei componenti del consiglio di amministrazioni è superiore al numero dei dipendenti. Il documento, contenente la proposta del Commissario, individua due indici significativi: il numero in valore assoluto dei lavoratori dipendenti e il rapporto fra numero degli amministratori e quello dei lavoratori dipendenti. La proposta del Commissario, anche in questo caso un po’ frettolosa, consiste nel disporre la soppressione della società e la reinternalizzazione del servizio svolto dall’ente locale socio, senza tenere conto dei numerosi vincoli giuridici che si frappongono a tali processi.
Da ultimo il commissario esamina anche il fenomeno dell’uso delle fondazioni che in molti casi producono perdite che erodono il fondo di dotazione e che nel tempo chiamano in causa l’ente locale che, solitamente, svolge sia il ruolo di fondatore che di controllore dell’attività. La proposta del Commissario è quella di attribuire il controllo ad un organo diverso e di rango superiore rispetto l’ente locale.
4.3 Trasparenza e opinione pubblica
Rilevato che l’aumento del livello di trasparenza determina effetti positivi per la dissuasione di comportamenti non corretti o forieri di causare inefficienze, il Commissario per raggiungere tali scopi si prefigge i seguenti obiettivi:
semplificazione normativa sulle partecipate;
miglioramento della qualità/quantità delle informazioni disponibili e riduzione del costo di alimentazione e gestione delle banche dati;
fornire informazioni facilmente interpretabili in modo che la pubblica opinione possa esercitare pressioni per l’efficientamento.
4.4 Meccanismi per promuovere l’efficienza
Tale area può articolarsi in azioni volte:
a determinare politiche di efficientamento;
a ridurre i costi di amministrazione delle società della partecipate locali.
Per quanto attiene le politiche di afficientamento il commissario ha previsto (i) incentivi di carattere generale, (ii) lo sviluppo di azioni per favorire lo sfruttamento di economie di scala; (iii) la riforma del Trasporto Pubblico Locale (TPL);(iv) l’individuazione di interventi mirati per singola partecipate con perdite particolarmente elevate.
Per quanto attiene invece le azioni volte a ridurre i costi di amministrazione delle società partecipate, il commissario ritorna su un tema un po’ stantio che riscuote ancora molto consenso a livello di etica collettiva ma che sotto il profilo pratico non risulta un argomento capace di genere reali risparmi: si tratta della limitazione dei compensi degli amministratori e dei dirigenti apicali delle società.
4.5 Individuazione di azioni strumentali alla concreta realizzazione del programma i intervento
Il Commissario individua alcune azioni che qualifica come strumentali per il raggiungimento del programma di intervento fra le quali si segnalano: (i) incentivi alla razionalizzazione attraverso un allentamento al patto di stabilità e incentivi finanziari alle ristrutturazioni; e (ii) un percorso non traumatico per il personale.
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