Ricognizione periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Dott. Roberto Camporesi – Studio BP

Si avvicina la scadenza di fine d’anno prevista dall’art. 30 ultimo comma del Tuspl (d.lgs. 201/2022) e gli enti locali ovvero quei soggetti individuati dall’art. 2 comma 1 lett. a) e b) del medesimo compendio normativo, dovranno predisporre la “ricognizione periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nei rispettivi territori.  Tale ricognizione rileva, per ogni servizio affidato, il concreto andamento dal punto di vista economico, dell’efficienza e della qualità del servizio e del rispetto degli obblighi indicati nel contratto di servizio, in modo analitico, tenendo conto anche degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9. La ricognizione rileva altresì la misura del ricorso agli affidamenti di cui all'articolo 17, comma 3, secondo periodo, e all'affidamento a società in house, oltre che gli oneri e i risultati in capo agli enti affidanti.”

L’art. 30 è rubricato “Verifiche periodiche sulla situazione gestionale dei servizi pubblici locali” collocato al titolo V “Regolazione del rapporto di pubblico servizio, vigilanza e tutela dell’utenza” del D.lgs. 201/2022 (“Tuspl”).

1.      I soggetti tenuti alla ricognizione

Esaminando l’art. 30 citato, emergono due figure di soggetti tenuti all’adempimento della ricognizione, la cui definizione viene desunta dall’art. 2 comma 1 del Tuspl:

-          Lett. a) «enti locali»: gli enti di cui all'articolo 2, comma 1, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267;

-          Lett. b) «enti competenti»: gli enti cui alla lettera a), nonché' gli altri soggetti competenti a regolare o organizzare i servizi di interesse economico generale di livello locale, ivi inclusi gli enti di governo degli ambiti o bacini di cui all'articolo 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e le forme associative tra enti locali previste dall'ordinamento.

2.      Contenuto della ricognizione

La ricognizione annuale deve dare conto del concreto andamento dal punto di vista economico:

-          dell’efficienza e

-          della qualità del servizio e

-          del rispetto degli obblighi indicati nel contratto di servizio,

-          in modo analitico (da intendersi per ogni servizio ovvero per ogni contratto di servizio)

La ricognizione annuale nell’esaminare il concreto andamento dal punto di vista economico deve tenere conto anche degli atti e degli indicatori:

-          Dell’art. 7 (“Competenze delle autorità di regolazione nei servizi pubblici locali a rete”): 1. Nei servizi pubblici locali a rete le autorità di regolazione individuano, per gli ambiti di competenza, i costi di riferimento dei servizi, lo schema tipo di piano economico-finanziario, gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi, anche ai fini di quanto previsto dagli articoli 10, comma 4, 14, comma 2, e 17, comma 2. 2.  Negli ambiti di competenza, le autorità di regolazione predispongono schemi di bandi di gara e schemi di contratti tipo. 3. Gli enti locali o gli enti di governo dell’ambito possono richiedere alle competenti autorità di regolazione e all’Autorità garante della concorrenza e del mercato un parere circa i profili economici e concorrenziali relativi alla suddivisione in lotti degli affidamenti”;

-          Dell’art. 8 (“Competenze regolatorie nei servizi pubblici locali non a rete”): 1. Nei servizi pubblici locali non a rete per i quali non opera un’autorità di regolazione, gli atti e gli indicatori di cui all'articolo 7, commi 1 e 2, sono predisposti dal Ministero delle imprese e del made in Italy, che vi provvede mediante le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. 2. Gli enti locali, sulla base degli atti e degli indicatori di cui al comma 1, al fine di provvedere alla regolazione dei servizi pubblici locali non a rete di loro titolarità, possono adottare un regolamento ovvero un atto generale in cui predefiniscono condizioni, principi, obiettivi e standard della gestione nel rispetto di quanto disposto dal presente decreto, assicurando la trasparenza e la diffusione dei dati della gestione. I contratti di servizio e gli altri atti di regolazione del rapporto contrattuale assicurano il rispetto delle condizioni, dei principi, degli obiettivi e degli standard fissati dal predetto regolamento o atto generale” (….);

-          Dell’art. 9 (“Misure di coordinamento in materia di servizi pubblici locali”): 1. Gli enti locali e le altre istituzioni pubbliche competenti collaborano per la migliore qualità dei servizi pubblici locali.  Le Province svolgono le funzioni di raccolta ed elaborazione dati e assistenza tecnica ed amministrativa agli enti locali del territorio, in attuazione dell'articolo 1, comma 85, lettera d) della legge 7 aprile 2014, n. 56.”

3.      La relazione sulla giustificazione degli affidamenti diretti di servizi pubblici attraverso società in house

L’art. 30 comma 1 ultimo periodo, dispone: “La ricognizione rileva altresì la misura del ricorso agli affidamenti di cui all'articolo 17, comma 3, secondo periodo, e all'affidamento a società in house, oltre che gli oneri e i risultati in capo agli enti affidanti.”

Se ne deduce che la ricognizione sui servizi pubblici deve rilevare “la misura” degli affidamenti in house di servizi: deve quindi evidenziare i detti servizi in house e dare conto delle motivazioni della scelta del modello in house ai sensi di quanto richiede l’art. 10 (“Perimetro del servizio pubblico locale e principio di sussidiarietà” che recita: “1. Gli enti locali e gli altri enti competenti assicurano la prestazione dei servizi di interesse economico generale di livello locale ad essi attribuiti dalla legge. 2. Ai fini del soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali, gli enti locali favoriscono, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale, l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, e delle imprese, anche con apposite agevolazioni e semplificazioni. 3.  Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, possono istituire servizi di interesse economico generale di livello locale diversi da quelli già previsti dalla legge, che ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali. 4. I servizi di cui al comma 3 sono istituiti in esito ad apposita istruttoria, sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, da cui risulti che la prestazione dei servizi da parte delle imprese liberamente operanti nel mercato o da parte di cittadini, singoli e associati, è inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali. 5. La deliberazione di istituzione del servizio dà conto degli esiti dell'istruttoria di cui al comma 4 e può essere sottoposta a consultazione pubblica prima della sua adozione.”

4.      La collocazione delle ricognizioni sui servizi pubblici locali e quella sulla giustificazione dell’affidamento diretto in house

Precisa l’art. 30 comma 2: “La ricognizione di cui al comma 1 è contenuta in un’apposita relazione ed è aggiornata ogni anno, contestualmente all’analisi dell'assetto delle società partecipate di cui all’articolo 20 del decreto legislativo n. 175 del 2016. Nel caso di servizi affidati a società in house, la relazione di cui al periodo precedente costituisce appendice della relazione di cui al predetto articolo 20 del decreto legislativo n. 175 del 2016.”.

Quindi ci si trova di fronte alla concatenazione dei seguenti adempimenti di fine d’anno:

- a) la ricognizione sull’andamento gestionale dei servizi pubblici locali a rete ex art. 30 comma 1e 2 che è una relazione isolata da redigersi annualmente contestualmente alla relazione periodica sulle partecipate ex art. 20 del Tuspp con la precisazione che l’art. 30 comma 3 del Tuspl dispone: “In sede di prima applicazione, la ricognizione di cui al primo periodo è effettuata entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto.”;

- b) la ricognizione sull’andamento gestionale dei servizi pubblici locali ex art. 30 comma 1 e 2, che, qualora riguardi anche la ricognizione dei servizi affidati in house, ex art. 30 comma 1 ultimo periodo, diviene un’appendice della relazione periodica sulle partecipate ex art. 20 del Tuspp, ex art. 30 comma 2 ultimo periodo;

- c) la relazione periodica sulle partecipate ex art. 20 del Tuspp, che deve “dare conto delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’affidamento del servizio a società in house, anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione”, che avrà come appendice la relazione sub. b).

5.      Il decreto del Direttore del Ministero delle Imprese e del made in Italy

Il decreto del Direttore del Ministero delle Imprese e del made in Italy del 31 agosto 2023 - Linee guida e indici di qualità per la regolamentazione dei servizi pubblici locali - è stato emanato si sensi dell’art. 8 comma 1 per dare attuazione alla individuazione degli “atti e gli indicatori di cui all'articolo 7, commi 1 e 2” vale a dire:

-         i costi di riferimento dei servizi;

-        lo schema tipo di piano economico-finanziario,

-       gli indicatori e i livelli minimi di qualità dei servizi, anche ai fini di quanto previsto dagli articoli 10, comma 4, 14, comma 2, e 17, comma 2.

Preliminarmente il ministero ha precisato nel comunicato stampa:

I servizi interessati dal Decreto sono quelli non demandati alla competenza di un’Autorità indipendente o di altra autorità di regolazione.

In fase di prima applicazione i servizi individuati sono:

-        impianti sportivi (eccezion fatta per gli impianti a fune espressamente esclusi dall’art. 36 del D.lgs. n. 201/2022);

-        parcheggi;

-        servizi cimiteriali e funebri, qualora erogati come servizi pubblici locali;

-        luci votive;

-        trasporto scolastico.

I servizi menzionati sono erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, e non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza. Sono previsti dalla legge o ritenuti necessari dagli enti locali, nell'ambito delle proprie competenze, per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l'omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale.

Si tratta, pertanto, di alcuni servizi di interesse generale usufruiti dalla collettività e meritevoli di tutela. L’erogazione degli stessi, infatti, deve garantire l’accessibilità universale e la parità di trattamento tra tutti i cittadini e gli utenti. Il settore, inoltre, deve essere regolato in modo da garantire il rispetto e la promozione della concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi per gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse economico generale di livello locale.”

Il decreto introduce dunque un regime transitorio per la prima applicazione delle disposizioni del Tuspl e segnatamente la ricognizione dei servizi pubblici locali, limitatamente ai servizi individuati.

Inoltre, approva due allegati: un contenente gli indicatori di qualità e l’altro contenente - Linee guida per la redazione del piano economico-finanziario.

In tale secondo allegato vengono precisati gli indici che daranno conto dell’equilibrio economico, della gestione del servizio pubblico che l’ente locale deve assentire ai sensi dell’art. 10 e motivare nella scelta del modello di gestione, ai sensi dell’art. 14 e ulteriormente motivata (con qualificata motivazione).

Tali indici sono:

•                     EBITDA - Earnings Before Interests Taxes Depreciation and Amortization;

•                     EBIT - Earnings Before Interests and Taxes;

•                     Utile ante imposte;

•                     Utile netto;

•                     Utili netti cumulati;

•                     ROI- Return On Investment: (indicatore che misura il rendimento operativo netto del capitale investito);

•                     ROS – Return On Sale: (indicatore che misura la redditività operativa netta rispetto alle vendite);

•                     ROE – Return On Equity: (indicatore che misura la redditività del capitale proprio);

•                     Incidenza dei costi generali o indiretti;

•                     DSCR - Debt Service Coverage Ratio: (indice finanziario che misura la capacità di un'impresa di utilizzare il proprio reddito operativo per ripagare il proprio debito (FCF operativo netto imposte)/(Flusso finanziario a servizio del debito).

Tali indici divengono utili nell’ambito della ricognizione dei servizi pubblici locali ex art. 30 Tuspl in quanto esprimono le analisi da compiere previste dal Ministero per esprimere un giudizio sull’equilibrio economico della gestione del servizio, anche qualora detta analisi si debba limitare a soli dati retrospettivi.

6.      Conclusioni operative

Considerato che gli enti locali avranno affidato, in tutto o in parte, i propri servizi pubblici locali a rilevanza economica non a rete a società in house, ovvero vi partecipano, gli adempimenti di fine di anno si articoleranno:

-        Relazione periodica sulle società partecipate prevista dall’art. 20 comma 2 e ss. del Tuspp composta da:

o   Relazione sull’attuazione del piano di razionalizzazione dell’anno precedente;

o   Ricognizione 2023 delle partecipazioni societarie direttamente ed indirettamente possedute al 31/12/2022;

o   Piano di razionalizzazione partecipate 2023, (corredato di un'apposita relazione tecnica, con specifica indicazione di modalità e tempi di attuazione – ai sensi art. 20 comma 2, primo periodo).

In appendice alla relazione periodica di cui sopra

o    la ricognizione sull’andamento gestionale dei servizi pubblici locali ex art. 30 comma 1 e 2. Ciò per i servizi individuati dal decreto del Direttore Generale del Ministero delle Imprese e del made in Italy, in quando gestiti con una società in house per la cui detenzione e mantenimento dell’affidamento diretto va data giustificazione ai sensi dell’art. 30 comma 1 ultimo periodo del Tuspl.

-        Con separato atto la relazione sulla ricognizione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica individuati dal decreto del Direttore del Ministero delle Imprese e del made in Italy non affidati in via diretta a società in house.

Per quanto attiene i servizi pubblici locali a rete – ricadenti nella disciplina del Tuspl (Servizio idrico integrato, igiene ambientale, trasporto pubblico locale) - la ricognizione ex art. 30, ivi compresa la giustificazione del mantenimento dell’affidamento in house, è rimessa agli enti competenti (ATO/ATA/ENTI DI GOVERNO DELL’AMBITO, ecc.) se affidanti i relativi servizi.