Appalti, concessioni di servizi e art. 23-bis.

1. La differenza tra concessione e appalto di servizi sta in questo: nella concessione, l’impresa concessionaria eroga le proprie prestazioni al pubblico e, pertanto, assume il rischio della gestione del servizio, in quanto si remunera, almeno per una parte significativa, presso gli utenti mediante la riscossione di un prezzo; nell’appalto, invece, le prestazioni vengono erogate non al pubblico, ma all’amministrazione, la quale è tenuta a remunerare l’attività svolta dall’appaltatore per le prestazioni ad essa rese. L’impresa che fornisce il servizio non sopporta, quindi, l’alea connessa alla gestione del servizio, sicchè, venendo a mancare l’elemento rischio, la fattispecie non è configurabile come concessione, bensì come appalto di servizi (1).

            L’art. 23-bis del d.l. 25 giugno 2008,  n. 112 introdotto con la legge di conversione n. 133 del 6 agosto 2008 (di seguito, in breve, “art. 23-bis”) disciplina “l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”.

            La materia disciplinata dall’art. 23-bis attiene alle concessioni e non agli appalti di servizi, giacchè i “servizi” a cui tale norma fa riferimento, in quanto “pubblici”, sono quelli che vengono resi non all’amministrazione, ma “al pubblico” (2) e che vengono remunerati al prestatore dagli utenti e non dall’amministrazione.

            Le disposizioni recate dall’art. 23-bis si applicano, quindi, esclusivamente alle concessioni di servizi (semprechè, ovviamente, si tratti di “servizi pubblici locali di rilevanza economica”) e non anche agli appalti di servizi, che restano integralmente disciplinati (anche per quel che riguarda le modalità di affidamento, ivi comprese quelle in house providing) dal diritto comunitario (direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE e, in ambito interno, d.l.vo 12 aprile 2006, n. 163, c.d. “codice dei contratti pubblici” con il quale è stata data attuazione alle predette direttive) (3).

            La definizione di appalto pubblico di servizi rientra, secondo la constante giurisprudenza della Corte di giustizia europea, nella sfera del diritto comunitario, per cui la qualificazione giuridica del contratto (ossia se si tratta di concessione o di appalto) operata dall’ordinamento interno di uno Stato membro non è pertinente al fine di accertare se il contratto rientri nell’ambito di applicazione delle “direttive appalti”. (4)

            E’, dunque, in base al diritto comunitario che si deve accertare se un determinato servizio rientri nell’ambito di applicazione delle “direttive appalti” (e del “codice dei contratti pubblici”) e questo anche quando nel servizio stesso sono rinvenibili elementi riconducibili sia all’appalto che alla concessione di servizi.

            Si è in presenza di un servizio avente tali caratteristiche, allorquando il servizio è reso al pubblico (elemento che, come visto, caratterizza la concessione), ma è remunerato dall’amministrazione (elemento che, invece, caratterizza l’appalto).

            Il criterio da osservare in simili casi è quello della remunerazione (e del conseguente “rischio di gestione”) per cui se l’ente affidante corrisponde all’affidatario, per l’espletamento del servizio, una retribuzione (canone, prezzo, ecc.), la normativa applicabile è quella prevista per gli appalti di servizi, anche se il servizio in questione è reso, direttamente o indirettamente, a favore del pubblico. (5)

            In base al “criterio della remunerazione” (e a quello connesso del “rischio di gestione”), devono, di norma, ritenersi sottoposti alla disciplina prevista per gli appalti di servizi (e non a quella delle concessioni e, di conseguenza, dell’art. 23-bis), ad esempio, la gestione del verde pubblico (parchi e giardini comunali), la gestione e la manutenzione degli impianti di illuminazione pubblica, (6) il servizio di scuolabus (7), il servizio di ristorazione per gli alunni degli asili nido comunali e delle scuole elementari, la manutenzione delle strade e degli edifici pubblici, la pulizia degli edifici pubblici (8), il c.d. “servizio calore”, ecc.

            Merita di essere sottolineato che, applicando il “criterio della remunerazione” (e quello connesso del “rischio di gestione”), la Corte di giustizia europea ha ritenuto di dover qualificare “le convenzioni per l’utilizzo dei rifiuti urbani, al netto della raccolta differenziata”, stipulate dal commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Sicilia con alcune imprese private, come appalti pubblici di servizi soggetti alla direttiva 92/50/CEE (ora abrogata e sostituita dalla direttive 2004/18/CE) e non come concessioni da essa escluse. A tale conclusione, la Corte europea è pervenuta sul rilievo che le predette convenzioni “prevedono il versamento, da parte del commissario delegato all’operatore, di una tariffa il cui importo è fissato in euro per tonnellata di rifiuti conferita a quest’ultimo dai comuni interessati”. Ed, allora, posto che si è in presenza di una concessione di servizi quando “le modalità di remunerazione pattuite consistono nel diritto del prestatore di sfruttare la propria prestazione ed implicano che quest’ultimo assuma il rischio legato alla gestione dei servizi in questione”, ne deriva che le menzionate convenzioni, prevedendo che il compenso sia pagato direttamente dall’amministrazione aggiudicatrice al prestatore del servizio, configurano un appalto e non una concessione di servizi, giacchè “le modalità di remunerazione previste dalle convenzioni controverse non rientrano nel diritto di gestire i servizi di cui trattasi, né implicano l’assunzione, da parte dell’operatore, del rischio legato a tale gestione” (9). 

            Le considerazioni svolte dalla Corte di giustizia europea dovrebbero, quindi, indurre a ritenere che anche il servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani (raccolta, trasporto e smaltimento), benché le prestazioni richieste al gestore del servizio stesso siano rivolte non già a vantaggio dell’amministrazione, ma in modo generalizzato a favore della collettività locale, vada qualificato, al pari degli altri servizi sopra elencati, non come concessione, ma come appalto di servizi, atteso che l’onere di remunerare l’attività espletata dal prestatore è assunto direttamente dall’amministrazione.

            E’ stato, tuttavia, di recente, osservato (10) che per l’erogazione del servizio in questione i comuni sono tenuti ad istituire la tariffa da praticare ai cittadini – nuclei familiari ed imprese – secondo criteri omogenei e con l’obbligo di provvedere all’integrale copertura dei costi. Pertanto, se è vero che il compenso al gestore è corrisposto direttamente dal comune, altrettanto vero è che il compenso è a carico degli utenti, essendo il costo del servizio tra essi ripartito secondo parametri predeterminati.

            L’assunto merita di essere segnalato se non altro perché, pur lasciando alcuni aspetti in ombra (non è, ad esempio, chiaro se la predetta modalità di remunerazione determini l’assunzione del rischio di gestione da parte del concessionario), mostra che la giurisprudenza è consapevole che per aversi pubblico servizio (da sottoporre, se “locale di rilevanza economica” alla disciplina ora recata dall’art. 23-bis e non a quella degli appalti di servizi) è necessario, ma non sufficiente, che l’attività in cui esso consiste, sia rivolta al soddisfacimento di bisogni generali della collettività, in quanto occorre, altresì, che le prestazioni rese dal concessionario siano remunerate dagli utenti (ancorché nella particolare forma sovra descritta) e non dall’amministrazione concedente (11).

2. L’art. 23-bis disciplina “l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”.

            Il conferimento della gestione dei servizi predetti deve avvenire come dispone il comma 2, “in via ordinaria”, a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica. Il comma 3 consente, tuttavia, che “in deroga” alle modalità di affidamento “ordinario”, l’affidamento dei pubblici servizi locali di rilevanza economica possa avvenire “nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria”, ossia, secondo l’interpretazione comunemente  accolta di tale criptica espressione, direttamente secondo le modalità dell’in house providing.

            La “disciplina comunitaria” in materia di affidamenti diretti in house di concessioni di servizi pubblici è quella che risulta dalla elaborazione giurisprudenziale della Corte di giustizia, secondo la quale tale affidamento è possibile laddove ricorrano i c.d. “criteri Teckal” (dalla nota sentenza 18 novembre 1999, C-107/98) del controllo analogo e della realizzazione della parte più importante dell’attività svolta dall’ente affidatario con l’ente pubblico o con gli enti pubblici affidanti. A tali criteri, l’art. 23-bis ne ha aggiunti altri, sia di carattere sostanziale che procedurale (commi 3 e 4), che nulla hanno a che vedere con la “disciplina comunitaria” elaborata dalla Corte di giustizia.

            La Corte costituzionale ha affermato che le regole del Trattato CE poste a tutela della concorrenza, “nel significato che è ad esse attribuito dalla giurisprudenza comunitaria”, sono “ direttamente applicabili nell’ordinamento interno”. La Corte ha, poi, aggiunto che alla tutela delle menzionate regole è “finalizzata” anche “la delimitazione effettuata, in via interpretativa, dalla Corte di giustizia, dell’ambito di operatività del modello gestionale dell’affidamento diretto dei servizi pubblici locali” (12).

            I criteri elaborati dalla Corte di giustizia in tema di affidamenti diretti in house attengono esclusivamente al rapporto intercorrente tra l’autorità affidante e l’ente affidatario, che deve essere di assoluta dipendenza, in modo da evitare che quest’ultimo assuma una “vocazione commerciale” incompatibile con le regole comunitarie della concorrenza (13).

            Nella dedotta prospettiva, appaiono, ad esempio, conformi alle regole del Trattato CE, “nel significato che è ad esse attribuito dalla giurisprudenza comunitaria”, i divieti posti ai “soggetti titolari della gestione di servizi pubblici locali non affidati mediante le procedure competitive di cui al comma 2”, dal comma 9 dell’art. 23-bis, giacchè tali divieti “mirano ad assicurare la parità nella competizione, che potrebbe essere alterata dall’accesso di soggetti con posizioni di privilegio in determinati mercati” (14).

            Lo stesso non sembra, invece, che possa affermarsi per i criteri aggiuntivi di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 23-bis, essendo gli stessi “esterni” (“esogeni” secondo l’espressione utilizzata, nella comunicazione del 16 ottobre 2008, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato) al rapporto (che, come detto, dev’essere di assoluta dipendenza) che intercorre tra autorità conferente e soggetto affidatario e, perciò, volti non a “evitare che soggetti dotati di privilegi operino in mercati concorrenziali”, (15) ma a limitare la capacità delle amministrazioni locali di gestire in proprio i servizi pubblici.

            Al riguardo, occorre rilevare che la Corte di giustizia ha riconosciuto che rientra nel potere organizzativo delle autorità pubbliche <autoprodurre> beni, servizi o lavori mediante il ricorso a soggetti che, ancorché giuridicamente distinti dall’ente conferente, siano legati a quest’ultimo da una “relazione organica” (c.d. affidamento in house). Nella “prospettiva europea, infatti, la pubblica amministrazione può decidere di erogare direttamente prestazioni di servizi a favore degli utenti mediante proprie strutture organizzative senza dovere ricorrerre, per lo svolgimento di tali prestazioni, ad operatori economici attraverso il mercato” (16) .

            Negli affidamenti diretti secondo le modalità dell’in house providing non vi è alcun coinvolgimento degli operatori economici nell’esercizio dell’attività della pubblica amministrazione, per cui le regole comunitarie della concorrenza, applicabili agli appalti pubblici e agli affidamenti dei pubblici servizi a imprese “terze”, non vengono in rilievo. Il diritto comunitario non impone, infatti, che le autorità pubbliche osservino le procedure volte a garantire l’effettiva concorrenza quando esse non ricorrono al mercato, ma si avvalgono di propri organismi facenti parte dell’organizzazione amministrativa che fa loro capo (17).

            Il comma 3 dell’art. 23-bis, come è stato puntualmente rilevato, “circoscrive la possibilità di affidamento diretto a casi del tutto eccezionali (se non inesistenti), data la difficoltà di individuare ipotesi di impossibilità di ricorso al mercato in presenza di servizi pubblici locali” (18). Ciò vuol dire che, in virtù di quanto stabilito dalla summenzionata disposizione, le amministrazioni locali vengono, in pratica, obbligate a ricorrere, se non sempre, certo assai spesso, per l’affidamento dei servizi pubblici a procedure competitive ad evidenza pubblica.

            Le disposizioni dell’art. 23-bis, commi 3 e 4 non appaiono, perciò, conformi al diritto comunitario, giacchè con le stesse viene, se non annullata, comunque, fortemente limitata la capacità degli enti locali di erogare direttamente, con propri strumenti organizzativi, servizi pubblici essenziali per la collettività di riferimento, essendo obbligati, nella maggior parte dei casi, a far svolgere tali servizi (che pur rientrano  nell’ambito delle loro competenze) ad imprese “terze” individuate mediante procedure ad evidenza pubblica.

            Imporre alle autorità pubbliche il ricorso a gare per adempiere ai compiti di interesse pubblico ad esse incombenti non è, però, secondo la giurisprudenza comunitaria, “conforme al sistema di norme comunitarie in materia di appalti pubblici e di concessioni”, atteso che le autorità in questione hanno la possibilità di adempiere ai predetti  compiti di interesse pubblico “mediante propri strumenti, amministrativi, tecnici o di altro tipo, senza essere obbligate a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi” (19). 

            Le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 23-bis, in quanto limitano la capacità e l’autonomia, costituzionalmente  garantita (art. 114, c.2, Cost.), degli enti locali sono, in ogni caso, applicabili esclusivamente a quei servizi per i quali sussista l’effettiva esigenza di perseguire l’obiettivo, enunciato nel comma 1 dell’art. 23-bis, di “favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi.

            In virtù del criterio di proporzionalità, deve, perciò, ritenersi che le disposizioni in esame non siano applicabili, nonostante la onnicomprensiva formulazione del comma 1, ultimo periodo, dell’art. 23-bis, ai servizi pubblici locali per i quali non vi è alcuna esigenza di garantire i predetti principi, vale a dire a quei servizi (come, ad esempio, la vendita di gas e di energia elettrica, le onoranze funebri, il servizio farmaceutico (20), gli asili nido, ecc.), che, pur essendo destinati a soddisfare interessi della collettività, non sono, tuttavia, riservati agli enti locali per cui possono essere svolti anche da privati senza che debbano essere oggetto di concessione da parte dei comuni, salva naturalmente la necessità di  licenze o autorizzazioni prescritte dalla legge per l’attività cui i servizi si riferiscono.

Note:

(1) Cons. St., sez. V, 30 aprile 2002, n. 2294.

(2) ossia, “al soddisfacimento di bisogni generali della collettività”, così Cass., ss.uu., 17 dicembre 2008, n. 29426.

(3) Alle concessioni di servizi, come noto, non sono applicabili le direttive comunitarie 17 e 18 del 2004 né altre specifiche disposizioni di diritto comunitario. Ciò tuttavia, non significa che ad esse tale diritto sia inapplicabile. La giurisprudenza della Corte di giustizia è, invero, dell’avviso che in tutti i casi in cui le amministrazioni pubbliche affidino servizi ad imprese “terze”, le amministrazioni stesse “sono tenute a rispettare le norme fondamentali del Trattato CE, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva”. Pertanto, “senza necessariamente comportare un obbligo di far ricorso ad una gara, detto obbligo di trasparenza impone all’autorità concedente di assicurare, a favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consente l’apertura delle concessioni di servizi pubblici alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione”. L’applicazione dei suddetti principi e, in particolare, delle regole enunciate dagli artt. 12 (non discriminazione in base alla nazionalità), 43 (libertà di stabilimento) e 49 (libera prestazione dei servizi) del Trattato CE nonché dei principi generali di cui esse costituiscono la specifica espressione, è, tuttavia, esclusa – secondo la costante giurisprudenza comunitaria – “se, al tempo stesso, il controllo esercitato sull’ente concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo a quello che essa esercita sui propri servizi e se il detto ente realizza la parte più importante della sua attività con l’autorità o le autorità che la detengono” (CGE, 13 novembre 2008, C – 324/07, Coditel Brabant, punti 25 e 26).).

(4) CGE 18 luglio 2007, C-328/05, Commissione/Italia, punto 30; 20 ottobre 2005, C-264/03, Commissione/Francia, punto 36; 18 gennaio 2007, C-220/07, Auroux, punto 40.

(5) cfr. Cons. St., ad plen., 3 marzo 2008, n. 1 : indicativa dell’individuazione di un “appalto di servizi” è la circostanza per cui l’ente affidante “corrisponde all’affidatario, per l’espletamento del servizio, un canone”; Cons. St., sez. VI, 30 gennaio 2007, n. 362: l’istituto della concessione, ai fini comunitari, si distingue dall’appalto “essenzialmente con riguardo alle modalità di remunerazione dell’opera del concessionario”. Il “criterio della remunerazione” e del relativo “rischio di gestione” servono a distinguere gli appalti dalle concessioni di servizi non solo quando si tratta di aggiudicare i contratti in questione “a terzi”, per tali intendendosi i soggetti “esterni” all’amministrazione aggiudicatrice, ma anche quando gli appalti e le concessioni di servizi vengono affidati “direttamente”, ossia secondo le modalità dell’in house providing, a soggetti interni all’amministrazione o a soggetti che solo formalmente possono considerarsi ad essa esterni, ma che, in realtà, fanno parte dell’organizzazione della stessa amministrazione affidante. La Corte di giustizia europea ha, infatti, affermato che, nel caso in cui un comune si associ ad una società costituita da più enti locali affidandole direttamente la gestione di un servizio pubblico (rete di teledistribuzione comunale), e la remunerazione della società provenga non dal comune, bensì dai pagamenti effettuati dagli utenti del servizio, non è applicabile la direttiva 92/50/CEE (ora abrogata e sostituita dalla direttiva 2004/18/CE), giacchè “tale forma di remunerazione caratterizzata una concessione di pubblici servizi” (CGE, 13 novembre 2008, C-324/07, Coditel Brabant, punti 24 e 25).

(6) cfr. Cons. St., sez. V, 25 agosto 2008, n. 4080: la gestione integrata di acquisto di energia elettrica, esercizio e gestione degli impianti di illuminazione, manutenzione ordinaria, programmata e straordinaria, “configura un appalto di servizi e non una concessione di un servizio pubblico”; cfr., altresì, Cons. St., sez. V, 31 gennaio 2006, n. 348 e Tar Campania, Napoli, sez. I, 29 novembre 2001, n. 5111.

(7) cfr. Tar Sicilia, Catania, sez. II, 12 marzo 2007, n. 461: il servizio di pulizia degli uffici comunali e il servizio pubblico di scuolabus per gli alunni delle scuole elementari configurano appalti pubblici di servizi perché “la stazione appaltante corrisponde al gestore del servizio una utilità economica, quale corrispettivo per la fornitura del servizio all’ente stesso o alla comunità da esso rappresentata”.

(8) v. nota precedente

(9) CGE, 18 luglio 2007, C-328/05, cit., punti 32, 33, 34 e 35

(10) TAR Lombardia-Brescia, sent. 26 novembre 2008, n. 1689.

(11) La Corte di giustizia (sent. 18 luglio 2007, C-382/05, Commissione/Italia cit., punto 43 e sent. 10 novembre 2005, C-29/04, Commissione/Austria, putno 32) ha, peraltro, osservato che, come emerge dall’allegato I A della direttiva 92/50 (ora allegato II A della direttiva 2004/18/CE), tra i “servizi a norma dell’art. 8” (ora art. 20 direttiva 18 del 2004), ai quali si può applicare la direttiva, figura la categoria dei servizi di “eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti; disinfestazione e servizi analoghi”, rispetto alla quale la Corte ha ritenuto “che essa ricomprende i servizi di raccolta e di trattamento dei rifiuti”.

(12) sent. 23 dicembre 2008, n. 439.

(13) La tesi secondo cui un comune non può affidare direttamente, ossia senza lo svolgimento di una gara pubblica, una concessione di servizi pubblici ad una società che abbia acquisito una “vocazione commerciale” è stata sostenuta, per la prima volta, da CGE 13 ottobre 2005, C-458/03, Parking Brixen. L’acquisizione di una “vocazione commerciale” è desumibile, secondo la Corte, dai seguenti elementi: a) l’oggetto sociale è stato esteso a nuovi importanti settori; b) il capitale della società dev’essere a breve termine obbligatoriamente aperto ad altri capitali; c) l’ambito territoriale di attività della società è stato ampliato a tutto il paese e all’estero; d) il consiglio di amministrazione della società possiede amplissimi poteri di gestione che può esercitare autonomamente. Pertanto, conclude la Corte, allorché un ente concessionario fruisce di un margine di autonomia caratterizzato dai predetti elementi “è escluso che l’autorità pubblica eserciti sull’ente concessionario un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi”.

(14) cfr. Corte cost. sent. n. 326 del 24 giugno 2008, sia pure con riferimento all’art. 13 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223 conv. dalla l. 4 agosto 2006, n. 248.

(15) così, ancora, Corte cost. sent 326/2008, sempre con riferimento all’art. 13 del d.l. 223/2006 conv. dalla l. 248/2006.

(16) Corte cost. sent. 439/2008. La disciplina comunitaria, in effetti come già rilevato nel testo e nella nota 3, ammette i c.d. affidamenti diretti da intendersi, peraltro, non come affidamenti a trattativa privata (che, salvo i rari caso in cui sono consentiti, violano di per sé il principio di concorrenza), ma come manifestazioni del principio di autorganizzazione o di autonomia istituzionale, in virtù del quale “gli enti pubblici (soprattutto gli enti locali dotati di autonomia costituzionalmente garantita) possono organizzarsi nel modo ritenuto più opportuno per offrire i loro servizi o per reperire le prestazioni necessarie alle loro finalità istituzionali” (GIOVAGNOLI R., “Gli affidamenti in house tra lacune del codice e recenti interventi legislativi”, relazione al convegno sul codice dei contratti pubblici del 19 ottobre 2007, Palazzo Spada, per il decennale della rivista Urbanistica e Appalti, in www.giustizia-amministrativa.it). Il diritto all’autonomia amministrativa dei comuni è, d’altra parte, sancito nella Carta europea delle autonomie locali e il Trattato di Lisbona sottolinea il ruolo dell’autonomia amministrativa regionale e locale nella formazione della relativa identità nazionale, la quale deve essere tutelata (art. 4). Ne deriva, “in linea con il principio di sussidiarietà” che “gli enti regionali e locali hanno il diritto di scegliere liberamente la loro forma di prestazione dei servizi di interesse (economico) generale” (parere del Comitato delle regioni del 26 aprile 2006).

(17) CGE, sentenze: 18 novembre 1999, C-107/98, Teckal; 8 maggio 2003, C-349/97, Spagna/Commissione; 11 gennaio 2005, C-26/03, Stadt Halle.

(18) Corte conti, sez. autonomie, deliberazione n. 13/2008 del 16 settembre 2008. E’ interessante riportare tutto il brano della deliberazione a cui si riferisce la parte citata nel testo. Scrive, dunque, la Corte che la previsione, contenuta nel comma 3 dell’art. 23-bis, “di deroghe al principio dell’affidamento ordinario con gara in presenza della generica impossibilità di un <efficace ed utile ricorso al mercato>, da un lato, sembra indebolire l’affermazione del principio dell’affidamento attraverso procedure ad evidenza pubblica e, dall’altro, in realtà, circoscrive la possibilità di affidamento diretto a casi del tutto eccezionali (se non inesistenti), data la difficoltà di individuare ipotesi di impossibilità di ricorso al mercato in presenza di servizi locali”. La presunta “apertura” agli affidamenti diretti in house, che sarebbe stata operata con il c. 3 dell’art. 23-bis (e contro la quale si sono levate tante lamentele) è, quindi, solo apparente, giacchè con la citata disposizione sono state introdotte condizioni (inesistenti in precedenza) tali da rendere il ricorso a detta forma di affidamento quasi impossibile.

(19) CGE, 13 novembre 2008, C-324/07, Coditel Brabant, punti 47 e 48.

(20) Ad ammettere che il “servizio farmaceutico” possa considerarsi di carattere “locale”.