1. La linea giurisprudenziale.

La giurisprudenza ha una posizione consolidata che afferma la competenza del consiglio comunale in materia di servizi pubblici esclusivamente in ordine all'organizzazione dei servizi stessi ed agli atti espressione della funzione di governo con esclusione di quelli gestionali (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2324 del 10 maggio 2005).

Questo trend interpretativo ha rilevato come (Tar Puglia – Lecce, sez. III, sentenza n. 724 del 15 aprile 2009) il consiglio comunale sia competente in materia di servizi pubblici esclusivamente in ordine all'organizzazione dei servizi stessi ed agli atti espressione della funzione di governo con esclusione di quelli gestionali (nel caso di specie, con delibera il consiglio comunale ha espresso la volontà di affidare all'esterno, fra gli altri, il servizio di trasporto scolastico e pertanto legittimamente la giunta comunale, con la delibera, ha dato attuazione agli indirizzi espressi dal consiglio comunale, autorizzando poi il dirigente ad adottare gli atti di gestione ad essa consequenziali).

In tema di affidamenti diretti, è stato rilevato (Tar Lombardia-Milano, sez. I,  sentenza n. 1882 del 16 giugno 2010) come spetti al Consiglio comunale e non alla Giunta deliberare l'affidamento di servizi pubblici locali a società "in house", come tassativamente previsto dall'articolo 42 del tuel (d.lgs. n. 267/2000), in quanto è  è atto di natura programmatoria.

Correlativamente, la stessa giurisprudenza (sentenza del Tar Puglia-Lecce n. 724/2009) precisa come rientri nella del dirigente comunale ad adottare la determina n.17/09 con la quale quest’ultimo ha poi approvato il bando di gara e lo schema di contratto allegato, atteso che tale atto risulta adottato conformemente all'art. 107 del d.l.vo 267/00, secondo il quale sono invece attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico, compresi gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, tra i quali rientra quello in questione.

In merito alla distinzione dei ruoli ed alle relative competenze, il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 5636 dell’11 luglio 2010 ha fornito importanti indicazioni, soprattutto delineando i contenuti sostanziali della previsione dettata dal l’art. 42, comma 2, lettera e) del d.lgs. n. 267/2000 in ordine all’intervento del Consiglio comunale nel quadro di definizione e sviluppo dei servizi pubblici locali.

Nella decisione si rileva come l’assegnazione alla competenza consiliare (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 9301/2003) dell’organizzazione e dell’affidamento dei servizi pubblici locali sia costantemente giustificata dal fatto che le scelte ad esse sottese si connettono all’esercizio dei poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, caratterizzante entrambi i momenti in cui si articola la scelta ricadente, appunto, sul modulo e sulle modalità di assegnazione del servizio.

Gli elementi che devono poi confluire nell’opzione sono stati, in materia di servizi pubblici locali, fissati prima dall’art. 113, commi 5, 7 e 11 del d.lgs. n. 267/2000, quindi dall’art. 23-bis della legge n. 133/2008 (integrato, ora, dalle norme contenute nel d.P.R. n. 168/2010, nd.r.), relativo ai soggetti ai quali conferire il servizio, agli elementi sull’espletamento delle gare ad evidenza pubblica ed ai parametri di controllo, costituenti oggetto del contratto di servizio, quale fonte di disciplina dei rapporti tra enti locali e società di erogazione del servizio.

Ove intenda affidare il servizio mediante gara, il comune deve fissare gli standard qualitativi, quantitativi, ambientali e di equa distribuzione sul territorio; l’opzione circa l’affidamento del servizio pubblico locale, attraverso procedura ad evidenza pubblica, implica uno stretto collegamento tra scelta del modulo ed aspetti che integrano la prestazione connessa al servizio, la quale deve necessariamente concretizzarsi anche per il tramite dei citati standard, che concorrono a qualificare il servizio nel suo complesso.

Tali profili sottendono, quindi, la necessaria formulazione di indirizzi, che devono specificamente rapportarsi a tutti gli elementi implicati dalla prestazione e rilevanti, ad esempio, non solo in termini di rapporto tra stazione appaltante ed affidatario, ma anche con riguardo al rapporto di utenza.

Le indicazioni richieste dalla norma in esame valorizzano, poi, un’articolazione del servizio in prospettiva sostanzialmente dinamica, di progressione verso livelli di prestazioni più alte e capaci di rispettare altri valori (ambientali e/o di sicurezza), rispetto ai quali rivestono particolare importanza i piani di sviluppo, potenziamento ed innovazione tecnologica e gestionale, elementi tutti in grado di orientare all’individuazione della migliore offerta.

Le norme di capitolato, inerenti all’oggetto ed alle modalità della prestazione, attengono ai parametri quantitativi, qualitativi ed agli standard che devono essere individuati nell’atto di indirizzo, oltre che alla disciplina del rapporto occasionato dall’affidamento.

Ancor più significativa è tuttavia una linea interpretativa precedente, nella quale si rileva (Tar Puglia- Bari, sez. I, sentenza n. 1038 del 6 maggio 2009) che anche in materia di pubblici servizi, il consiglio comunale è chiamato ad esprimere gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale, che si traducono in atti fondamentali, tassativamente elencati nell'art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000, mentre la giunta municipale ha una competenza residuale, comprendente anche l’indirizzo politico, in quanto compie tutti gli atti non riservati dalla legge al Consiglio o non ricadenti nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o di altri organi di decentramento.

Sempre secondo la stessa linea di analisi, tocca invece al dirigente attuare gli obiettivi ed i programmi definiti dagli organi di governo; in particolare, il medesimo deve operare quelle scelte tecnico-giuridiche necessarie all’assegnazione del servizio, a cominciare dalla predisposizione degli atti inditivi della gara, che, quali atti di gestione, di competenza del responsabile del procedimento di spesa, seguono e attuano la deliberazione di giunta e/o di consiglio, espressione del potere di indirizzo e di controllo politico-amministrativo (Consiglio Stato, Sez. V, 31.01.2007 n. 383; 13.12.2005 n. 7058; TAR Puglia, Lecce, sez. II, 02.05.2003 n. 2851; TAR Calabria, Reggio Calabria, 13.02.2004 n. 153).

Alla luce dell’evoluzione del quadro normativo, in materia di servizi pubblici locali è ipotizzabile pertanto un quadro di ripartizione delle competenze di questo tipo:

Fase/Sviluppo	Riferimento	Competenza
Assunzione di titolarità e qualificazione di un servizio come servizio pubblico locale con o senza rilevanza economica	Art. 112 d.lgs. n. 267/2000	Consiglio Comunale
Definizione macro-obiettivi e quadro risorse orientabili in rapporto a trasformazioni gestionali SPL nell’ambito della Relazione Previsionale e Programmatica (RPP)	Art. 170 d.lgs. n. 267/2000	Consiglio comunale
Definizione: a) del modello organizzativo-gestionale del servizio pubblico locale; b) di indirizzi relativi agli elementi essenziali del futuro rapporto con il soggetto gestore (parametri qualitativi e standard di servizio).	Art. 42, comma 2, lett. e) d.lgs. n. 267/2000 Art. 23-bis legge n. 133/2008	Consiglio Comunale
Definizione quadro strategico per affidamento servizio pubblico ed affermazione di eventuali diritti di esclusiva	Art. 2 d.P.R. n. 168/2010	Consiglio Comunale
Definizione obiettivi e budget specifico in rapporto alle procedure di affidamento dei SPL nell’ambito del Piano Esecutivo di Gestione (PEG)	Art. 169 d.lgs. n. 267/2000	Giunta
Atti relativi all’indizione e alla gestione della gara (compresa adozione di atti relativi all’affidamento di incarichi relativi alla gara e nomina della commissione per la valutazione delle offerte)	Art. 107 d.lgs. n. 267/2000	Dirigente
Atto di affidamento del servizio pubblico locale – Se sussistono indirizzi dettagliati in ordine allo svolgimento della gara	Art. 107 d.lgs. n. 267/2000	Dirigente
Atto di affidamento del servizio pubblico locale – Se esito della gara richiede espressione di scelte rilevanti sul modello organizzativo-gestionale e sul contratto di servizio	Art. 42, comma 2, lett. e) d.lgs. n. 267/2000	Consiglio Comunale
Atto di affidamento del servizio pubblico locale in forma diretta – modulo in house providing	Art. 42, comma 2, lett. e) d.lgs. n. 267/2000	Consiglio Comunale