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Condotta illecita dell誕ssessore all置rbanistica e danno d段mmagine
di Maurizio Maria LUCCA 14 dicembre 2022
Materia: enti locali / ordinamento

Condotta illecita dell誕ssessore all置rbanistica e danno d段mmagine

Avv. Maurizio Maria LUCCA, Segretario Generale Enti Locali e Development Manager

1. Il danno d段mmagine e la condotta dell誕mministratore pubblico. 2. Il reato. 3. L置rbanistica. 4. La condotta corruttiva. 5. La quantificazione del danno d段mmagine. 6. La difesa. 7. Il principio ne bis in idem. 8. Il danno d段mmagine. 9. Sulla retroattivit del criterio di quantificazione del danno. 10. Piena cognizione del giudice contabile.

1. Il danno d段mmagine e la condotta dell誕mministratore pubblico

La sez. giur. Lombardia della Corte dei Conti, con la sentenza n. 254 del 9 novembre 2022, interviene per condannare un amministratore locale al danno d段mmagine (con conversione in pignoramento del sequestro conservativo su richiesta della Procura contabile ante causam), e relativo risarcimento, a favore del Comune in relazione ad una condotta corruttiva, consistente in un accordo con il privato in ambito urbanistico (l段llecita condotta nel c.d. mettersi a disposizione)[1], a seguito di condanna definitiva alla pena detentiva di anni tre di reclusione per il reato di corruzione per atti contrari ai doveri d置fficio, di cui all誕rt. 319 c.p. commesso in qualit di assessore comunale all置rbanistica.

Va subito appuntato, come meglio si preciser, che il danno d段mmagine si identifica nelle conseguenze negative, sulla base dellid quod plerumque accidit, della condotta illecita posta in essere con abuso della propria posizione di pubblico funzionario, in dispregio dei doveri di correttezza, lealt, fedelt connessi al proprio status, in termini di alterazione del prestigio e della personalit della Pubblica Amministrazione, con conseguente lesione anche del buon andamento della PA (bene presidiato).

Occorre ricordare che la condanna penale, risulta ampiamente lesiva del fondamentale dovere di esercitare le pubbliche funzioni ォcon disciplina ed onoreサ (ex art. 54 Cost.)[2] e, per ci stesso, compromettente l段mmagine e il prestigio dell脱nte di appartenenza (ex art. 97 Cost.), ove si consideri che l誕ssessore all置rbanistica, in un Ente locale, svolge un ruolo primario al fine di ponderare l段nteresse pubblico (ampiamente discrezionale e di merito) sull誕ssetto del territorio[3], espressione elettiva della cura di un territorio e del suo armonico (armonioso) sviluppo, includendo l誕ssetto di pi interessi economici/finanziari.

Il danno all段mmagine di una condotta lesiva del bene protetto (l段mparzialit e la trasparenza) prescinde (indipendentemente) dalla diffusione a livello meramente locale della vicenda (c.d. clamor fori) per le ricadute sul piano esterno ed interno che tale condotta genera sulla comunit amministrata, specie ove si consideri da una parte, la gravit e le modalit di commissione degli illeciti, dall誕ltra, il ripetersi di vicende passate, che hanno congiuntamente (e reiteratamente) comportato la rottura di quelle aspettative di legalit, imparzialit e correttezza, posti alla base del comune sentire (la c.d. opinione pubblica).

2. Il reato

L誕rt. 319, Corruzione per un atto contrario ai doveri d置fficio, cod. pen., si presenta quando ォil pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per s o per un terzo, denaro od altra utilit, o ne accetta la promessaサ, applicabile solo se il funzionario (rectius amministratore) viola le regole che disciplinano il potere che gli attribuito in funzione di una non corretta ponderazione degli interessi in campo, facendo cio prevalere l段nteresse privato di cui portatore lextraneus (privato) che gli ha corrisposto il denaro e svalutando l段nteresse pubblico generale (la vendita della parzialit).

Sulla determinazione dell誕tto di ufficio deve essere colta la differenza tra i due tipi di corruzione previsti dal Codice penale:

                    se il privato corrisponde denaro o altra utilit per assicurarsi l誕sservimento della funzione pubblica agli interessi privati, senza che la condotta del pubblico agente sia riferita nell誕ccordo a specifici atti, trover applicazione l誕rt. 318 cod. pen. (c.d. corruzione impropria);

                    qualora, invece, il patto tra privato e agente pubblico prevede l誕sservimento della funzione attraverso l段ndividuazione, anche solo nel genere, di atti contrari, vi sar spazio per l誕rt. 319 cod. pen. (c.d. corruzione propria).

3. L置rbanistica

Giova rammentare che il Governo del territorio, che include l置rbanistica e l弾dilizia, proiettato al perseguimento primario dell段nteresse pubblico, secondo i canoni costituzionali della trasparenza e dell段mparzialit (ex art. 97 Cost.), compendiati dall誕rt. 1 della legge n. 241/1990, assegnando al funzionario pubblico (nella sua lata accezione di colui che esercita una funzione pubblica, amministratore o dipendente) una variet di compiti e competenze, da assolvere in situazioni di terziet e in assenza di conflitti di interesse a presidio del principio di legalit.

In termini pi divulgativi, chi esercita la funzione pubblica dovrebbe realizzare compiutamente il principio di buon andamento che comporta l弛bbligo della pubblica amministrazione (rectius dei suoi rappresentanti) di perseguire la migliore realizzazione dell段nteresse pubblico, in modo che vi siano congruenza e congruit tra l誕zione amministrativa e il fine che essa deve perseguire[4].

La legge n. 190/2012 e dei suoi decreti attuativi (ex d.lgs. n. 33 e 39 del 2013) hanno come obiettivo complessivo quello di contrastare la cattiva gestione amministrativa (prima ancora di quella penale), che alterando le regole del procedimento amministrativo possono dare ingresso a fenomeni degenerativi e a condotte arbitrarie, anche penalmente rilevanti, offuscando il perseguimento trasparente dell段nteresse primario: la prevenzione della corruzione non una moda. ネ una dimensione dell弾ssere cittadino: combattere la corruzione vuol dire attuare la Costituzione italiana, dare sostanza alla nostra democrazia, realizzare i vincoli internazionale a cui siamo legati. Insomma vivere appieno la nostra cittadinanza[5].

Il PNA 2016[6] nell誕pprofondimento Governo del territorio ammette che tale ambito di massima discrezionalit e merito amministrativo ォrappresenta da sempre, e viene percepito dai cittadini, come un誕rea ad elevato rischio di corruzione, per le forti pressioni di interessi particolaristici, che possono condizionare o addirittura precludere il perseguimento degli interessi generali... Il rischio corruttivo trasversale e comune a tutti i processi dell誕rea governo del territorio, a prescindere dal contenuto (generale o speciale) e dagli effetti (autoritativi o consensuali) degli atti adottati (piani, programmi, concessioni, accordi, convenzioni)サ.

Le cause di queste illecite interessenze (nel cit. PNA 2016) sono molteplici: vanno dalla stratificazione, frammentazione e complessit normativa, all弾levato livello di discrezionalit, dalla variet e molteplicit di interessi pubblici e privati da valutare e ponderare alla commistione tra soggetti e organi di indirizzo politico amministrativo e organi gestionali e di controllo, nella difficile separazione e/o distinzione tra politica e amministrazione (solo per citarne alcune).

Appare evidente che la materia risulta delicata e la creazione di un canale preferenziale si riflette inesorabilmente sulla potenzialit di responsabilit molteplici che, oltre a violare le norme penali, sono fonte di responsabilit erariale[7].

4. La condotta corruttiva

In sede penale, l誕mministratore infedele, sfruttando il suo incarico politico e la posizione ricoperta nell脱nte locale, si era adoperato, d誕ccordo con alcuni privati corruttori, per far approvare dalla Giunta comunale il Piano di Governo del Territorio contenente una serie di previsioni illegittime (indicatori/indici di anomalia del rischio dell誕rea Governo del Territorio):

                    artificioso aumento della superficie edificabile;

                    acquisto di alcune aree demaniali interessate dall段ntervento ad un prezzo molto inferiore al reale valore delle stesse;

                    indebita riduzione dell段mporto del contributo di costruzione dovuto;

                    modifica della destinazione urbanistica di terreni di propriet dei corruttori: da agricola a produttiva/commerciale.

Il patto illecito tra l誕mministratore, con il suo intervento, e i privati consisteva in contropartita (c.d. dazione) nel supporto politico e finanziario, nonch in una serie di incarichi di consulenza remunerati ォper complessivi 460.000 euro, di cui 92.000 euro immediatamente incassati) e per la figlia (acquisto di un immobile a prezzo di favore)サ.

Il giudice penale, oltre alle pene detentive, disponeva a carico dell誕mministratore (pagate integralmente per quota) in solido con i suoi complici, la liquidazione in favore del Comune di una provvisionale, per il danno morale arrecato all段mmagine dell弾nte, e delle spese di costituzione e difesa.

Pare giusto rammentare che, ove il danno all段mmagine sia da collegare, come nel caso di specie, ad una condotta costituente reato, il dies a quo deve essere individuato, in applicazione del principio di presunzione d段nnocenza che costituisce principio di civilt giuridica fondamentale nel nostro ordinamento e per espressa previsione di legge, nella data della sentenza irrevocabile di condanna e non nel momento del rinvio a giudizio o prima ancora nella data in cui si sono verificati i fatti[8].

5. La quantificazione del danno d段mmagine

A seguito della sentenza definitiva, la Procura erariale contesta all誕ssessore comunale corrotto la responsabilit dolosa per i descritti fatti i quali, oltre a rilevare sotto il profilo penale, integrano anche un illecito amministrativo che ha cagionato al Comune un rilevante danno all段mmagine.

L誕mmontare di tale pregiudizio erariale, determinato facendo ricorso al criterio di cui all誕rt. 1, comma 1 sexies della legge n. 20/1994 (aggiunto dall誕rt. 1, comma 62, della legge n. 190/2012), ォquantificato dal PM in 170.376,08 euro, pari al doppio della somma di denaro illecitamente percepita dall弛dierno convenuto in conseguenza dell誕ccordo corruttivoサ:

                    ovvero, 92.000 euro incassati a titolo di acconto sul corrispettivo pattuito per le consulenze;

                    detratto l段mporto di 13.623,92 euro gi versato al Comune in esecuzione della sentenza penale di condanna.

All段mporto sopra definito vanno aggiunti rivalutazione ed interessi legali, oltre alle spese di giudizio.

6. La difesa

La difesa espone:

                    il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti per improponibilit oggettiva del giudizio in base al principio del ne bis in idem;

                    in subordine, l段nammissibilit dell誕zione per violazione dell誕rt. 67, comma 7, del Codice di giustizia contabile, che espressamente vieta al PM lo svolgimento di attivit istruttoria successiva all段nvito a dedurre (fatto non avvenuto);

                    in ulteriore subordine, la violazione nella determinazione dell誕mmontare del danno all段mmagine in base al ォdoppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilit illecitamente percepitaサ, ritenuto non applicabile ai fatti avvenuti prima della novella legislativa del 2012, violando cos il principio di irretroattivit;

                    l弾sercizio del potere riduttivo.

7. Il principio ne bis in idem

In via preliminarmente non viene accolta l弾ccezione del contrasto col principio del ne bis in idem dell誕zione proposta dalla Procura contabile innanzi alla Corte dei Conti, in quanto la domanda attorea perseguirebbe un fatto che gi stato oggetto di giudizio definitivo da parte del giudice penale.

Vengono citati una serie di precedenti:

                    il danno all段mmagine fatto valere innanzi alla Corte dei Conti dopo una sentenza penale di assoluzione per intervenuta prescrizione del reato di corruzione ha escluso la violazione del ne bis in idem in quanto la sanzione comminata dal giudice contabile per responsabilit erariale non ha natura penale bens risarcitoria[9];

                    per definire la natura sostanzialmente penale di una sanzione occorre avere riguardo, alternativamente, alla natura dell段nfrazione secondo il diritto interno, oppure alla natura della sanzione desunta dallo scopo (punitivo, deterrente, riparatorio, di prevenzione, ecc.) o, ancora, alla gravit, in astratto, della sanzione, atteso che il giudizio di responsabilit davanti alla Corte dei conti indubitabilmente finalizzato alla reintegrazione del danno subto dall但mministrazione, ne consegue che per esso non si pone la problematica del ne bis in idem rispetto al giudizio penale[10];

                    la reciproca autonomia tra la sfera della giurisdizione contabile e quella penale (e, in generale, di ogni altro plesso giurisdizionale), sul presupposto che, per quanto i procedimenti possano essere accomunati da situazioni fattuali anche totalmente coincidenti, sono comunque diversi i beni della vita che si possono far valere e di cui se ne chiede tutela nell置na piuttosto che nell誕ltra giurisdizione[11].

Si conferma la piena concomitanza di pi procedimenti innanzi a giudici diversi, stante l誕utonomia, la differenza ontologica e quella effettuale che caratterizzano le diverse azioni: la giurisdizione della Corte dei Conti non preclusa n dal contemporaneo svolgimento di paralleli procedimenti, n dal fatto che sui medesimi fatti sia gi intervenuta altra pronuncia, rilevando che la provvisionale risarcitoria disposta dal giudice penale viene detratta nella quantificazione del danno erariale[12].

8. Il danno d段mmagine

Il Collegio non pu non rilevare gli effetti dell誕rt. 651 c.p.p., ai sensi del quale anche nel processo amministrativo contabile il giudicato penale di condanna fa stato quanto alla sussistenza del fatto, alla sua illiceit penale e alla effettiva commissione dello stesso da parte dell段mputato.

L誕pparato probatorio dimostra nella sua fattualit di prova la condotta illecita dell誕ssessore all置rbanistica consistita nell誕vere intenzionalmente favorito una serie di scelte amministrative, ottenendo in cambio del suo fattivo interessamento diverse utilit economiche: viene accertata a condotta contra ius e i suoi riflessi effettivi nella causazione di un pregiudizio all段mmagine dell但mministrazione comunale.

Il danno d段mmagine viene cos descritto:

                    l誕pporto probatorio dimostra ォfatti gravi ed altamente disdicevoli commessi nell弾sercizio delle sue funzioni, volte all弛ttenimento di utilit personali anzich al perseguimento dell段nteresse pubblicoサ, palesandosi del tutto lesivi del prestigio dell脱nte locale;

                    la condotta ha arrecato ォun rilevante vulnus alla fiducia che i cittadini dovrebbero riporre in ordine al corretto esercizio dell誕ttivit amministrativaサ;

                    la diffusione della condotta infedele (corruzione e tangenti percepite) ha avuto una vasta eco nei mass media, rinvenibile dalle numerose pubblicazioni giornalistiche, riflettendosi presso l弛pinione pubblica;

                    a rafforzare il rilevante strepitus fori legato alla notizia non oscurabile (la negazione del diritto all弛blio) che il politico, noto a livello regionale, ォnon nuovo al coinvolgimento in siffatte situazioni illeciteサ.

L段nsieme di tutti questi elementi porta a ritenere l段ndubbio pregiudizio subito dal Comune, quantificato correttamente dalla Procura, rifacendosi al criterio del doppio delle somme indebitamente percepite e alla gravit della condotta e al danno all段mmagine arrecato.

9. Sulla retroattivit del criterio di quantificazione del danno

Viene osservato che il criterio introdotto dalla legge n. 190/2012 di natura presuntiva (presunzione semplice), e questa sarebbe vinta dalla determinazione del danno fissata dal giudice penale, rilevando che il giudice determina comunque l誕mmontare del danno all段mmagine in base ad una valutazione equitativa e che il criterio del c.d. doppio tangentizio era gi utilizzato dalla giurisprudenza della Corte dei Conti.

Inoltre, aggiunge, che la determinazione de giudice penale a favore del Comune costituitosi parte civile era una mera provvisionale, che di per s non ha carattere definitivo in quanto determinata ォnei limiti del danno per cui si ritiene gi raggiunta la provaサ (ex art. 539, comma 2, c.p.p.).

10. Piena cognizione del giudice contabile

Questo ultimo aspetto, dimostra ancor pi in generale che nei rapporti tra l但utorit giudiziaria ordinaria e contabile, in ordine ai medesimi fatti storici, non sussiste interferenza tra giurisdizioni, ma solo eventuale improponibilit della domanda con riferimento al danno gi completamente ristorato[13].

Di guisa che il rivendicato giudicato penale sullan e il quantum in alcun modo vincola le omologhe statuizioni del giudice contabile, in quanto pronunciate sulla scorta di una disciplina e una competenza giurisdizionale prevista ad hoc per tale plesso magistratuale, ai sensi del precetto, di cui all誕rt. 538, Condanna per la responsabilit civile, secondo comma, c.p.p. che gli imporrebbe una condanna solo generica per siffatta tipologia di danno essendo la competenza devoluta per legge ad altro giudice (quello erariale)[14].



[1] Cass. pen, sez. VI, sentenza n. 7020/2021. Ed in effetti, la collusione va intesa come ogni accordo clandestino diretto ad influire sul normale svolgimento dell誕zione amministrativa, ontologicamente distinta dal mezzo fraudolento che consiste in qualsiasi artificio, inganno o menzogna concretamente idoneo a conseguire l弾vento del reato, che si configura non soltanto in un danno immediato ed effettivo, ma anche in un danno mediato e potenziale, dato che la fattispecie si qualifica come reato di pericolo, Cass. pen, sez. VI, 16 gennaio 2012, n. 12298, riferita ad una condotta di alcuni soggetti che, partecipando ad una gara pubblica, avevano presentato offerte imputabili ad unico centro di interessi, in questo modo dissimulando offerte collegate e solo apparentemente concorrenti.

[2] La fonte costituzionale, assieme ad altre, rappresenta il parametro - etico e valoriale - nell誕ssolvere un compito elettivo, di rappresentanza della collettivit, che di per s costituirebbe l置nico perimetro di riferimento (una sorta di Grundnorm) senza ricorrere ad altro, riducendo tutta una serie infinita di norme e postille, perch il corrotto, prima ancora che essere punito o intimidito, va disarmato Occorre togliere tutti quei pulsanti che consentono di aprire o chiudere a piacimento le porte cui bussa il cittadinoサ, NORDIO, Giustizia ultimo atto. Da tangentopoli al crollo della magistratura, Milano, 2022, pag. 153 e 154.

[3] In effetti, la norma del terzo comma, dell誕rt. 78, Doveri e condizione giuridica, del d.lgs. 267/2000, stabilisce che ォI componenti la giunta comunale competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall弾sercitare attivit professionale in materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da essi amministratoサ, risponde alle indicazioni del legislatore di riconoscere la presenza di un conflitto di interessi verso coloro che esercitano una determinata funzione pubblica e una professione privata, con ォl弾vidente intento (etico) di impedire che l誕zione politica possa essere compromessa da un interesse secondario, quello personale, in tensione con quello primario di perseguimento del bene collettivo, il quale postula un animus dell誕mministratore al servizio dell段ntera comunit, in piena assonanza con il secondo comma dell誕rt. 54 Cost.サ, LUCCA NARDI, Attivit professionale dell誕ssessore e limiti in materia urbanistica, edilizia e lavori pubblici, LexItalia.it, n. 8, 28 agosto 2022.

[4] Cons. Stato, sez. VI, 18 settembre 2018, n. 5454.

[5] Presidente di ANAC, Busia al convegno per i dieci anni della Legge 190 del 2012: 鏑a prevenzione della corruzione non una moda, anticorruzione.it, 18 novembre 2022, nell段ntervento al convegno presso il Consiglio di Stato il Presidente ANAC, osserva che ォsenza l誕nticorruzione perderemmo diritti civici indispensabili La grande novit della Legge 190 stata la prevenzione, lavorando per diffondere 腺uona amministrazione pubblica, la passione del far bene, l置tilit del fare bene. Anac potrebbe essere anche chiamata l但utorit della Buona Amministrazione, perch noi lavoriamo per creare best practices, e quindi allontanare maladministration. ネ provato che la buona amministrazione e la cultura della legalit all段nterno della Pubblica amministrazione sono un antidoto potente alla corruzione.

[6] ANAC, Delibera n. 831 del 3 agosto 2016, pagg. 65 ss.

[7] Cfr. Corte conti, sez. giur. Lombardia, 27 luglio 2015, n. 135.

[8] Corte conti, sez. I App., 14 novembre 2022, n. 527, dove stato chiarito che la giurisprudenza contabile univoca nel ritenere che il danno all段mmagine, derivante da un fatto di reato in danno della PA, risente in modo rilevante dell誕ndamento e dell弾sito del processo penale, in quanto le decisioni del giudice penale finiscono per incidere anche sulla percezione collettiva del disvalore del fatto e sul disdoro per l弾nte.

[9] Corte EDU, sentenza Rigolio contro Italia del 13 maggio 2014.

[10] Corte EDU, sentenza Engel e altri contro Paesi Bassi dell8 giugno 1976.

[11] Cfr. Corte conti, sez. I App., sentenza n. 80/2015 e n. 22/2021; sez. II App., sentenza n. 670/2018; sez. III App., sentenza n. 547/2017, a sua volta fondata sul costante orientamento espresso Cass. civ, SS.UU., sentenze n. 8927/2014 e n. 14632/2015.

[12] Si richiama, altres, l弾voluzione del principio: la CEDU, se fino al 2014 (sentenza Grande Stevens e altri contro Italia del 4 marzo 2014) aveva escluso la promovibilit e/o proseguibilit, nei confronti del medesimo soggetto, di un secondo giudizio penale per gli stessi fatti gi oggetto di un altro precedente conclusosi con sentenza definitiva, a partire dal 2016 (sentenza A. e B. contro Norvegia del 15 novembre 2016) ha operato un deciso mutamento di indirizzo (confermato dalle tre sentenze casi Menci, Garlasson Real Estyate e altri, Di Puma e Zecca del 20 marzo 2018), ritenendo che il suddetto principio non violato quando tra i due procedimenti vi connessione sostanziale e temporale stretta al punto da far ritenere unica la pena inflitta e da consentire all誕utore dei fatti di prevedere il doppio procedimento, le misure applicate perseguono scopi complementari e la sanzione complessivamente inflitta proporzionata alla gravit dell段llecito commesso; spetta al giudice nazionale adito per secondo valutare la ricorrenza di tali condizioni.

[13] Cass. civ., SS.UU., sentenza n. 7457/2020.

[14] Corte Cost., sentenza n. 272/2007. Vedi, Cass. civ., SS.UU., ordinanza 4 ottobre 2019, n. 24859, dove si riferisce che non prevista una riserva di giurisdizione esclusiva in favore del giudice contabile, in quanto l誕rt. 17, comma 30 ter, del decreto-legge 1ー luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, nel prevedere la proposizione dell誕zione per il risarcimento del danno all段mmagine da parte delle procure regionali della Corte dei Conti nel giudizio erariale, si limita a circoscrivere oggettivamente l誕mbito di operativit dell誕zione, senza introdurre una preclusione alla proposizione della stessa dinanzi al giudice ordinario da parte dell但mministrazione danneggiata.

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