La gestione dei rifiuti e processi aggregativi delle società in house
Dott. Roberto Camporesi – dottore commercialista, revisore legale dei conti
Merita una riflessione sulla normativa, statale e regionale, in materia di servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani la Corte Conti Veneto n. 206/2024/PASP chiamata ad esprimersi, ai sensi dell’art. 5 del Tuspp, sul caso di affidamento in house del servizio di igiene ambientale dove l’Autorità d’ambito competente – Assemblea di Bacino - ha deliberato in due fasi distinte il perfezionamento del modello di gestione:
§ Una prima fase per la definizione di una holding industriale di società già esistente e operativa sul territorio dei propri comuni soci che riceveva in conferimento le azioni di proprietà degli altri comuni presenti nel bacino di riferimento delle società operative sul medesimo territorio;
§ Una seconda fase per attivare la fusione per incorporazione delle società operative sul territorio da parte della holding, così da definire nel lasso di tempo dichiarato nel Business Plan un’unica entità giuridica e così perfezionare il principio sancito dal Testo Unico Ambientale (d.lgs. 3/04/2006 n. 152) del superamento della frammentazione gestionale nell’ambito di riferimento. La Sezione riferisce: “Ancora prima, il D.Lgs. 152/2006, “T.U. ambientale”, aveva definito la gestione integrata dei rifiuti come il complesso delle attività, ivi compresa quella di spazzamento delle strade, volte ad ottimizzare la gestione dei rifiuti prevedendo, all’art. 203, una durata dell'affidamento comunque non inferiore a quindici anni e riservando ai Comuni l’erogazione del servizio.”
Infatti il contesto normativo in cui si inserisce la deliberazione sottoposta al vaglio della Sezione lascia ristretti margini di manovra per l’Ente, posto che la scelta dell’affidamento del servizio “in house providing” così come quella di pervenire ad una struttura societaria che diverrà unitaria, tra tutte le società che attualmente gestiscono il servizio nell’ambito del bacino “Dolomiti”, è ascrivibile al Consiglio di Bacino, in forza delle disposizioni legislative, statali prima e regionali poi, dettate in materia.
La Sezione illustra i caposaldi degli interventi normativi di settore relativo alla gestione integrata dei rifiuti urbani
- In particolare, da ultimo con il D.lgs. del 23 dicembre 2022, n. 201 recante Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, sono stati stabiliti principi e condizioni per raggiungere alti livelli qualitativi e di accessibilità dei servizi, nel rispetto del diritto dell'Unione europea, assicurando la tutela della concorrenza e la libertà di prestazione dei servizi per gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse economico generale di livello locale (così, in sintesi, recita l’articolo 1, commi 1 e 3, del D.lgs.). L’articolato normativo definisce, all’art. 2 i «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica» distinguendoli dai «servizi di interesse economico generale di livello locale a rete» o «servizi pubblici locali a rete» caratterizzati, questi ultimi, dal poter essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un'autorità indipendente, ma rispondendo al comune requisito della necessità di un intervento pubblico, vuoi per lo svolgimento del servizio, vuoi per assicurarne l’accessibilità fisica ed economica degli utenti, la continuità e la non discriminazione.
- Il Legislatore ha visto poi con favore, prevedendone l’incentivazione e dando mandato alle regioni, la riorganizzazione degli ambiti o bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza, anche tramite aggregazioni volontarie, superando l'attuale assetto e orientandone l'organizzazione preferibilmente su scala regionale o comunque in modo da consentire economie di scala o di scopo idonee a massimizzare l'efficienza del servizio (art. 5), dando la possibilità di riservare a un unico operatore economico l'esercizio di un'attività in un ambito determinato (art. 2, lettera e), anche attraverso una disposizione amministrativa, nel rispetto della disciplina unionale, e distinguendo tra funzioni di regolazione e gestione nell'assetto organizzativo degli enti locali. Le prime sono riservate agli enti di governo dell'ambito o alle Autorità specificamente istituite per la regolazione e il controllo dei servizi pubblici locali, che non possono direttamente o indirettamente partecipare a soggetti incaricati della gestione del servizio (così l’art. 6 che testualmente prevede che non si considerano partecipate indirettamente le società formate o partecipate dagli enti locali ricompresi nell'ambito);
- Ancora prima, il D.Lgs. 152/2006, “T.U. ambientale”, aveva definito la gestione integrata dei rifiuti come il complesso delle attività, ivi compresa quella di spazzamento delle strade, volte ad ottimizzare la gestione dei rifiuti prevedendo, all’art. 203, una durata dell'affidamento comunque non inferiore a quindici anni e riservando ai Comuni l’erogazione del servizio;
- In continuità con le precedenti disposizioni il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito con modificazioni nella Legge 14 settembre 2011, n.148, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo”, ha dato mandato alle regioni affinché venisse organizzato lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012 (art. 3-bis, comma 1). La disposizione ha fatto salve le eventuali disposizioni regionali che abbiano già avviato la costituzione di ambiti o bacini territoriali in coerenza con le previsioni indicate nel presente comma
Ora liistanza presentata alla Corte dei Conti da un Comune partecipante alla operazione era inerente ad una complessa operazione di aggregazione societaria, diretta all’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, nel bacino territoriale composto dai comuni della Provincia, alla costituenda Holding. Il servizio allo stato è gestito dalla menzionata società, nonché da altre tre società pubbliche che saranno in futuro controllate dalla Holding industriale.
Rileva la delibera della Sezione: L’operazione societaria trae origine dal provvedimento dell’autorità competente (Assemblea di Bacino) che ha approvato un affidamento in house providing attraverso un processo di aggregazione dei quattro gestori del servizio integrato dei rifiuti già presente e di razionalizzazione dei costi e del servizio, così da pervenire alla costituzione di un unico soggetto gestore, attraverso l’articolazione, in una prima fase, di un gruppo consistente in una capogruppo industriale secondo un preciso schema, ivi delineato, che rappresenta il passaggio intermedio verso una definitiva fusione per incorporazione.
Nell’atto deliberativo sottoposto al parere della Sezione è stato ripercorso l’iter amministrativo seguito dal Consiglio di Bacino al fine di pervenire alla razionalizzazione del servizio tramite l’affidamento ad unico gestore in house providing, ed in particolare vien dato atto del rispetto delle disposizioni del Tuspl (D.lgs. n. 201/20022) con l’approvazione della relazione ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 201/2022 e dell’art. 3 bis, c. 1 bis, del DL 138/2011, che ha preso in esame:
- Il piano industriale/PEF asseverato che dimostra la sostenibilità finanziaria soggettiva ed oggettiva della operazione;
- la previsione dell’operazione contenuta nei Documenti Unici di Programmazione dell’autorità;
- una precedente deliberazione dell’assemblea dell’Autorità che accoglieva la nuova struttura societaria come proposta dalle società e dalle Assemblee dei soci delle stesse;
- un lavoro acquisito agli atti focalizzato sulla convenienza economica dell’affidamento in house, commissionato ad un advisor specializzato;
- l’acquisizione dell’analisi di benchmark, svolta dall’Autorità e riportata nelle rispettive deliberazioni;
- la presentazione, per tutte le società partecipanti all’operazione, di un piano industriale quinquennale, funzionale anche al consolidamento nel piano industriale della costituenda “Holding”.
La richiesta di parere alla Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 5 del Tuspp, trae origine dal fatto che per effetto dei conferimenti delle azioni delle società operative nel patrimonio della società holding, i comuni conferenti acquisivano la partecipazione in una nuova società e quindi veniva in rilievo il presupposto previsto dalla legge.
Preso atto di quanto emerso la Sezione osserva che l’assunzione della qualità di socio segna, la linea di confine per distinguere gli atti deliberativi da sottoporre all’esame della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 5, comma 3, TUSP, e quelli invece esclusi. “Allo stato, dunque, non possono dirsi sussistenti i presupposti che hanno portato le Sezioni riunite ad affermare, in caso di fusione per incorporazione, nell’esaminare la natura dell’operazione e la posizione dei soci distinguendo tra quelli della società incorporante e quelli delle incorporate che per i primi non vi è alcuna modifica sostanziale della partecipazione che possa essere assimilabile all’acquisizione di nuove azioni; ciò in quanto la società incorporante permane come soggetto giuridico immutato, in esito alla fusione. I secondi, invece, assistono all’annullamento dei titoli di partecipazione nelle società incorporate e alla contestuale assegnazione di quote dell’incorporante, sulla base del rapporto di concambio e ancora che tali aspetti di integrazione e continuità, che, comunque, caratterizzano la fusione della società incorporante e delle incorporate, non possono condurre, nei riguardi dei soci delle incorporate, a soluzioni diverse da quelle esposte con riferimento ai soci della incorporante …. Pertanto, l’operazione nella prospettiva dei soci (anche delle incorporate), da un punto di vista sostanziale, si atteggia a continuazione del contratto sociale, sebbene l’attuazione prosegua in un “altro involucro formale” e con una differente organizzazione. Sotto il profilo economico-finanziario, infatti, per i soci delle incorporate l’operazione di fusione avviene in condizioni di sostanziale neutralità, attraverso la definizione del rapporto di concambio” (così, Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 19/SSRRCO/2022/QMIG).”
Pertanto, la Sezione ha preso atto che la deliberazione dell’Autorità:
- dava conto del piano industriale/PEF asseverato che dimostra la sostenibilità finanziaria soggettiva ed oggettiva della operazione che non prevede, da parte del Comune istante, né dagli altri enti locali coinvolti, esborsi finanziari, trattandosi di conferimenti in natura da parte di Enti locali della Provincia, né un futuro fabbisogno finanziario di equity da parte degli Enti soci;
- dava atto delle risultanze della perizia di stima che valutava il valore complessivo della società holding;
- dava atto delle risultanze delle perizie di stima che valutavano il valore complessivo delle società le cui azioni erano oggetto di conferimento nella società Holding;
- dava atto dell’aumento del capitale sociale con sovrapprezzo proposto dalla società Holding, ai sensi dell’art. 2441 a servizio dell’emissione delle nuove azioni da assegnare ai comuni conferenti le rispettive loro azioni nelle società operative;
- prendeva atto del nuovo capitale sociale della società Holding, una volta perfezionato il relativo aumento;
- prendeva atto della nuova compagine sociale della Holding;
- approvava il nuovo statuto societario della Holding che sarebbe stato poi approvato in sede di Assemblea dei soci della Holding medesima, e di approvare gli statuti delle società operative.
- approvava lo schema di regolamento di controllo analogo congiunto fra gli Enti locali della provincia, partitamente indicati, che verrà approvato in sede di Assemblea dei soci della società Holding.
La Sezione, dunque, ha avvalorato il processo aggregativo in esame come modello di razionalizzazione;
- Del servizio integrato dei rifiuti
- Dei costi del servizio intendendo un modello volto a comprimere i costi gestionali, in virtù dell’unificazione delle entità giuridiche, che viene apprezzato in quanto foriero anche di riduzione delle tariffe che gravano il cittadino utente;
Conferma indirettamente, la Sezione, che i processi aggregativi possono avvenire in progress ai fini del raggiungimento dell’obiettivo del superamento della frammentazione gestionale nell’ambito, come richiede la normativa di settore.
Da atto altresì del modello di affidamento strutturano, anche se medio termine, con una società holding industriale, vale a dire una società che è operativa nella gestione del servizio e che detiene le partecipazioni di controllo delle società operative sulla restante parte del bacino di riferimento.
Si tratta dunque di un tipo sociale diverso dalla “holding di partecipazioni” degli enti locali previsto dall’art. 4 comma 5 del Tuspp che recita: “5. Fatte salve le diverse previsioni di legge regionali adottate nell'esercizio della potestà legislativa in materia di organizzazione amministrativa, è fatto divieto alle società di cui al comma 2, lettera d), controllate da enti locali, di costituire nuove società e di acquisire nuove partecipazioni in società. Il divieto non si applica alle società che hanno come oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie di enti locali, salvo il rispetto degli obblighi previsti in materia di trasparenza dei dati finanziari e di consolidamento del bilancio degli enti partecipanti.”
Peraltro, il modello della holding industriale consente forme di affidamento in house su due livelli: un primo livello prevede che il controllo analogo sia esercitato direttamente sulla holding, la quale affida parte dell’esecuzione del servizio alla controllata (di secondo livello). La società controllate può ricevere l’affidamento in via diretta dalla holding in virtù dei requisiti richiesti dal codice dei contratti dall’art. 142 al comma 4 (Joint venture e affidamenti a imprese collegate): “4. La non applicabilità di cui al comma 2 [le disposizioni del codice] opera per gli appalti e concessioni di servizi e di lavori e per gli appalti di forniture, purché almeno l'80 per cento del fatturato totale realizzato in media dall'impresa collegata nell'ultimo triennio, tenendo conto di tutti i lavori, i servizi e le forniture prestate, provenga dalle prestazioni rese alla stazione appaltante o all'ente concedente o alle altre imprese cui è collegata.
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