TRASPORTI INTERREGIONALI: ELIMINATO IL PERIODO TRANSITORIO?

RIFLESSIONI SULL’ART. 10, COMMA 9, DEL D.L. N. 7/2007 (BERSANI BIS)

Il 31 gennaio scorso è stato emanato il Decreto Legge n. 7/2007 (1), recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese.

Le misure interessano i più svariati ed eterogenei settori economici, dai servizi telefonici, televisivi ed internet alla distribuzione dei carburanti, dai trasporti aerei ai servizi assicurativi, dalle attività di acconciatore a quelle di pulizia e disinfestazione, di guida e accompagnatore turistici, di consulente del lavoro, ed altre ancora.

Intendiamo richiamare l’attenzione sulla previsione di cui al comma 9 dell’art. 10 di questo Decreto, che riguarda il Settore del Trasporto Terrestre e, più precisamente, i cd. Servizi di Linea.

Con questa locuzione si intendono i servizi automobilistici interregionali di competenza statale, vale a dire i servizi di trasporto di persone effettuati su strada mediante autobus, ad offerta indifferenziata, che si svolgono in modo continuativo o periodico su un percorso che collega più di due regioni, aventi itinerari, orari, frequenze e prezzi prestabiliti.

Questi servizi venivano, e vengono tuttora, svolti in regime di concessione governativa secondo la disciplina della Legge n. 1822 del 1939.

Ora, in forza degli obiettivi comunitari di liberalizzazione delle attività aventi rilievo economico, questo regime concessorio volge al termine, perché interessato dal processo di riordino normativo teso alla realizzazione di un mercato aperto e pienamente concorrenziale.

Più specificamente, nel 2005, con la Legge n. 32, il Parlamento ha delegato il Governo a procedere al riassetto della disciplina concernente l’autotrasporto di persone e cose.

In attuazione di tale delega, per i Servizi Automobilistici Interregionali è stato emanato il D.Lgs. 21 novembre 2005, n. 285 (2), che ha introdotto il regime autorizzativo in sostituzione di quello concessorio, con ciò aprendo il mercato a tutti i potenziali operatori interessati.

Il Decreto, analogamente alle discipline che prescrivono la liberalizzazione degli altri settori economici ed in attuazione dei principi comunitari da cui tutte originano, prevede, rectius, prevedeva che tale processo avvenisse gradualmente, fissando un arco temporale ritenuto congruo per far sì che le imprese esistenti nel settore si adeguassero alla nuova disciplina.

L’art. 9 del D.Lgs. n. 285/2005, oltre a confermare la validità delle concessioni in essere fino al 31 dicembre 2010 e prevedere, dietro semplice istanza, il rilascio del corrispondente titolo autorizzatorio alle imprese concessionarie in possesso dei prescritti requisiti, contemplava, infatti, un periodo transitorio, prescrivendo, al quarto comma: “Fino al 31 dicembre 2010, possono essere autorizzati nuovi servizi di linea, o autorizzate modifiche intese ad introdurre nuove relazioni di traffico (n.d.r., le relazioni di traffico sono i collegamenti tra due località, in cui è consentito che i viaggiatori saliti a bordo in una di esse possano scendere nell’altra) nei servizi già esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, a condizione che le relazioni di traffico proposte nei programmi di esercizio interessino località distanti più di 30 Km da quelle servite da relazioni di traffico comprese nei programmi di esercizio dei servizi di linea oggetto di concessione statale. La distanza di 30 Km deve essere calcolata sul percorso stradale che collega le case municipali dei comuni in cui sono ricomprese le località oggetto della relazione di traffico.”

Ora il Decreto Legge n. 7/2007 elimina il periodo transitorio. Al nono comma dell’art. 10, infatti, ha prescritto la soppressione della seconda parte del citato comma quarto dell’art. 9 del D.Lgs. n. 285/2005 e, dunque, della condizione dei 30 Km minimi di distanza quale presupposto per il rilascio, sino al 31 dicembre 2010, di nuove autorizzazioni relative a nuovi servizi di linea o a modifiche intese ad introdurre nuove relazioni di traffico.

In sostanza, il D.L. ha comportato l’immediata introduzione del regime pienamente concorrenziale.

Tale intervento suscita, invero, plurimi motivi di riflessione in ordine alla sua legittimità.

Preliminarmente, occorre chiedersi se la disposta abrogazione non sia originata da un equivoco o, quantomeno, non sia stata chiaramente motivata.

Infatti, la relazione inserita negli atti parlamentari relativi al disegno di legge di conversione AC 2201 illustra che, con la citata abrogazione, si estende l’apertura del mercato “anche a talune tratte di lunghezza inferiore a quella prevista dalla vigente normativa”. In realtà, la liberalizzazione viene prevista dal D.Lgs. n. 285/2005 e, prima ancora, dalla Legge Delega n. 32/2005 indistintamente per tutti i servizi di linea, a prescindere dal loro chilometraggio. I 30 Km citati nel previgente art. 9 del Decreto Legislativo n. 285, lungi dall’indicare la distanza al di sotto della quale sarebbe rimasto in vita il regime concessorio, costituivano soltanto la misura di salvaguardia temporanea, ovvero valida sino al 30 dicembre 2010, per le imprese operanti nel settore: misura ragionevole, oltre che legittima in quanto strumentale al passaggio dal regime concessorio a quello autorizzatorio secondo la modalità cd. step by step, a consolidamento progressivo, voluta ed imposta dalla disciplina comunitaria.

In proposito, va rammentato che la gradualità nei processi di liberalizzazione costituisce un principio fondamentale e generale del diritto europeo della concorrenza, fonte primaria e legislazione quadro di tutte le relative normative nazionali di esecuzione degli obblighi imposti dal Trattato. Tale principio trova anche specifica menzione negli atti di diritto comunitario derivato, recepiti, negli ultimi anni, dagli Stati membri nei propri ordinamenti interni. In questi atti si prevede, per i vari settori, la presenza di un periodo transitorio per incanalare gradualmente le attività di rilievo economico verso il libero mercato, al fine di consentire a tutti gli operatori di studiare ed attuare strategie di competizione efficace, condizione indispensabile per una vera e reale concorrenza. Si citano, esemplificativamente, il settore del mercato del gas naturale, in particolare le attività di vendita e distribuzione, il settore dell’energia elettrica, nonché lo stesso settore dei trasporti, sia relativamente al trasporto pubblico locale, sia a quelli aereo, ferroviario, marittimo e all’autotrasporto di merci. Ulteriore conferma dell’essenzialità della previsione di un periodo transitorio si trova anche nel disegno di legge cd. Lanzillotta di delega al Governo la riforma dei servizi pubblici locali. Esso impone ai decreti delegati attuativi di disciplinare la fase transitoria, quale necessario passaggio intermedio ai fini del progressivo allineamento delle gestioni in essere alla normativa liberalizzatrice, “prevedendo, se necessario, tempi e modi diversi per la progressiva applicazione della normativa così risultante a ciascun settore” e stabilendo la scadenza degli affidamenti diretti in essere al termine di tale fase.

Tale gradualità, invero, trova anche espressa previsione nella citata Legge Delega n. 32/2005, per la cui attuazione è stato adottato il D.Lgs. n. 285/2005.

In particolare, la disposizione contenuta all’art. 9, comma quarto, di questo Decreto, su cui è intervenuto il Decreto Legge in commento, era stata prevista in esecuzione dell’obiettivo fissato nella Legge Delega di “eliminazione delle rendite e dei diritti di esclusività attraverso il graduale passaggio dal regime concessorio a quello autorizzativo” (art. 2, comma 2, lett. a) n. 1).

La soppressione della seconda parte del quarto comma dell’art. 9 del D.Lgs. n. 285, poiché comporta l’abolizione del periodo transitorio, previsto dalla disposizione previgente nel pieno rispetto dei principi e criteri direttivi specifici fissati dalla Legge Delega, appare, dunque, illegittima, per violazione dell’art. 76 della Costituzione. La delimitazione della delega operata nella Legge - presupposto della normazione delegata costituisce, infatti, limite invalicabile non soltanto per i decreti legislativi attuativi, ma anche per tutti i successivi atti che intervengano a modificarli. In caso contrario, sarebbe vanificata in radice la vincolatività della Legge Delega stessa.

Altro dubbio di legittimità costituzionale del D.L. in esame, che ci limitiamo a porre senza ulteriori approfondimenti, attiene alla presenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, che, non sembrano sussistere, in generale, per alcuna della materie toccate dalla novella. Tuttavia, il Governo ci ha abituati ormai da molto tempo a decreti legge privi dei reali ed effettivi requisiti di necessità ed urgenza.

Dovendo il Decreto essere convertito, è da auspicarsi che le Camere non rinuncino ad affermare il loro ruolo di primario organo legislativo, riportando la disposizione dell’art. 9 comma quarto del D.Lgs. n. 285/2005 all’originaria e legittima previsione, nel rispetto dei criteri contenuti nella delega.

Tale intervento consentirà, inoltre, di evitare quell’aporia o, quantomeno, ambiguità normativa causata dalla citata soppressione operata dal Decreto Legge. Infatti, il D.Lgs n. 285 sancisce l’abrogazione della disciplina previgente e, dunque, la piena operatività del nuovo regime concorrenziale solo a partire dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale previsto per la sua attuazione e concreta applicazione, al quale è demandata, tra l’altro, la specificazione delle modalità e dei criteri per il rilascio del titolo autorizzatorio. Attualmente, non essendo ancora stato adottato tale regolamento ministeriale, risulta ancora in vigore la disciplina contenuta nella L. n. 1822/1939. D’altro canto, il quinto comma dell’art. 9 del medesimo Decreto Delegato prevede che solo dal primo gennaio 2011 il rilascio dell’autorizzazione per nuovi servizi di linea o per le modifiche di quelle esistenti sarà subordinato al soddisfacimento dei requisiti prescritti dallo stesso Decreto.

Si pone, dunque, il seguente quesito: vista l’immediata liberalizzazione del settore imposta dal D.L. n. 7/2007, da oggi sino al 31 dicembre 2010 in base a quale normativa e secondo quali criteri saranno autorizzati nuovi servizi di linea o modifiche intese ad introdurre nuove relazioni di traffico nei servizi già esistenti?

(1) Art. 10, comma 9, del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7:

“All’art. 9, comma 4, del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 285, sono soppresse le seguenti parole: « , a condizione che le relazioni di traffico proposte nei programmi di esercizio interessino località distanti più di 30 Km da quelle servite da relazioni di traffico comprese nei programmi di esercizio dei servizi di linea oggetto di concessione statale. La distanza di 30 Km deve essere calcolata sul percorso stradale che collega le case municipali dei comuni in cui sono ricomprese le località oggetto della relazione di traffico. »

(2) Art. 9, comma 4, del D.L.gs. 21 novembre 2005, n. 285, nella versione precedente la modifica di cui all’art. 10, comma 9, del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7:

“Fino al 31 dicembre 2010, possono essere autorizzati nuovi servizi di linea, o autorizzate modifiche intese ad introdurre nuove relazioni di traffico nei servizi già esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, a condizione che le relazioni di traffico proposte nei programmi di esercizio interessino località distanti più di 30 Km da quelle servite da relazioni di traffico comprese nei programmi di esercizio dei servizi di linea oggetto di concessione statale. La distanza di 30 Km deve essere calcolata sul percorso stradale che collega le case municipali dei comuni in cui sono ricomprese le località oggetto della relazione di traffico.”

Art. 9, comma 4, del D.L.gs. 21 novembre 2005, n. 285, nella versione successiva e conseguente alla modifica di cui all’art. 10, comma 9, del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7:

“Fino al 31 dicembre 2010, possono essere autorizzati nuovi servizi di linea, o autorizzate modifiche intese ad introdurre nuove relazioni di traffico nei servizi già esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo.”