Note sul quadro normativo relativo al contenimento delle spese di funzionamento, comprensive di quelle per il personale, delle società partecipate.

di Alberto Barbiero

(albertobarbiero@alberftobarbiero.net)

1. Evoluzione del quadro normativo in materia di contenimento dei costi del personale per le società partecipate.

1.1. L’articolo 18, comma 2-bis del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008 nella formulazione previgente alle modifiche apportate dall’art. 27, comma 1 del d.lgs. n. 175/2016.

La regolamentazione del rapporto tra le pubbliche amministrazioni e le società da esse partecipate in ordine al contenimento dei costi del personale è definita dall’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016, nei commi 6, 7 e 8, con un’impostazione fortemente innovativa rispetto al precedente quadro normativo di riferimento, contenuto nell’art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008.

Questa seconda disposizione, aggiunta nel corpus originario della legge dall'art. 19, comma 1, legge n. 102 del 2009 è stata più volte modificata negli ultimi anni, in quanto prima sostituita dall'art. 1, comma 557, n. 147 del 2013, poi dall'art. 4, comma 12-bis, legge n. 89 del 2014, quindi modificata dall'art. 3, comma 5-quinquies, legge n. 114 del 2014, per essere poi “corretta” e dedicata solo alle aziende speciali e istituzioni dall’art. 27 (comma 1) del d.lgs. n. 175/2016 (1)

La formulazione della disposizione previgente alla modifica apportata dal d.lgs. n. 175/2016 era la seguente (comprensiva dei riferimenti alle società in controllo pubblico):

“2-bis. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l'incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione".

La norma consentiva pertanto un sistema nel quale:

a) l’oggetto degli atti di indirizzo adottati dagli enti soci era specificamente individuato in “specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera;”

b) tali criteri potevano essere modulati in modo differente (più flessibile) o addirittura non previsti.

La Corte dei Conti, sez. reg. controllo per la Toscana, con la deliberazione n. 1/2015/PAR del 7 gennaio 2015 ha preso in esame la formulazione del comma 2-bis dell’art. 18 della legge n. 133/2008 come rimodulata dalla legge n. 89/2014, focalizzando l’attenzione proprio sulla parte della disposizione connessa alle specificità settoriali.

Nel parere si rilevava come tale disposizione, nell’introdurre il principio di riduzione dei costi del personale, ne espliciti in via generale le modalità, definendo gli elementi significativi da prendere in considerazione, ferma restando l’autonomia dell’ente nel dettagliarle con proprio atto di indirizzo.

Secondo la Corte dei conti per la Toscana, segnatamente, la disposizione indicava la necessità, da un lato, di contenere gli oneri contrattuali, verosimilmente riducendo l’incidenza di voci accessorie, straordinarie e variabili relative ai rapporti già in essere, e, dall’altro lato, di porre un freno alle nuove assunzioni.

Nel parere si rilevava tuttavia che, a parte le deroghe tassativamente elencate nel medesimo articolo, il legislatore prevede la facoltà per l’ente di prendere in considerazione anche il “settore di operatività” delle varie società, introducendo così un ulteriore criterio discrezionale su cui l’ente locale è posto in grado di articolare il suo autonomo atto di indirizzo.

Nel caso specifico, inerente la raccolta rifiuti, si evidenziava come tale attività rientrasse certamente nel novero delle attività essenziali dell’ente poiché indirizzata a garantire l’igiene e la sanità pubblica.

Secondo la Corte dei conti, la peculiarità del servizio, con i suoi risvolti di utilità, è dunque tale da poter essere opportunamente considerata dall’ente richiedente in relazione all’inciso –  “tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera” – di cui all’art. 4, comma 12-bis, d.l. n. 66/2014, affermando che:

a) se è vero che il principio guida che l’ente deve perseguire è quello della “riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni”, nondimeno risulta comunque necessario valutare anche l’ambito di operatività in cui le singole società esplicano la propria attività, in modo da non compromettere il corretto svolgimento dei servizi ad esse affidati;

b) in tale ottica, il Comune, nell’autonomia da esercitare mediante i propri atti di indirizzo, ha il potere-dovere di contemperare l’esigenza di contenimento della spesa con l’erogazione di prestazioni comunque soddisfacenti per la collettività;

c) pertanto, le modalità pratiche di realizzazione dei menzionati vincoli legislativi rientrano nella discrezionalità amministrativa del comune che, in qualità di socio dell’organismo affidatario in house, dovrà vagliare e percorrere impostazioni coerenti con le prescrizioni finalistiche della legge, nel rispetto degli ordinari criteri di efficienza ed economicità del servizio.

1.2. L’articolo 19, commi da 5 a 7 del d.lgs. n. 175/2016.

Il Testo unico sulle società partecipate disciplina numerosi interventi obbligatori che comportano l’attivazione in tempi rapidi di processi organizzativi.

Il quadro normativo di riferimento è ora costituito da tre disposizioni contenute nell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016:

a) le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto di quanto stabilito all'articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale (comma 5);

b) le società a controllo pubblico garantiscono il concreto perseguimento degli obiettivi di cui al comma 5 tramite propri provvedimenti da recepire, ove possibile, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, in sede di contrattazione di secondo livello (comma 6);

c) i provvedimenti e i contratti di cui ai commi 5 e 6 sono pubblicati sul sito istituzionale della società e delle pubbliche amministrazioni socie. In caso di mancata o incompleta pubblicazione si applicano l'articolo 22, comma 4, 46 e 47, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (comma 6).

L’approccio strategico è quindi definito dall’art. 19, comma 5 del d.lgs. n. 175/2016, nel quale si stabilisce che le amministrazioni socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, con proiezioni annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento delle società.

In tali atti di indirizzo gli enti devono focalizzare l’attenzione in particolare sulle spese per il personale, potendo prevedere il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni, dovendo tenere in considerazione sia i limiti stabiliti dalla normativa vigente per il reclutamento del personale nelle amministrazioni pubbliche sia i vincoli definiti dall’art. 25 dello stesso decreto (utilizzo obbligatorio della mobilità per i lavoratori individuati in esubero e correlato blocco delle assunzioni a tempo indeterminato fino al 30 giugno 2018).

I provvedimenti degli enti partecipanti si configurano come il quadro di riferimento necessario per le società, che devono garantire il concreto perseguimento degli obiettivi fissati dai soci, recependo le indicazioni per le dinamiche organizzative in propri atti di natura regolamentare e quelle per il contenimento delle spese di personale nella contrattazione di secondo livello.

Nella relazione accompagnatoria allo schema di decreto legislativo e nel parere reso dal Consiglio di Stato sullo stesso non risultano elementi utili a comprendere meglio le differenze tra il previgente quadro normativo di riferimento e quello introdotto dal d.lgs. n. 175/29016.

Tuttavia può risultare utile confrontare i testi delle disposizioni nelle parti che riguardano i provvedimenti per la definizione degli obiettivi di contenimento, dalla quale risulta evidente che:

a) il comma 2-bis dell’art. 18 del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008 funzionalizza l’atto di indirizzo dell’ente socio al contenimento dei costi del personale, assumendo a presupposto il principio di riduzione dei costi del personale;

b) il comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016 non specifica alcun riferimento al principio del contenimento dei costi di personale e funzionalizza i provvedimenti dell’ente socio al contenimento delle spese di funzionamento, dichiarando comprese in queste quelle di personale.

Testo del comma 2-bis (primo e secondo periodo) dell’art. 18 della l. n. 133/2008	Testo del comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/206
Le aziende speciali, le istituzioni e le società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera.	Le amministrazioni pubbliche socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi comprese quelle per il personale, delle società controllate, anche attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale e tenuto conto di quanto stabilito all'articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale.
Temporalizzazione degli indirizzi: non definita.	Temporalizzazione degli obiettivi: annuale o pluriennale.

2. Interpretazioni relative al nuovo quadro di riferimento normativo.

2.1. Interpretazioni restrittive.

Il nuovo quadro di riferimento dettato dall’art. 19, comma 5 del d.lgs. n. 175/2016 è stato oggetto di analisi da parte della Corte dei Conti, sez. reg. controllo Abruzzo, con la deliberazione n. 252/2016/PAR del 21 dicembre 2016

Secondo i magistrati contabili in sede consultiva, gli articoli 19 e 25 del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, precludono agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.

Nel parere si rileva infatti come il raffronto testuale tra l’art. 18, comma 2-bis del d.l. n. 112/2008 conv. in l. n. 133/2008 e gli articoli 19 (comma 5) e 25 del d.lgs. n. 175/2016  renda palese l’assenza di ogni riferimento del legislatore, nell’articolo 19, comma 5 del Testo Unico sulle società partecipate  al settore di operatività della società partecipata dovendo pertanto desumersi che l’ente locale partecipante, nel rispettivo atto di indirizzo, non può (a differenza di come avveniva in passato) prendere in considerazione tale elemento quale parametro valutativo.

Secondo la Corte dei Conti abruzzese, quindi, venuto meno all’indomani dell’entrata in vigore del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica l’aggancio normativo che una attenta giurisprudenza aveva valorizzato per giungere ad una interpretazione meno rigorosa delle limitazioni in esame (il riferimento è, appunto, alla deliberazione della Sezione regionale di controllo della Toscana, 17 dicembre 2014, n. 1/PAR), quella impostazione interpretativa, fondata sul pregresso dettato legislativo, all’attualità, non può trovare seguito. Che anzi, l’omessa “riproduzione” nell’articolo 19, comma 5, Testo Unico, di quello specifico parametro di diritto positivo (il settore di intervento ed operatività della società partecipata) potrebbe finanche “suonare” quale scelta di interpretazione autentica che il legislatore delegato, nel sistematizzare la materia delle società partecipate, ha privilegiato tra opposte soluzioni interpretative e per come risultanti dal contrasto sopra rammentato.

L’assunto trova fondamento anche in altro argomento esegetico e sistematico. In primo luogo, il disposto dell’articolo 25 del Testo Unico rubricato “Disposizioni transitorie in materia di personale” (richiamato espressamente dall’articolo 19, comma 5, Testo Unico) appalesa un rafforzamento in senso ancor più rigoroso dei divieti e delle limitazioni in materia di personale nonché dei doveri contenimento dei relativi costi facenti capo alla P.A.. La disposizione in parola, nel disciplinare un sistema di eccedenze del personale delle società pubbliche - sulla falsa riga della disciplina prevista per il personale di Province e Città metropolitane dall’articolo 1, comma 420 e ss., legge di stabilità

n. 190/2014, con la previsione di un elenco di lavoratori dichiarati eccendenti -, non soltanto ha espressamente previsto un iter specifico assunzionale a tempo indeterminato fino al 30 giugno 2018 (“Fino al 30 giugno 2018, le società a controllo pubblico non possono procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato se non attingendo, con le modalità definite dal decreto di cui al comma 1, agli elenchi di cui ai commi 2 e 3”) ma ha altresì subordinato la possibilità di nuove assunzioni “ordinarie” ai sensi dell’articolo 19, Testo Unico, all’esaurimento degli elenchi di cui alle “eccedenze” predette e con una sola, esclusiva e specifica possibilità di deroga: recita infatti l’articolo 25, comma 5, che “Esclusivamente ove sia indispensabile personale con profilo infungibile inerente a specifiche competenze e lo stesso non sia disponibile negli elenchi di cui ai commi 2 e 3, le regioni, fino alla scadenza del termine di cui al comma 3, possono autorizzare, in deroga a quanto previsto dal comma 4, l'avvio delle procedure di assunzione ai sensi dell'articolo 19”.

Secondo la Corte dei Conti, parimenti, avvalora la natura del tutto “eccezionale” di nuove assunzioni ex articolo 19, Testo Unico, nelle società partecipate - e sempre nell’ambito di un’analisi della disciplina transitoria in parola - la previsione di cui all’articolo 25, comma 6, Testo Unico, a mente del quale “I rapporti di lavoro stipulati in violazione delle disposizioni del presente articolo sono nulli e i relativi provvedimenti costituiscono grave irregolarità ai sensi dell'articolo 2409 del codice civile”: così sostanzialmente introducendosi una forma tipizzata di “colpa grave”, in tali termini ridondando, all’evidenza, sul piano della responsabilità erariale, la “grave irregolarità ai sensi dell'articolo 2409 del codice civile” ex articolo 25, comma 6, Testo Unico.

E’ necessario rilevare come l’analisi della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti non abbia focalizzato la differente funzionalizzazione delle due disposizioni, non prendendo in esame, quindi, la più ampia funzionalizzazione del comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016.

2.2. Interpretazioni evidenzianti la differenza delle due disposizioni.

La riconfigurazione delle norme sul contenimento dei costi delle società partecipate è stata analizzata soprattutto in dottrina.

E’ stato infatti rilevato che “rispetto a quanto previsto dal previgente

art. 18, comma 2 bis, d.l. n. 112/2008 (oggi applicabile, per effetto di quanto previsto dall’art.

27, comma 1, T.U., alle sole aziende speciali e istituzioni), il comma 5 dell’art. 19 del T.U.:

a) chiarisce che i destinatari degli obblighi sono le pubbliche amministrazioni, tenute a individuare gli obiettivi di contenimento della spesa da assegnare alle società;

b) introduce una maggiore flessibilità, essendo consentito programmare/effettuare le operazioni di contenimento sul complesso delle spese di funzionamento e non solo su quelle per il personale, con possibili compensazioni tra le diverse tipologie di costi, nonché su base pluriennale.” (2).

Risulta pertanto evidente che l’elaborazione degli obiettivi relativi alle spese di funzionamento deve essere realizzata dalle amministrazioni sulla base di un’analisi accurata delle prospettive industriali di ogni società e dei servizi a essa affidati, comunque valutando la complessità degli stessi e del contesto in cui operano. Ad esempio, per una società affidataria del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti in un’area a forte vocazione turistica stagionale gli indirizzi relativi al reclutamento di personale dovranno essere articolati tenendo conto dei picchi di presenze e delle conseguenti necessità di assunzioni di personale con contratti a tempo determinato.

I provvedimenti regolativi (atti d’indirizzo con contenuti vincolati per le società partecipate destinatarie) possono pertanto prevedere soluzioni di ottimizzazione del complesso dei processi organizzativi, tali da consentire la realizzazione di combinazioni determinanti la riduzione effettiva o la stabilizzazione della spesa su base pluriennale, assicurando al contempo massima flessibilità all’organismo partecipato in ordine alla gestione delle risorse umane.

A titolo esemplificativo si ipotizzi la necessità per una società partecipata di dover potenziare l’organizzazione di un servizio con l’assunzione con contratto a tempo determinato di un operatore specializzato, con un RAL di 36.000 euro.

Nel quadro normativo previgente (formulazione dell’art. 18, comma 2-bis della l. n. 133/2008 prima delle modifiche apportate dall’art. 27 del d.lgs. n. 175/2016) l’atto di indirizzo dell’ente socio avrebbe dovuto specificare la possibilità di deroga ai limiti stabiliti in forza della riconduzione al particolare settore di attività, pertanto con una motivazione giustificativa della deroga a fronte di necessità effettive.

Nel caso preso ad esempio, pertanto, l’assunzione sarebbe risultata possibile solo sulla base di una giustificazione legata alla specificità del settore in cui operava la società partecipata reclutante. Diversamente, tale assunzione non sarebbe risultata possibile, valendo il principio di riduzione dei costi del personale.

Nel nuovo quadro normativo, invece, i costi per il personale sono una voce del più ampio complesso dei costi di funzionamento della società e pertanto possono essere gestiti in una differente prospettiva, determinata dalla necessaria combinazione con i processi di regolazione e gestione delle altre tipologie di spese connesse al funzionamento della società.

Nel caso preso ad esempio, pertanto, la società partecipata può assumere l’unità di personale se ricava le risorse da ottimizzazioni organizzative o da riduzioni di spesa per beni e servizi connessi al funzionamento. Peraltro, l’assunzione non è sottoposta al principio della riduzione dei costi del personale, ma al principio (più “flessibile) di contenimento dei costi.

Peraltro, considerando che il comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016 prefigura la possibilità di un’articolazione pluriennale degli obiettivi, la nuova assunzione potrebbe essere ricondotta ad un quadro di contenimento su base triennale, nell’ambito del quale potrebbe essere programmata un’uscita di altro dipendente per pensionamento, con conseguente saldo di spesa per il personale invariato (se non addirittura ridotto, in ragione del presumibile minor peso contributivo e fiscale del neoassunto rispetto al valore RAL del dipendente in uscita).

Le amministrazioni socie, nella definizione degli obiettivi, possono quindi elaborare indirizzi per le società che:

a) determinano un quadro pluriennale delle spese di funzionamento nell’ambito del quale il contenimento è realizzato nell’arco dello stesso periodo;

b) stabiliscono la possibilità di compensare le varie voci di spesa, ammettendo la possibilità che la razionalizzazione di alcune tipologie (es. spesa per informatica) possa generare risparmi che possano essere investiti nel reclutamento (temporaneo) di risorse umane.

In termini esemplificativi, gli enti soci possono definire obiettivi di contenimento rapportabili:

a) ai processi di procurement, con la previsione dell’obbligo di acquisizione di beni e servizi mediante il mercato elettronico o analoghe piattaforme telematiche entro la soglia comunitaria o di ricorso a centrali di committenza;

b) a limitazioni specifiche, come quelle in ordine all’acquisto e alla gestione di autoveicoli, oppure come quelle definitorie di regolamenti o di sistemi criteriali dettagliati per l’effettuazione di spese di rappresentanza (considerate dalla Corte dei conti recessive rispetto alle spese necessarie ad assicurare il regolare funzionamento delle società).

Il contenimento delle spese di personale è, peraltro, comunque realizzabile proprio in forza delle indicazioni poste dallo stesso comma 5 dell’art. 19 del d.lgs. n. 175/2016 e della combinazione con altre disposizioni del Testo Unico.

Anzitutto si deve rilevare come il richiamo esplicito dell’art. 25 (che disciplina le disposizioni transitorie in materia di personale) renda, in sede di prima applicazione della norma, rilevante il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato stabilito dal comma 4 fino al 30 giugno 2018, con conseguente possibilità per la società di reclutare solo personale con contratto a tempo determinato: tale vincolo comporta di per sé, su base pluriennale, una condizione di contenimento della spesa di personale.

Inoltre, gli obiettivi definiti dall’ente socio possono stabilire:

a) il contenimento degli oneri contrattuali, individuando istituti specifici nell’ambito della contrattazione collettiva nazionale o decentrata rispetto ai quali le società partecipate possono operare rimodulazioni dei valori agli stessi riferibili (es. prestando maggiore attenzione alle prestazioni straordinarie);

b) l’applicazione di principi regolatori delle assunzioni che prevengano possibili eccedenze (es. chiedendo alle società di definire un quadro di fabbisogno di personale da sottoporre agli enti soci);

c) l’applicazione di sistemi di limitazione delle assunzioni ad essi applicati (es. percentuale relativa alle cessazioni), opportunamente ponderati.

1) La formulazione attuale della disposizione, applicabile alle sole aziende speciali e istituzioni, è infatti la seguente:

“2-bis. Le aziende speciali e le istituzioni si attengono al principio di riduzione dei costi del personale, attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle assunzioni di personale. A tal fine l'ente controllante, con proprio atto di indirizzo, tenuto anche conto delle disposizioni che stabiliscono, a suo carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di personale, definisce, per ciascuno dei soggetti di cui al precedente periodo, specifici criteri e modalità di attuazione del principio di contenimento dei costi del personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera. ((Le aziende speciali e le istituzioni)) adottano tali indirizzi con propri provvedimenti e, nel caso del contenimento degli oneri contrattuali, gli stessi vengono recepiti in sede di contrattazione di secondo livello. Le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, scolastici e per l'infanzia, culturali e alla persona (ex IPAB) e le farmacie sono escluse dai limiti di cui al precedente periodo, fermo restando l'obbligo di mantenere un livello dei costi del personale coerente rispetto alla quantità di servizi erogati. Per le aziende speciali cosiddette multiservizi le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano qualora l'incidenza del fatturato dei servizi esclusi risulti superiore al 50 per cento del totale del valore della produzione.”.

2) H. Bonura – G. Fonderico, “Il Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica”, in “Giornale di Diritto Amministrativo”, n. 6/2016, pagg. 728-729.