Il procedimento amministrativo autorizzatorio delle attività economiche: lo Sportello unico per le attività produttive e le Agenzie per le imprese

Le principali novità introdotte dai recenti interventi riformatori

Sommario: 1. Inquadramento sistematico – 2. Impresa in un giorno – 3. Lo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) – 4. Le Agenzia per le imprese – 5. Conclusioni e prospettive.

1. Inquadramento sistematico

Il tema della semplificazione e della liberalizzazione delle attività economiche costituisce un argomento di viva attualità per effetto delle recenti novità normative, con le quali è stata avviata una significativa ristrutturazione della tradizionale fisionomia dei rapporti tra la Pubblica Amministrazione e l’impresa, per quanto attiene ai processi autorizzatori che riguardano le attività economiche.

Secondo i dati forniti dall’Unione europea le imprese ogni anno bruciano 1 punto di Pil per gestire pratiche burocratiche. La complessità dei procedimenti amministrativi riguardanti le attività economiche e la loro eccessiva durata sembrano compromettere la competitività del sistema economico al punto che si è autorevolmente parlato di ““rischio amministrativo”, per tale intendendosi l’insieme di elementi negativi che rendono l’amministrazione inefficiente, le sue regole non chiare e contraddittorie, i suoi procedimenti lenti e farraginosi” [1], e ciò con particolare riferimento alla piccola impresa che si trova in una situazione di sovraesposzione rispetto a queste problematiche con conseguenze negative in termini finanziari e di sua capacità di tenuta nel mercato.

L’Unione europea aveva lanciato ancora nel 2008 lo Small Business Act (SBA), un documento con il quale viene definito l’obiettivo di “migliorare l’approccio politico globale allo spirito imprenditoriale, ad ancorare irreversibilmente il principio “pensare anzitutto in piccolo” nei processi decisionali – dalla formulazione delle norme al pubblico servizio – e a promuovere la crescita delle PMI aiutandole ad affrontare i problemi che continuano a ostacolare lo sviluppo” [2].

La nuova strategia della politica europea, denominata “Europa 2020”, diretta a individuare misure per rilanciare l’economia europea, a sostegno dell’occupazione, della produttività e della coesione sociale ha indicato agli Stati membri un primo risultato da conseguire a breve, quello della riduzione degli oneri amministrativi per le imprese del 25% entro il 2012[3].

Con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4.5.2010 è stata data attuazione allo SBA e nel Rapporto 2010 del Ministero dello Sviluppo economico sugli interventi attuati a sostegno delle PMI viene segnalato “il miglioramento dei rapporti tra PA e imprese, grazie a strumenti come la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), lo Sportello Unico Attività Produttive (DPR n. 160 del 7/9/2010), l’Agenzia per le imprese (DPR n. 159 del 9/7/2010)”[4].

Quindi, lo Sportello unico per le attività produttive e le Agenzie per le imprese, unitamente al nuovo istituto della Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), ma anche Impresa in un giorno e Comunicazione unica, costituiscono i cardini di un approccio innovativo al tema dei rapporti PA- impresa.

Del resto, la stessa Direttiva servizi[5] ed il Decreto legislativo 26.3.2010, n. 59 di recepimento[6],  hanno evidenziato, dopo anni di sostanziale oblio, la centralità dello strumento dello Sportello unico per le attività produttive nella politica di semplificazione degli adempimenti a carico del sistema imprenditoriale.

Infatti, così si legge nel Considerando n. 48 della Direttiva servizi: 

“Al fine di semplificare ulteriormente le procedure amministrative è opportuno fare in modo che ogni prestatore abbia un interlocutore unico tramite il quale espletare tutte le procedure e le formalità ( omissis).

Gli sportelli unici sono destinati a svolgere un ruolo importante di assistenza al prestatore sia come autorità direttamente competente a rilasciare i documenti necessari per accedere ad un’attività di servizio sia come intermediario tra il prestatore e le autorità direttamente competenti.

A sua volta, l’art. 25 del Decreto legislativo n. 59/2010 stabilisce che:

“ Il regolamento dello Sportello Unico (omissis) assicura l’espletamento in via telematica di tutte le procedure necessarie per poter svolgere le attività di servizi attraverso lo sportello unico per le attività produttive.

“I prestatori presentano le domande necessarie per l’accesso alle attività di servizi e per il loro esercizio presso lo Sportello unico per le attività produttive di cui al comma 1.

“ Le autorità competenti sono tenute e garantire che presso lo sportello unico il prestatore possa espletare tutte le ulteriori formalità richieste, ivi incluse dichiarazioni, notifiche o istanze necessarie a ottenere il titolo per l’accesso o per l’esercizio dalle autorità competenti, nonché le domande di inserimento in registri, ruoli, banche dati, o di iscrizioni a ordini, albi, e collegi e a altri organismi”.

In questa sede cercheremo di mettere in luce gli aspetti innovativi dell’interessante disciplina.

2. Impresa in un giorno

Per meglio comprendere lo sviluppo normativo del tema che stiamo trattando è necessario partire dalla lettura dell’art. 38 del Decreto Legge 25.6.2008, n. 112, convertito con modificazioni nella Legge 6.8.2008, n. 133, norma che ha subito ulteriori modifiche con la Legge 18.6.2009, n.69. 

La disposizione assume valore centrale nel percorso di semplificazione amministrativa di cui stiamo trattando.

La norma è rubricata “Impresa in un giorno”.

Il nomen juris utilizzato, se può apparire altisonante, quasi uno slogan, a ben vedere presenta aspetti di effettività consistenti nel concreto raggiungimento dell’obiettivo dell’apertura di un’ impresa in tempi significativamente brevi e soprattutto certi.

Tale obiettivo ha già trovato concreta attuazione con la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) alla quale è stata riconosciuta efficacia immediata sin dal momento della sua presentazione alla Pubblica amministrazione competente, con la conseguenza che l’imprenditore può iniziare immediatamente l’attività imprenditoriale una volta depositata.[7]

La disposizione dell’art. 38, primo comma, in parola oltre a chiarire che le misure assunte sono dirette ad assicurare l’efficienza del mercato e la libera di concorrenza su tutto il territorio nazionale, ex art.117 Cost., esprime un principio del seguente tenore:

“Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, l’avvio di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso di requisiti di legge, è tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio”.

Secondo la riferita disposizione l’ordinamento riconosce all’imprenditore una tutela sin dal primo contatto con la Pubblica amministrazione e, quindi, non solo dal momento della presentazione di una SCIA che, come abbiamo appena detto, consente l’intrapresa economica con efficacia immediata, ma anche da quello del deposito di un’ istanza diretta ad ottenere il rilascio da parte della PA di un titolo autorizzatorio espresso, tutela che assume valore di corollario del principio di libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantito ex art. 41 Cost.

In punto, và comunque rammentato che già la Legge 7.8.1990, n. 241 recante “Norme generali sull’azione amministrativa”[8] assicura a qualunque soggetto e, quindi, anche all’impresa, la più ampia tutela rispetto a tutti i procedimenti amministrativi, di qualunque natura essi siano, riconoscendo diritti e garanzie nel corso dell’intero sviluppo del procedimento amministrativo fino alla sua conclusione.

La legge n. 241/1990, che è la legge generale sul procedimento amministrativo, “ha rappresentato”- come è stato autorevole sostenuto - “una cesura netta tra vecchio e nuovo ordinamento amministrativo: in un certo senso si può dire che, dopo l’entrata in vigore della legge, tutta l’attività della p.a. e il suo modus operandi – sia pure in maniera molto sofferta e diluita nel tempo ha dovuto cambiare” ( omissis) “il tasso di novità della gran parte delle sue disposizioni ha costretto l’ordinamento amministrativo a ri-orientarsi, tanto che, da quel momento in poi ci si potrebbe azzardare a dire che il diritto amministrativo non sia più lo stesso rispetto all’epoca precedente alla legge 241/90” [9].

Tornando al terzo comma dell’art. 38, esso fissa i principi ed i criteri in base ai quali si dovrà procedere alla semplificazione ed al riordino del Regolamento dello sportello unico per le attività produttive che sono:

-         lo Sportello unico dovrà rappresentare l’unico punto di contatto fra l’impresa e la Pubblica amministrazione;

-         dovrà essere attuato il collegamento fra lo Sportello unico e la Comunicazione unica relativa all’iscrizione di un’impresa presso il Registro delle Imprese della Camera di commercio; 

-         dovranno essere riconosciute alle Agenzie per le imprese le funzioni di attestazione e istruttorie, oltrechè definiti i requisiti e le modalità del loro accreditamento presso il Ministero dello Sviluppo economico.

3. Lo Sportello unico per le attività produttive (SUAP)

Com’è noto, lo Sportello unico per le attività produttive (SUAP) non è un istituto di nuova ideazione perché era già stato introdotto con il Decreto legislativo 31.3.1998, n. 112, disposizione che agli artt. 23 ss aveva conferito ai comuni tutte le funzioni amministrative inerenti gli impianti produttivi da espletarsi nell’ambito di un procedimento unico, in attuazione della Legge n. 59/2007 (cd Legge Bassanini).

Il DPR 20.10.1998, n. 447 aveva fornito la struttura Regolamentare dello Sportello unico.

L’esperienza applicative non ha sortito però i risultati sperati e “lo Sportello Unico, individuato quale canale esclusivo tra imprenditore e Amministrazione per eliminare ripetizioni istruttorie e documentali, disciplinato con D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, non ha trovato completa attuazione a causa della assenza di collegamento tra le Amministrazioni variamente competenti, della mancanza della specificazione di una definizione dei servizi essenziali erogabili (con conseguente disomogeneità dei servizi erogati dai singoli sportelli), dell'incertezza sui tempi e sugli atti conclusivi del procedimento”[10].

Al paragrafo precedente si è detto che l’art. 38, comma 3, L. 6.8.2008, n. 133 ha dettato i principi ed i criteri per il riordino del Regolamento SUAP, che sono stati, a sua volta, espressi nel DPR 7.9.2010, n. 160 (pubblicato in GU 30.9.2010).

La novella regolamentare introduce disposizioni di particolare interesse la cui attuazione dovrebbe agevolare il decollo definitivo e generalizzato di questo fondamentale strumento di semplificazione procedurale. 

Innanzitutto, viene chiarito l’ambito di applicazione delle disposizioni del SUAP che riguardano l’esercizio di attività produttive e di prestazioni di servizi (anche quelle disciplinate dalla Direttiva servizi), compresa la localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione, riconversione, ampliamento, trasferimento, cessazione e riattivazione.

Viene inoltre confermata la centralità del ruolo del comune, quale ente preposto alla costituzione ed alla gestione del SUAP (in forma singola singolo o associata). In caso di mancata attivazione è prevista una sorta di “sanzione” a carico dell’ente locale (previsione che costituisce una novità) quale la delega ex lege delle funzioni in materia alle Camere di commercio territoriali[11].

Secondo il DPR n. 160/2010, il SUAP costituisce:

-         l’unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutte le vicende amministrative riguardanti l’impresa;

-         l’unico punto di accesso e di contatto procedimentale fra l’impresa e la Pubblica amministrazione.

Quest’ultimo passaggio è particolarmente interessante perché l’unicità di contatto riguarda tutte le Pubbliche amministrazioni che a vario titolo si inseriscono nei procedimenti gestiti dal SUAP.

Ed, infatti, così statuisce l’art. 4, comma 2, DPR n. 160/2010, “ gli altri uffici comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune, che sono interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di assenso, anche a contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a trasmettere immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone comunicazione al richiedente”.

Quindi, il SUAP è l’unico riferimento territoriale dell’impresa nei confronti della Pubblica amministrazione nel suo complesso, non solo per i diversi uffici comunali ma per tutti gli enti pubblici che a diverso titolo interagiscono nel procedimento unico.

Inoltre, la risposta che viene fornita dal SUAP deve essere unica, tempestiva e telematica.

Ne consegue che il  front office nel rapporto impresa – PA diventa esclusivamente telematico, con esclusione di ogni altra forma di contatto.

In punto, non si può non rilevare come la rigidità del dettato normativo strida con la realtà gestionale dell’ente locale, soprattutto di piccolo-media dimensione, caratterizzata da un approccio di servizio all’impresa che si sviluppa anche attraverso contatti diretti con gli uffici preposti che appaiono nell’esperienza generalmente orientati al problem solving.      

In ogni caso, l’elemento di assoluta novità è rappresentato dall’inserimento di un nuovo soggetto nel procedimento latu sensu autorizzatorio di competenza del SUAP.

Si tratta delle Agenzie per le imprese alle quali la legge riconosce la capacità di interloquire con il SUAP, in nome e per conto dell’impresa, e di esercitare  funzioni di carattere pubblico (argomento di cui trattiamo nel successivo paragrafo).

4. Le Agenzia per le imprese

Le Agenzie per le imprese sono soggetti privati, dotati di personalità giuridica, che per esercitare le funzioni ad esse attribuite dalla legge ( art. 38, comma 3, lett. c), L. n. 133/2008) devono ottenere l’accreditamento presso il Ministero dello sviluppo economico, la cui procedura è definita dal relativo Regolamento approvato con DPR 9.7.2010, n. 159 (Regolamento agenzie)[12].

Il sopracitato Regolamento indica anche i soggetti che possono costituirsi in Agenzia, quali: gli organismi di valutazione della conformità di opere o progetti (reg. CE n.765/2008), gli organismi tecnici abilitati al rilascio di attestazioni di conformità di opere, le associazioni di categoria professionali, sindacali ed imprenditoriali, i centri di assistenza tecnica, gli studi associati o le associazioni professionali iscritti nei rispettivi albi (art.2, comma 2). 

A sua volta, l’art. 38, comma 3, lett. c), L. n. 133/2008 ed il Regolamento SUAP attribuiscono alle Agenzie due funzioni principali:

1.      nei procedimenti che riguardano la SCIA, riferiti alle attività cd vincolate, cioè quelle non  soggette a valutazione discrezionale della Pubblica amministrazione, le Agenzie possono svolgere funzione di accertamento e di attestazione in merito alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti previsti per l’esercizio dell’attività d’impresa e, in caso di istruttoria positiva, rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio all’esercizio;

2.      nei procedimenti esclusi dal campo di applicazione della Scia, i cd procedimenti ordinari, nei quali la PA esprime una valutazione discrezionale circa la sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per il rilascio del relativo titolo autorizzatorio, le Agenzie possono esercitare una  funzione istruttoria, cioè possono svolgere la medesima attività istruttoria ordinariamente sviluppata dalla PA nell’ ambito del procedimento amministrativo diretto all’assunzione di un provvedimento amministrativo espresso. Questa attività viene svolta in luogo ed a supporto dello stesso SUAP.

La Dichiarazione di conformità, unitamente alla SCIA (debitamente compilata e corredata dalla necessaria documentazione integrativa), e le risultanze dell’istruttoria vengono trasmesse  dall’Agenzia in via telematica al SUAP. 

Da quanto appena espresso si ricava che soggetti privati, quali le Agenzie per le imprese, si inseriscono a pieno titolo nel tradizionale rapporto bilaterale tra Pubblica amministrazione e impresa, e la legge riconosce ad essi il potere di esercitare compiti e funzioni di carattere pubblicistico tipicamente riservati alla stessa P.A.

Pertanto, il potere di adottare provvedimenti amministrativi di tipo autorizzatorio non appare più una funzione riservata alla sola PA - quale espressione della sua esclusiva potestà autoritativa - perché essa è stata trasferita anche in capo ad un’organizzazione privata alla quale è stato attribuito il potere di compiere un’attività analoga all’istruttoria procedimentale e di adottare, alla sua conclusione, un atto - la dichiarazione di conformità - al quale è attribuito dalla legge lo stesso valore e la medesima efficacia di un provvedimento autorizzatorio.

Quindi, il complesso procedimento amministrativo[13] diretto al rilascio di un’autorizzazione all’esercizio dell’attività d’impresa viene scisso in due parti il cui svolgimento è affidato a soggetti distinti fra loro anche per natura, il SUAP (soggetto pubblico) e le Agenzie (soggetto privato).

L’Agenzia, una volta eseguito il compito affidato dall’impresa, invia gli atti al SUAP che provvede:

-         al controllo sulla SCIA (controllo ex post), ai sensi dell’art. 19, comma 3, della L. n. 241/1990;

-         ad adottare il provvedimento autorizzatorio finale sulla scorta dell’attività istruttoria esperita dall’Agenzia, anche ricorrendo allo strumento della conferenza dei servizi, ex art. 14 ss della L.n. 241/1990.

Come abbiamo visto, l’art. 38, comma 3, lett. c) ed il Regolamento SUAP attribuiscono alla dichiarazione di conformità rilasciata dalle Agenzie valore di titolo autorizzatorio, nei seguenti termini: “L’Agenzia, compiuta l’istruttoria, trasmette in modalità telematica, al SUAP una dichiarazione di conformità, comprensiva della SCIA (omissis) che costituisce titolo autorizzatorio per l’esercizio dell’attività e per l’avvio immediato dell’intervento dichiarato”.

Peraltro, disposizione del tutto analoga si ritrova all’art. 2, comma 3, del Regolamento agenzie.

In punto, non possiamo non esprimere qualche perplessità in merito all’assimilazione ex lege della dichiarazione di conformità al titolo autorizzatorio, se non altro per la difficoltà di idoneo inquadramento sistematico di tale fattispecie in ragione della natura privatistica del soggetto cui viene riconosciuto il potere di adottare atti sostanzialmente autorizzatori. Con ogni probabilità detta assimilazione non và intesa in senso strettamente tecnico, ma come diretta ad enfatizzare l’assenso all’esercizio dell’attività d’impresa sin dal momento della verifica positiva dei presupposti di legge operata dalle Agenzie, senza necessità di alcun ulteriore approfondimento o vaglio da parte della stessa PA.

Su questo specifico aspetto sarà interessante seguire il dibattito dottrinale e giurisprudenziale che certamente si svilupperà.

Le Agenzie possono operare dopo aver ottenuto l’accreditamento, di cui si faceva cenno appena sopra, che richiede la dimostrazione del possesso dei requisiti indicati dal Regolamento fra i quali, la dotazione di una competenza tecnico-professionale, che deve esse adeguata alle materie per le quali si è chiesto l’accreditamento, nonché la dimostrazione di indipendenza, autonomia e terzietà.

Corollari del requisito di indipendenza e terzietà sono:

-         il divieto per l’Agenzia di intervenire nella predisposizione della documentazione di cui la stessa Agenzia deve verificarne la conformità;

-         il divieto di intraprendere attività che possano essere in conflitto con l’indipendenza o la terzietà relativamente alla valutazione di conformità;

-         la struttura ed il relativo personale eseguono le operazioni di valutazione della conformità con il massimo dell’integrità professionale e competenza tecnica, e sono liberi da qualsivoglia pressione ed incentivo, soprattutto di ordine finanziario, che possa influenzare il loro giudizio o il risultato della loro attività di valutazione, in particolare da persone o gruppi di persone;

-         il divieto di svolgere attività di consulenza nei confronti dell’impresa ( possono però avvalersi, tramite convenzioni e accordi, di soggetti terzi per la predisposizione della documentazione di cui valutarne la conformità).

Alla luce di quanto sopra, le Agenzie sono qualificabili come “soggetti privati preposti all’esercizio di funzioni amministrative” che, ai sensi dell’art. 1, comma 1 ter, della Legge n.241/1990, “assicurano il rispetto dei criteri e dei principi“ espressi dalla medesima legge: imparzialità, pubblicità, trasparenza e quelli ricavabili dall’ordinamento comunitario.

Questo significa che le Agenzie, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro delegate ex lege, dovranno assicurare anche l’osservanza del principio della motivazione del provvedimento amministrativo, con riferimento alla dichiarazione di conformità equivalente all’autorizzazione amministrativa.

Il requisito della motivazione dell’atto amministrativo è richiesto dall’art. 3 della L. n.241/1990, secondo il quale “ogni provvedimento amministrativo (omissis) deve essere motivato, e deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”[14].

La motivazione è strumento di controllo dell’attività amministrativa svolta dal soggetto privato preposto a esercitare pubbliche funzioni - al pari dell’ente pubblico - finalizzato ad assicurare che la sua azione sia esercitata secondo i canoni di indipendenza, imparzialità e trasparenza. Essa consente al terzo controinteressato - che è il soggetto portatore di interessi pubblici o privati (ovvero, di interessi diffusi) - al quale può derivare un pregiudizio dal provvedimento adottato o adottando, di intervenire nel procedimento e di esercitare i diritti di cui all’art. 10, come quelli di prendere visione degli atti mediante l’esercizio del diritto d’acceso (artt. 22 ss) e di presentare memorie scritte e/o documenti.

5. Conclusioni e prospettive

Non ci sono dubbi che la tendenza dell’Ordinamento sia quella della privatizzazione di parte della funzione pubblica, orientamento che appare strumentalmente funzionale all’obiettivo della semplificazione degli adempimenti relativi all’attività d’impresa.

Il legislatore sta progressivamente “ costruendo” una PA che assume sempre più il ruolo di mero controllore (controllo ex post) di un’attività d’impresa già avviata a seguito della presentazione di una SCIA, ovvero, di un soggetto che assume il provvedimento finale autorizzatorio all’esercizio dell’impresa solo a seguito di un’istruttoria procedimentale sviluppata da soggetti privati, le Agenzie per le imprese. Fermo restando in ogni caso il potere di controllo sull’attività e di intervento in autotutela (revoca o annullamento) in funzione della salvaguardia dell’interesse pubblico.

In punto, la stessa Sezione IV del Consiglio di Stato, nel rimettere all’Adunanza plenaria il fondamentale problema, non ancora risolto, della corretta qualificazione giuridica della DIA in edilizia, come atto del privato, ovvero, come atto di natura provvedimentale, ha autorevolmente sostenuto che “dinanzi a fattispecie che modificano i confini tra pubblico e privato e che esigono, a fini di liberalizzazione e semplificazione, un intervento solo eventuale e successivo dell’amministrazione pubblica nel rapporto tra autorità e libertà” (omissis) “ La s.c.i.a. di cui non è ancora chiara allo stato la ampiezza di applicazione in materia edilizia, enfatizza (in nome di una ulteriore liberalizzazione e semplificazione) ancora di più la natura privatistica dell’atto, ma per converso non può smentire la permanenza della potestà pubblica, che è naturalmente fatta salva in via di autotutela e di divieto di prosecuzione della attività” ( Cds, Sez. IV, Ordinanza 5.1.2011, n. 14).