IL DECRETO 168/04 COSIDDETTO “TAGLIA SPESE” E LE SOCIETA’ PUBBLICHE LOCALI

Con decreto legge 12 luglio 2004 n° 168 (convertito con Legge 191 del 30 luglio) cosiddetto “taglia spese” sono state imposte alle pubbliche amministrazioni centrali e locali diverse limitazioni, alcune di carattere generale, altre riferite a particolari categorie di “spese”.

Il quinto periodo del 9 comma dell’articolo 1 stabilisce che le pubbliche amministrazioni  nell’esercizio dei diritti dell’azionista nei confronti delle società di capitali a totale partecipazione pubblica adottano le opportune direttive per conformarsi ai principi di cui al presente comma.

Vediamo nel dettaglio le disposizioni in questione.

LA NORMA DI LEGGE

Comma 9

Periodo 1: La spesa annua sostenuta nell'anno 2004 dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, (*) escluse le università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, per studi ed incarichi di consulenza conferiti ai soggetti estranei all'amministrazione, deve essere non superiore alla spesa annua mediamente sostenuta nel biennio 2001 e 2002, ridotta del 15 per cento.

Periodo 2: L'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari.

Periodo 3: In ogni caso va preventivamente comunicato agli organi di controllo ed agli organi di revisione di ciascun ente.

Periodo 4: L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

Periodo 5: Le pubbliche amministrazioni, nell'esercizio dei diritti dell'azionista nei confronti delle società di capitali a totale partecipazione pubblica, adottano le opportune direttive per conformarsi ai principi di cui al presente comma.

Periodo 6: Le predette direttive sono comunicate in via preventiva alla Corte dei Conti.

L'INTERPRETAZIONE DI ANCI E CONFSERVIZI

Per le società pubbliche locali le Associazioni di categoria (ANCI e CONFSERVIZI), con circolare prot. 622 del 16.11.04, a firma congiunta, hanno precisato quanto segue:

1. Dal disposto delle norme, si evince in particolare che le società per azioni a capitale totalmente pubblico costituite da Regioni, Province e Comuni sono interessate unicamente ai limiti stabiliti dal secondo, terzo, quarto, quinto e sesto periodo del comma 9 dell'art. 1. Quindi ad esse non si applica il primo periodo del comma 9 che riguarda la riduzione dell’importo delle consulenze; in altri termini si applica il limite qualitativo e non quello quantitativo.

2. Le società per azioni a capitale totalmente pubblico di gestione dei servizi pubblici locali sono interessate solo dalle disposizioni concernenti l'affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza, in materie o per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente.

3. Qualora l'affidamento di incarichi avvenisse in assenza dei presupposti di cui al comma 9, si configurerebbe a carico dell'amministratore pubblico una ipotesi di illecito disciplinare determinante responsabilità erariale.

4. I periodi 5 e 6 del comma 9 stabiliscono che le pubbliche amministrazioni, nell'esercizio dei diritti dell'azionista nei confronti delle società di capitali a totale partecipazione pubblica, adottano le opportune direttive per conformarsi ai principi sopraesposti. Tali direttive devono essere comunicate in via preventiva alla Corte dei Conti.

LE CONDIZIONI PER L'AFFIDAMENTO DEGLI INCARICHI

In sintesi, le condizioni necessarie per il conferimento degli incarichi sono le seguenti:

a) rispondenza dell'incarico agli obiettivi dell'amministrazione conferente

b) impossibilità per l'amministrazione conferente di procurarsi all'interno della propria organizzazione le figure professionali idonee allo svolgimento delle prestazioni oggetto dell'incarico, da verificare attraverso una reale ricognizione

c) specifica indicazione delle modalità e dei criteri di svolgimento dell'incarico

d) temporaneità dell'incarico

e) proporzione fra compensi erogati all'incaricato e le utilità conseguite dall'amministrazione.

Inoltre, deve ritenersi che tali condizioni debbano tutte ricorrere perché l'incarico possa essere considerato conferito lecitamente e senza incorrere nell'ipotesi del danno erariale.

LE DIRETTIVE DELL'ENTE LOCALE

A questo punto occorre esaminare il possibile contenuto e le modalità di espressione delle “direttive”. Il decreto parla espressamente dell’ente pubblico (proprietario) che si avvale dei suoi diritti di azionista; quindi esprime le direttive in Assemblea. Va ricordato che, in base al nuovo diritto societario, l’assemblea non ha compiti gestionali (che prima della riforma avrebbero potuto essere ad essa riconosciuti dallo Statuto o richiesti dal Consiglio di Amministrazione). Lo Statuto potrebbe prevedere per alcuni provvedimenti di competenza del Consiglio di amministrazione una autorizzazione che non esonera il medesimo dalla sua responsabilità.

I Comuni proprietari peraltro potrebbero richiamare quanto indicato all’articolo 42 lettera g) del testo unico enti locali (decreto legislativo 267/00) che, tra le attribuzioni del consiglio comunale, prevede la competenza a dettare “indirizzi” da osservare da parte delle aziende pubbliche  o degli enti sottoposti a vigilanza.

Come già detto l’espressione di questi indirizzi (o direttive) non può che essere manifestata dal Sindaco in assemblea o semmai dal consiglio comunale con apposito atto.

E’ da escludere quindi:

• un intervento diretto di funzionari comunali

• un controllo sui provvedimenti adottati dalla società da parte dell’ente locale, dato che la legge prevede che questo controllo venga effettuato dal collegio sindacale.

Veniamo al contenuto.

La “direttiva” (talvolta denominata “indirizzo”) si differenzia dall’ordine per la mancanza di un rapporto gerarchico del soggetto destinatario. Essa quindi per sua natura lascia un certo margine di scelta a chi la deve eseguire. In concreto la direttiva dell'Ente locale potrebbe richiamare la norma di legge tale e quale specificandola meglio, ma anche delimitarne il contenuto. D’altronde il comma 9, quinto periodo, prevede che le società debbano conformarsi ai principi e non alla lettera della Legge.

Andrebbe anzitutto operata una verifica della situazione da presentare all’assemblea (ad esempio entità delle consulenze affidate durante l’anno decorso divise per “categorie”: legali, amministrative, finanziarie, organizzative, tecniche ecc.).

Si deve ritenere che gli incarichi di progettazione siano esclusi dalle consulenze, mentre potrebbero essere compresi i piani di “fattibilità”.

LA DELIBERA DELLA CORTE DEI CONTI

Come sopra accennato le direttive emanate dall'ente locale alla società vanno trasmesse alla Corte dei Conti. Questa con deliberazione 22/10/2004 n. 16 ha stabilito quanto segue:

a) la comunicazione deve essere effettuata alla Sezione regionale di controllo competente per territorio;

b) tale comunicazione non attiva un autonomo procedimento di controllo preventivo, ma costituisce un elemento istruttorio di controllo successivo;

c) ciascuna Sezione regionale potrà valutare l'opportunità di richiedere agli enti obbligati l'elenco delle società a totale partecipazione pubblica di cui detengano, anche se in parte, pacchetti azionari, per assicurare la più estesa attuazione di questa disposizione;

d) qualora gli enti territoriali destinatari della norma non provvedano all'invio delle direttive ovvero emanino direttive non coerenti con le prescrizioni della legge, la Sezione regionale deve segnalare la inadempienza ai Consigli regionali, provinciali o comunali ovvero agli organi di direzione degli altri enti, salvo le ulteriori deliberazioni che si ritengano necessarie.

La Corte dei Conti, sezione di controllo per la Lombardia (deliberazione 24/09/04), si è così espressa:

“Lo stesso articolo 1, comma 9 (sopra richiamato) ha considerato anche il fenomeno, recente e in progressivo sviluppo, della costituzione di società a capitale pubblico per l’affidamento della gestione di servizi pubblici; presso quelle società è frequente il ricorso ad incarichi e consulenze con aggravio, non sempre giustificato, per i rispettivi bilanci. Ha disposto perciò che i principi sulla limitazione del ricorso agli incarichi debbano applicarsi anche alle società a totale partecipazione pubblica, tuttavia, poiché le società di capitali, benché a partecipazione pubblica, sono disciplinate dal codice civile, l’articolo citato ha imposto alle amministrazioni pubbliche di inviare alle società, nell’esercizio dei poteri dell’azionista, le opportune direttive per conformarsi ai principi della legge. Le direttive devono essere preventivamente comunicate alla Corte dei Conti”.

“Le disposizioni dell’articolo 1, comma 9, decreto legge n. 168/2004 è perciò un mezzo di conoscenza per le Sezioni regionali di controllo, ai fini della programmazione dei controlli sugli enti locali”.

“La sezione ritiene, preliminarmente, che le direttive debbano essere comunicate, da parte della regione e degli enti locali, prima o almeno contestualmente all’invio delle medesime alle società, dovendosi ritenere in tal senso la locuzione, adoperata dalla legge, “sono comunicate in via preventiva alla Corte dei Conti””.

“Le direttive permettono di conoscere, per ogni singolo ente, le società di capitale a totale partecipazione pubblica costituite, e di potere perciò inserire, nella programmazione annuale del controllo, anche su segnalazione dei magistrati istruttori, eventuali verifiche di carattere generale o limitate a singoli enti, sul fenomeno, in notevole espansione, dell’affidamento della gestione dei servizi pubblici a società di capitali”.

CONCETTO DI DANNO ERARIALE

Per quanto riguarda il concetto di danno erariale va considerato che è stato superato il concetto di responsabilità oggettiva avvicinando la responsabilità amministrativa a quella civile.

La legge 14/1/1994 n. 20 in proposito stabilisce quanto segue:

a) La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

b) Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità.

c) Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione.

d) Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso.

(*) Decreto Legislativo, 30/3/2001

Articolo 1

Comma 2 Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale.