I CONTRIBUTI PUBBLICI ALLA FONDAZIONE: QUID JURIS?

Quando è legittimo per il Comune erogare un contributo alla propria fondazione?

Non pochi enti locali si interrogano a questo riguardo, anche per il fatto che non poche attività demandate alle fondazioni sono prive di adeguata rimuneratività, con l’effetto che i soci fondatori vengono talora chiamati a erogare risorse pubbliche per sostenere il funzionamento di tali organismi partecipati.

Si può osservare, in primo luogo, che la contribuzione “a regime” volta a ripianare le perdite di una fondazione e a garantirne l’equilibrio economico-finanziario non si concilia con la natura di tale istituto, dacché si traduce nell’utilizzo di uno schermo privatistico per l’esercizio di funzioni pubbliche svincolate dall’applicazione del correlativo regime giuridico.

Con la delibera n. 532/2017/PAR del 24 ottobre 2017 la Corte dei Conti, Sezione di controllo per il Veneto, ritorna sul delicato tema dei rapporti tra il Comune e la fondazione, per chiarire che all’ente locale non è consentito stanziare fondi per salvare dal deficit un organismo di diritto privato.

Ciò vale in particolar modo per la fondazione, stante il carattere distintivo che connota tale istituto secondo la disciplina del codice civile.

Si tratta, infatti, un ente morale dotato di personalità giuridica, che ha quale elemento costitutivo l’esistenza di un patrimonio destinato alla soddisfazione di uno scopo di carattere ideale (articoli 14 e seguenti del codice civile).

Il patrimonio non è soltanto un elemento costitutivo della fondazione, ma è la caratteristica peculiare che differenzia tale modello dagli altri organismi strumentali – come le aziende speciali e le istituzioni – di cui la Pa può discrezionalmente avvalersi per conseguire le proprie finalità.

L’esistenza di un patrimonio ha un’importanza di primo piano nella fondazione e deve consentire a quest’ultima di svolgere in autonomia la sua attività ordinaria.

Da ciò consegue che rapporto finanziario tra ente locale e la fondazione, quale strumento gestionale prescelto per l’esercizio di funzioni pubbliche, si deve esaurire nel conferimento patrimoniale predeterminato con l’atto costitutivo del nuovo soggetto strumentale, senza che esso dipenda finanziariamente dall’ente fondatore.

In ragione della spiccata autonomia di cui gode la fondazione, anche se connotata da una partecipazione pubblica totalitaria e dal potere di nomina dei relativi amministratori in capo all’ente socio, essa non presenta i caratteri necessari per dare luogo al rapporto di delegazione interorganica con il soggetto fondatore, e non può quindi ottenere affidamenti in house.

Nell’ambito di tale cornice normativa, la Sezione Veneto si occupa del quesito posto da un Comune per sapere nell’ambito della partecipazione dell’ente in una fondazione – quale socio co-fondatore con altro soggetto – sia possibile che la stessa mantenga il proprio equilibrio economico soltanto attraverso l’erogazione di contributi da parte dell’ente locale, là dove l’esercizio delle funzioni in capo alla fondazione (istruzione universitaria, organizzazione di master, stages e similari iniziative formative) non rientrano, di fatto, tra quelle fondamentali che il Comune deve garantire alla collettività stanziata sul territorio.

La risposta della Corte è negativa, in quanto il divieto di soccorso finanziario che la giurisprudenza contabile ha enucleato per gli organismi partecipati più utilizzati (società pubbliche, aziende speciali e istituzioni), a maggior ragione vale nei confronti di un soggetto di diritto privato – la fondazione, appunto – che vive ai margini del sistema amministrativo e non può considerarsi, per definizione, un’articolazione organizzativa della Pa.

Si nota però che il collegio non chiude la porta a un possibile intervento finanziario del Comune a favore della fondazione, purché esso sia regolamentato da un apposito accordo finalizzato a sostenere un’attività di pubblico interesse.

L’erogazione di finanziamenti pubblici è dunque esclusa “salvo eventuali contributi, predeterminati da una specifica convenzione di servizio sulla base di un accertato (...) e motivato interesse pubblico che il Comune abbia il compito di soddisfare, e fermo restando il rispetto della disciplina in materia di erogazioni di risorse pubbliche a favore dei privati”.

L’eccezione è un’apertura dei magistrati al caso in cui una fondazione sia stata costituita per la gestione di servizi di interesse generale, ma il margine di manovra per l’ente locale resta comunque circoscritto.

Infatti, per i finanziamenti alla fondazione resta fermo il rispetto della disciplina per le erogazioni di risorse pubbliche a favore dei privati, con un rimando all’articolo 12 della legge 241/1990, secondo cui l’attribuzione di vantaggi economici di qualsiasi genere a soggetti terzi è subordinata “alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”.

In altre parole la cautela è d’obbligo, dacché, come ha ribadito la Sezione di controllo per la Basilicata con la recente delibera n. 52/2017/PAR, “l’inevitabile immobilizzazione di risorse che consegue all’assunzione di partecipazioni in enti di natura privatistica, con sottrazione delle stesse ad altri impieghi (...) implica un’attenta valutazione da parte dell’ente”.