Nuovi investimenti per la distribuzione gas: un riconoscimento tariffario “condizionato”? Serve chiarezza sull'analisi costi-benefici.

            Come è noto, è in corso la consultazione propedeutica all'introduzione dei nuovi “criteri per il riconoscimento dei costi relativi agli investimenti nelle reti di distribuzione del gas naturale”.

Non intendiamo qui prendere in esame, se non con brevi cenni, le due questioni, pur fondamentali, che attengono alla scelta della metodologia e alla decorrenza temporale dei nuovi criteri.

Per quanto concerne l'opzione metodologica, l'AEEGSI, negli orientamenti finali contenuti nel DCO n. 456/016, ha espresso la propria preferenza per il metodo dei costi standard,  con  il superamento di quello dei costi storici “a piè di lista”, oggi in vigore.

Su tale versante l'attenzione si sposta, allora, sul tavolo di lavoro tra Regolatore e Distributori, che, secondo quanto si legge nel citato DCO, dovrebbe essere immediatamente insediato per l'elaborazione del prezzario dei costi standard. 

Il prodotto finale di questo complesso e delicato lavoro farà comprendere se  – come si auspica – il metodo dei costi standard sarà declinato con sufficiente analiticità e aderenza alla concreta realtà economico-fattuale, oppure se esso comporterà di fatto la reintroduzione di una metodologia di carattere meramente parametrico e forfettario che la giurisprudenza amministrativa ha già dichiarato illegittima, in quanto, se imposta senza alternative, risulta incompatibile con il principio della congrua remunerazione del capitale investito (art. 23, comma 2, d.lgs.  n. 164/2000).

Circa il differimento della decorrenza dei nuovi criteri (a partire dagli investimenti che entreranno in esercizio nel 2018), essa appare una scelta obbligata, considerato il tempo occorrente per l'elaborazione del prezzario. La conseguenza – altrettanto inevitabile, si ritiene – sarà che i distributori non potranno ragionevolmente essere chiamati a formulare le offerte nelle gare ATEM prima dell'entrata in vigore della nuova regolazione in materia, pena l'incertezza e l'aleatorietà delle offerte stesse, ovvero la necessità di garantire, ove necessario, un adeguamento dei contenuti negoziali in corso di concessione.

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            In questa sede si intende, invece, spendere qualche considerazione più analitica sulla posizione più volte espressa dall'AEEGSI, da ultimo anche nel citato DCO 456/2016, secondo cui il riconoscimento in tariffa degli investimenti, al di là del criterio adottato (in ipotesi costo standard), sarebbe comunque “condizionato”.

La condizione affacciata dall'Autorità è, in estrema sintesi, la sostenibilità degli investimenti stessi per il sistema tariffario, alla stregua di una corretta analisi costi-benefici.

Ora, se si comprende l'esigenza da cui scaturisce tale posizione (ovvero quello di evitare  sovrainvestimenti dei distributori a carico degli utenti finali), non si comprende, però, quale sia il fondamento normativo in base al quale l'Autorità possa attribuirsi la facoltà di riconoscere o non riconoscere in tariffa investimenti regolarmente effettuati dal distributore in attuazione dei contratti di concessione sottoscritti con gli Enti affidanti.

Non è neppure chiaro se il Regolatore intenda introdurre questa nuova regola del riconoscimento tariffario “condizionato” degli investimenti nel provvedimento oggetto di consultazione.

Se lo facesse, si teme comunque che tale opzione difetterebbe di base normativa.

La vigente disciplina di settore, infatti, considera già attentamente l'esigenza di controllare gli investimenti secondo un modello di comparazione tra costi e benefici.

Infatti:

·         i bandi di gara devono essere corredati da “documenti guida” recanti le condizioni minime che i piani di sviluppo dei concorrenti devono soddisfare, oltre ad indicazioni più specifiche – nel rispetto delle predette condizioni minime – sugli interventi possibili/opportuni in base ai singoli contesti territoriali (cfr. art. 9, commi 3 e 4, D.M. n. 226/2011);

·         tali condizioni minime devono essere giustificate mediante analisi costi-benefici (art. 9, comma 3, cit.);

·         dette analisi sono sottoposte all'AEEGSI – come gli altri contenuti del bando e del disciplinare di gara –, la quale può rendere osservazioni nel termine di 30 giorni (art. 9, comma 2, D.M. n. 226/2011);

·         il concorrente, come si legge nel disciplinare tipo contenuto nel D.M. n. 226/2011, “può, motivando adeguatamente le proprie scelte, ottimizzare quanto previsto dal documento guida e prevedere anche interventi integrativi, evidenziando i benefici a fronte dei corrispondenti costi”;

·         le proposte dei concorrenti sono poi valutate più o meno favorevolmente dalla Commissione di gara a seconda se siano o meno giustificate in “una logica di ottimizzazione tecnico-economica”; la quantità di rete offerta per estensione, rinnovi e allacciamenti genera punteggio solo se “giustificata” (cfr. sempre disciplinare-tipo).

Pare che soltanto la parte dell'offerta recante i metri di rete per cliente che il concorrente si impegna a realizzare per estensioni non previste nel piano di sviluppo, essendo parte integrante dell'offerta economica, esuli dal sistema dei controlli basati sulla metodologia costi-benefici. Tale lacuna potrebbe essere colmata semplicemente imponendo alla Stazione appaltante di fissare un “tetto” massimo all'offerta proponibile – ciò che attualmente è solo opzionale ai sensi dell'art. 13, comma 4, D.M. n. 226/2011 –,  da definire anch'esso secondo una congrua valutazione in termini di costi/benefici.

In ogni caso, con questa sola eccezione, gli investimenti del distributore che otterrà l'aggiudicazione saranno passati al vaglio di plurime analisi costi-benefici:

·         l'analisi costi-benefici che supporta i “documenti guida” per gli interventi che l'aggiudicatario ha progettato in aderenza a tali documenti;

·         le analisi costi-benefici ulteriori effettuate dal concorrente stesso, anche con riferimento ad eventuali interventi integrativi, le quali saranno state oggetto di specifica valutazione e attribuzione di punteggio da parte della Commissione di gara.

Quelle appena sintetizzate sono, dunque, le regole che si è scelto di introdurre nel sistema per garantire la sostenibilità degli investimenti.

L'obiettivo non è raggiunto, naturalmente, se le regole vengono disattese: ovvero se le analisi costi- benefici non vengono adeguatamente effettuate dalle Stazioni appaltanti, se i documenti di gara non vengono trasmessi all'Autorità per i controlli dovuti, ovvero ancora se la Commissione di gara non valuti correttamente le offerte dei concorrenti.

Ma si tratta della patologia del sistema. 

Non vi è sistema che sfugga a eventi patologici.

L'importante è che la patologia trovi la sua sanzione. Nel caso specifico la sanzione sarebbe l'illegittimità e, conseguentemente, l'annullabilità del bando e/o dell'aggiudicazione.

Nell'ambito del quadro di regole sopra delineato, all'AEEGSI non è attribuito il potere di reagire ad eventuali inosservanze delle regole poste a presidio della sostenibilità degli investimenti con la sanzione – non contemplata – dell'esclusione degli investimenti dai riconoscimenti tariffari.

La tariffa – lo impone la legge, come è noto – deve garantire il recupero e la congrua remunerazione del capitale investito (art. 23, comam 2, d.lgs. n. 164/2000).

Se gli investimenti sono realizzati in attuazione del contratto di concessione, esito di una regolare procedura di gara, non potrebbe essere certamente l'Autorità a distinguere tra investimento ed investimento, nell'ambito di quelli previsti dalla concessione, per stabilire quale merita e quale non merita riconoscimento tariffario.

Naturalmente si può opinare sull'adeguatezza delle regole attuali per garantire la sostenibilità tariffaria degli investimenti. Se fossero ritenute inadeguate, l'unica via percorribile sarebbe, però, quella di potenziarle/modificarle, certamente non quella di forzarle, aggravando l'incertezza regolatoria che da troppi anni domina il settore.

Ad avviso di chi scrive, ragionando nel quadro delle attuali norme, l'esigenza più urgente sarebbe, piuttosto, quella di definire un modello puntuale di analisi costi-benefici, sulla base di criteri predeterminati e controllabili, nonchè studiati in relazione alle specificità del settore.

In assenza di un tale modello, sono destinate a prevalere l'incertezza e l'aleatorietà tanto delle analisi quanto dei relativi controlli da parte dell'AEEGSI e delle Commissioni di gara: come le analisi dovrebbero essere effettuate dalla Stazione appaltante perchè siano ritenute congrue dall'Autorità? Come dovrebbe effettuarle a sua volta il concorrente ai fini della formulazione dell'offerta e, correlativamente, con quali criteri dovrebbe valutarle la Commissione di gara?

Il prezioso contributo che molti degli addetti ai lavori attenderebbero dall'Autorità riguarda proprio l'elaborazione, per quanto possibile, di un modello oggettivo di analisi.

Gli sforzi del Regolatore, tuttavia, sono stati sinora diretti a far sapere che il riconoscimento tariffario degli investimenti non è da intendersi come scontato e pacifico, ma piuttosto come “condizionato” alla loro sostenibilità da parte del sistema tariffario.

Se si cerca, però, di approfondire come precisamente opererebbe questo preteso “condizionamento”, le indicazioni che si traggono sono piuttosto vaghe e assai poco rassicuranti:

·         in primo luogo, sembra che l'Autorità voglia esplicitamente negare il riconoscimento in tariffa delle estensioni di rete “extra piano di sviluppo” che eccedano le condizioni minime stabilite nei “documenti guida” (cfr., da ultimo, par. 6.5 del DCO 456/016);

·         in secondo luogo, però, essa non manca di aggiungere che, ove non abbia modo di vagliare ex ante la congruità delle analisi costi-benefici della Stazione appaltante (per mancata trasmissione preventiva del bando), “prima di procedere ai riconoscimenti tariffari dovrà valutare comunque la sussistenza di condizioni di sviluppo ragionevoli e di adeguate analisi costi benefici”  (par. 6.4 del DCO 456/016).

Ragionando con questa logica, il riconoscimento tariffario non dovrebbe essere assicurato, coerentemente, neanche in tutti i casi in cui la Stazione appaltante, pur passando per il vaglio dell'AEEGSI, non ritenesse di aderire in toto alle osservazioni di quest'ultima sui profili in questione; e ciò neppure per gli investimenti autonomamente offerti dai concorrenti, le cui analisi sarebbero vagliate soltanto dalle Commissioni di gara con criteri che potrebbero non essere omogenei con quelli (ignoti ex ante) che l'Autorità riterrebbe congrui.

In conclusione, allora, parrebbe più utile, in questa fase, anziché affacciare l'eventualità – normativamente non configurabile, a nostro avviso –  di un mancato riconoscimento tariffario anche di investimenti regolarmente contrattualizzati tra concedente e concessionario all'esito della gara, definire criteri di analisi costi-benefici chiari, omogenei ed applicabili in tutte le pertinenti fasi procedurali (predisposizione del bando, formulazione delle offerte, valutazione e aggiudicazione), i quali possano efficacemente orientare tutti i soggetti coinvolti ad escludere dall'oggetto della concessione investimenti non ragionevolmente sostenibili dal sistema.

Stefano Ferla

s.ferla@studiolegalefmf.it