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LEGGE 21 giugno 2022, n. 78
Delega al Governo in materia di contratti pubblici.
(GU n.146 del 24-6-2022)
Vigente al: 9-7-2022
La Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica hanno
approvato;
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Promulga
la seguente legge:
Art. 1
Delega al Governo in materia di contratti pubblici
1. Il Governo e' delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, uno o piu' decreti
legislativi recanti la disciplina dei contratti pubblici, anche al
fine di adeguarla al diritto europeo e ai principi espressi dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori, interne e sovranazionali, e di razionalizzare, riordinare
e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, nonche' al fine di evitare
l'avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea
e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.
2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati nel
rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) perseguimento di obiettivi di stretta aderenza alle direttive
europee, mediante l'introduzione o il mantenimento di livelli di
regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive
stesse, ferma rimanendo l'inderogabilita' delle misure a tutela del
lavoro, della sicurezza, del contrasto al lavoro irregolare, della
legalita' e della trasparenza, al fine di assicurare l'apertura alla
concorrenza e al confronto competitivo fra gli operatori dei mercati
dei lavori, dei servizi e delle forniture, con particolare
riferimento alle micro, piccole e medie imprese, tenendo conto delle
specificita' dei contratti nei settori speciali e nel settore dei
beni culturali, anche con riferimento alla fase esecutiva, nonche' di
assicurare la riduzione e la razionalizzazione delle norme in materia
di contratti pubblici, con ridefinizione del regime della disciplina
secondaria, in relazione alle diverse tipologie di contratti
pubblici, ove necessario;
b) revisione delle competenze dell'Autorita' nazionale
anticorruzione in materia di contratti pubblici, al fine di
rafforzarne le funzioni di vigilanza sul settore e di supporto alle
stazioni appaltanti;
c) ridefinizione e rafforzamento della disciplina in materia di
qualificazione delle stazioni appaltanti, afferenti ai settori
ordinari e ai settori speciali, al fine di conseguire la loro
riduzione numerica, nonche' l'accorpamento e la riorganizzazione
delle stesse, anche mediante l'introduzione di incentivi all'utilizzo
delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie
per l'espletamento delle gare pubbliche; definizione delle modalita'
di monitoraggio dell'accorpamento e della riorganizzazione delle
stazioni appaltanti; potenziamento della qualificazione e della
specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti,
anche mediante la previsione di specifici percorsi di formazione, con
particolare riferimento alle stazioni uniche appaltanti e alle
centrali di committenza che operano a servizio degli enti locali;
d) previsione, al fine di favorire la partecipazione da parte
delle micro e piccole imprese, di criteri premiali per l'aggregazione
di impresa, nel rispetto dei principi unionali di parita' di
trattamento e non discriminazione tra gli operatori economici, della
possibilita' di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti
sulla base di criteri qualitativi o quantitativi, con obbligo di
motivare la decisione di non procedere a detta suddivisione, nonche'
del divieto di accorpamento artificioso dei lotti, in coerenza con i
principi dello Small Business Act, di cui alla comunicazione della
Commissione europea (COM(2008) 394 definitivo), del 25 giugno 2008,
anche al fine di valorizzare le imprese di prossimita';
e) semplificazione della disciplina applicabile ai contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle
soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei principi di
pubblicita', di trasparenza, di concorrenzialita', di rotazione, di
non discriminazione, di proporzionalita', nonche' di economicita', di
efficacia e di imparzialita' dei procedimenti e della specificita'
dei contratti nel settore dei beni culturali, nonche' previsione del
divieto per le stazioni appaltanti di utilizzare, ai fini della
selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate, il
sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi, se non
in presenza di situazioni particolari e specificamente motivate;
f) semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione
di investimenti in tecnologie verdi e digitali, in innovazione e
ricerca nonche' in innovazione sociale, anche al fine di conseguire
gli obiettivi dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, adottata
dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015, e
di incrementare il grado di ecosostenibilita' degli investimenti
pubblici e delle attivita' economiche secondo i criteri di cui al
regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del
18 giugno 2020; previsione di misure volte a garantire il rispetto
dei criteri di responsabilita' energetica e ambientale
nell'affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di
concessione, in particolare attraverso la definizione di criteri
ambientali minimi, da rispettare obbligatoriamente, differenziati per
tipologie ed importi di appalto e valorizzati economicamente nelle
procedure di affidamento, e l'introduzione di sistemi di
rendicontazione degli obiettivi energetico-ambientali; in seguito
all'emanazione di nuovi decreti ministeriali in materia di criteri
ambientali minimi, previsione di un periodo transitorio con tempi
congrui per l'avvio della relativa applicazione;
g) previsione dell'obbligo per le stazioni appaltanti di inserire
nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, in relazione alle diverse
tipologie di contratti pubblici, un regime obbligatorio di revisione
dei prezzi al verificarsi di particolari condizioni di natura
oggettiva e non prevedibili al momento della formulazione
dell'offerta, compresa la variazione del costo derivante dal rinnovo
dei contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti dalle
associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente
piu' rappresentative sul piano nazionale, applicabili in relazione
all'oggetto dell'appalto e delle prestazioni da eseguire anche in
maniera prevalente, stabilendo che gli eventuali oneri derivanti dal
suddetto meccanismo di revisione dei prezzi siano a valere sulle
risorse disponibili del quadro economico degli interventi e su
eventuali altre risorse disponibili per la stazione appaltante da
utilizzare nel rispetto delle procedure contabili di spesa;
h) previsione della facolta', per le stazioni appaltanti, di
riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e a
quelle di concessione a operatori economici il cui scopo principale
sia l'integrazione sociale e professionale delle persone con
disabilita' o svantaggiate; previsione dell'obbligo per le stazioni
appaltanti di inserire, nei bandi di gara, avvisi e inviti, tenuto
conto della tipologia di intervento, in particolare ove riguardi beni
culturali, e nel rispetto dei principi dell'Unione europea,
specifiche clausole sociali con le quali sono indicati, come
requisiti necessari dell'offerta, criteri orientati tra l'altro a:
1) garantire la stabilita' occupazionale del personale
impiegato;
2) garantire l'applicazione dei contratti collettivi nazionali
e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all'oggetto
dell'appalto e alle prestazioni da eseguire anche in maniera
prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei
prestatori di lavoro comparativamente piu' rappresentative sul piano
nazionale, nonche' garantire le stesse tutele economiche e normative
per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti
dell'appaltatore e contro il lavoro irregolare;
3) promuovere meccanismi e strumenti anche di premialita' per
realizzare le pari opportunita' generazionali, di genere e di
inclusione lavorativa per le persone con disabilita' o svantaggiate;
i) promozione, nel rispetto del diritto europeo vigente, del
ricorso da parte delle stazioni appaltanti a forniture in cui la
parte di prodotti originari di Paesi terzi che compongono l'offerta
non sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti;
previsione, nel caso di forniture provenienti da Paesi non
appartenenti all'Unione europea, di misure atte a garantire il
rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori,
anche al fine di assicurare una leale concorrenza nei confronti degli
operatori economici europei;
l) previsione del divieto di prestazione gratuita delle attivita'
professionali, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata
motivazione;
m) riduzione e certezza dei tempi relativi alle procedure di
gara, alla stipula dei contratti, anche attraverso contratti-tipo
predisposti dall'Autorita' nazionale anticorruzione, sentito il
Consiglio superiore dei lavori pubblici relativamente ai
contratti-tipo di lavori e servizi di ingegneria e architettura, e
all'esecuzione degli appalti, anche attraverso la digitalizzazione e
l'informatizzazione delle procedure, la piena attuazione della Banca
dati nazionale dei contratti pubblici e del fascicolo virtuale
dell'operatore economico, il superamento dell'Albo nazionale dei
componenti delle commissioni giudicatrici, il rafforzamento della
specializzazione professionale dei commissari all'interno di ciascuna
amministrazione e la riduzione degli oneri documentali ed economici a
carico dei soggetti partecipanti, nonche' di quelli relativi al
pagamento dei corrispettivi e degli acconti dovuti in favore degli
operatori economici, in relazione all'adozione dello stato di
avanzamento dei lavori e allo stato di svolgimento delle forniture e
dei servizi;
n) razionalizzazione e semplificazione delle cause di esclusione,
al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe,
individuando le fattispecie che configurano l'illecito professionale
di cui all'articolo 57, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014;
o) revisione e semplificazione della normativa primaria in
materia di programmazione, localizzazione delle opere pubbliche e
dibattito pubblico, al fine di rendere le relative scelte
maggiormente rispondenti ai fabbisogni della comunita', nonche' di
rendere piu' celeri e meno conflittuali le procedure finalizzate al
raggiungimento dell'intesa fra i diversi livelli territoriali
coinvolti nelle scelte stesse;
p) previsione, in caso di affidamento degli incarichi di
progettazione a personale interno alle amministrazioni
aggiudicatrici, della sottoscrizione di apposite polizze assicurative
per la copertura dei rischi di natura professionale, con oneri a
carico delle medesime amministrazioni;
q) semplificazione delle procedure relative alla fase di
approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche
attraverso la ridefinizione dei livelli di progettazione ai fini di
una loro riduzione, lo snellimento delle procedure di verifica e
validazione dei progetti e la razionalizzazione della composizione e
dell'attivita' del Consiglio superiore dei lavori pubblici;
r) definizione, nel rispetto dei principi di trasparenza e
concorrenzialita' e tenuto conto delle esigenze di semplificazione
richieste dalla specificita' dei contratti nel settore della ricerca,
della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi
e forniture nell'ambito dei servizi di ricerca e sviluppo da parte
degli organismi di ricerca e delle istituzioni dell'alta formazione
artistica, musicale e coreutica, nonche' della disciplina applicabile
alle ipotesi di collaborazione tra organismi di ricerca;
s) revisione e semplificazione del sistema di qualificazione
generale degli operatori, valorizzando criteri di verifica formale e
sostanziale delle capacita' realizzative, delle competenze tecniche e
professionali, dell'adeguatezza dell'attrezzatura tecnica e
dell'organico, delle attivita' effettivamente eseguite e del rispetto
della legalita', delle disposizioni relative alla prevenzione
antimafia, alla tutela del lavoro e alla prevenzione e al contrasto
della discriminazione di genere, anche attraverso l'utilizzo di
banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di
qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gara e
considerando la specificita' del settore dei beni culturali;
t) individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti
possono ricorrere ad automatismi nella valutazione delle offerte e
tipizzazione dei casi in cui le stazioni appaltanti possono
ricorrere, ai fini dell'aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o
del costo, con possibilita' di escludere, per i contratti che non
abbiano carattere transfrontaliero, le offerte anomale determinate
sulla base di meccanismi e metodi matematici, tenendo conto anche
della specificita' dei contratti nel settore dei beni culturali e
prevedendo in ogni caso che i costi della manodopera e della
sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a
ribasso;
u) ridefinizione della disciplina delle varianti in corso
d'opera, nei limiti previsti dall'ordinamento europeo, in relazione
alla possibilita' di modifica dei contratti durante la fase
dell'esecuzione;
v) revisione della disciplina relativa ai servizi sociali e della
ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonche' a
quelli di servizio ad alta intensita' di manodopera, per i quali i
bandi di gara, gli avvisi e gli inviti devono contenere la previsione
di specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilita'
occupazionale del personale impiegato, prevedendo come criterio
utilizzabile ai fini dell'aggiudicazione esclusivamente quello
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa;
z) forte incentivo al ricorso a procedure flessibili, quali il
dialogo competitivo, il partenariato per l'innovazione, le procedure
per l'affidamento di accordi quadro e le procedure competitive con
negoziazione, per la stipula di contratti pubblici complessi e di
lunga durata, garantendo il rispetto dei principi di trasparenza e di
concorrenzialita';
aa) razionalizzazione, semplificazione, anche mediante la
previsione di contratti-tipo e di bandi-tipo, ed estensione delle
forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alle
concessioni di servizi, alla finanza di progetto e alla locazione
finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilita', anche al fine
di rendere tali procedure effettivamente attrattive per gli
investitori professionali, oltre che per gli operatori del mercato
delle opere pubbliche e dell'erogazione dei servizi resi in
concessione, garantendo la trasparenza e la pubblicita' degli atti;
bb) precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di
contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e
specificazione delle relative modalita' attuative;
cc) revisione del sistema delle garanzie fideiussorie per la
partecipazione e l'esecuzione dei contratti pubblici, prevedendo una
disciplina omogenea per i settori ordinari e per i settori speciali e
prevedendo, in relazione alle garanzie dell'esecuzione dei contratti,
la possibilita' di sostituire le stesse mediante l'effettuazione di
una ritenuta di garanzia proporzionata all'importo del contratto in
occasione del pagamento di ciascuno stato di avanzamento dei lavori;
dd) individuazione dei contratti pubblici esclusi dall'ambito di
applicazione oggettivo delle direttive europee e semplificazione
della disciplina giuridica ad essi applicabile;
ee) individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti
possono ricorrere all'affidamento congiunto della progettazione e
dell'esecuzione dei lavori, fermi restando il possesso della
necessaria qualificazione per la redazione dei progetti nonche'
l'obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti le
modalita' per la corresponsione diretta al progettista, da parte
delle medesime stazioni appaltanti, della quota del compenso
corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in
sede di offerta dall'operatore economico, al netto del ribasso
d'asta;
ff) divieto di proroga dei contratti di concessione, fatti salvi
i principi europei in materia di affidamento in house, e
razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti
dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate, fermi
restando gli obblighi dei concessionari sulla corretta e puntuale
esecuzione dei contratti, prevedendo sanzioni proporzionate
all'entita' dell'inadempimento, ivi compresa la decadenza in caso di
inadempimento grave;
gg) razionalizzazione della disciplina concernente le modalita'
di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, anche al
fine di introdurre una disciplina specifica per i rapporti concessori
riguardanti la gestione di servizi e, in particolare, dei servizi di
interesse economico generale; disciplina delle concessioni in essere
alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al
comma 1 e non affidate con la formula della finanza di progetto,
ovvero con procedure di gara ad evidenza pubblica secondo il diritto
dell'Unione europea, con specifico riguardo alle situazioni nelle
quali sussiste l'obbligo, secondo criteri di gradualita' e
proporzionalita' e tenendo conto delle dimensioni e dei caratteri del
soggetto concessionario, dell'epoca di assegnazione della
concessione, della sua durata, del suo oggetto e del suo valore
economico, di affidare a terzi, mediante procedure di evidenza
pubblica, parte dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi
alle medesime concessioni, garantendo la stabilita' e la salvaguardia
delle professionalita' del personale impiegato;
hh) razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi
sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva
esecuzione dei contratti pubblici da parte dell'aggiudicatario, anche
al fine di estenderne l'ambito di applicazione;
ii) semplificazione e accelerazione delle procedure di pagamento
da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale,
anche riducendo gli oneri amministrativi a carico delle imprese;
ll) estensione e rafforzamento dei metodi di risoluzione delle
controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia
di esecuzione del contratto.
3. I decreti legislativi di cui al comma 1 abrogano espressamente
tutte le disposizioni oggetto di riordino e comunque quelle con essi
incompatibili e recano le opportune disposizioni di coordinamento in
relazione alle disposizioni non abrogate o non modificate, nonche' le
necessarie disposizioni transitorie e finali.
4. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su
proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro
delle infrastrutture e della mobilita' sostenibili, di concerto con i
Ministri competenti e previa acquisizione del parere della Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi
entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione di
ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo
puo' comunque procedere. Gli schemi di ciascun decreto legislativo
sono successivamente trasmessi alle Camere per l'espressione dei
pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i
profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di trenta
giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto
legislativo puo' essere comunque adottato. Ove il parere delle
Commissioni parlamentari indichi specificamente talune disposizioni
come non conformi ai principi e criteri direttivi di cui alla
presente legge, il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue
osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari
elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni
competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del
Governo entro dieci giorni dall'assegnazione; decorso tale termine il
decreto legislativo puo' essere comunque emanato. Ove il Governo,
nell'attuazione della delega di cui al presente articolo, intenda
esercitare la facolta' di cui all'articolo 14, numero 2°, del testo
unico delle leggi sul Consiglio di Stato, di cui al regio decreto 26
giugno 1924, n. 1054, il Consiglio di Stato si avvale, al fine della
stesura dell'articolato normativo, di magistrati di tribunale
amministrativo regionale, di esperti esterni e rappresentanti del
libero foro e dell'Avvocatura generale dello Stato, i quali prestano
la propria attivita' a titolo gratuito e senza diritto al rimborso
delle spese. Sugli schemi redatti dal Consiglio di Stato non e'
acquisito il parere dello stesso. Entro due anni dalla data di
entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma
1, il Governo puo' apportarvi le correzioni e integrazioni che
l'applicazione pratica renda necessarie od opportune, con la stessa
procedura e nel rispetto dei medesimi principi e criteri direttivi di
cui al presente articolo. Qualora il termine per l'espressione del
parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza
dei termini di delega previsti dal presente articolo o
successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi.
5. I decreti legislativi di cui alla presente legge sono adottati
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le
amministrazioni interessate provvedono agli adempimenti di rispettiva
competenza con le risorse umane, strumentali e finanziarie
disponibili a legislazione vigente. Qualora uno o piu' decreti
legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino
compensazione al proprio interno, i decreti legislativi stessi sono
adottati solo successivamente o contestualmente all'entrata in vigore
dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse
finanziarie, in conformita' all'articolo 17, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196.
Art. 2
Clausola di salvaguardia
1. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano adeguano la propria legislazione ai principi di cui alla
presente legge nel rispetto delle disposizioni contenute nei
rispettivi statuti e nelle relative norme di attuazione.
La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sara' inserita
nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla
osservare come legge dello Stato.
Data a Roma, addi' 21 giugno 2022
MATTARELLA
Draghi, Presidente del Consiglio
dei ministri
Giovannini, Ministro delle
infrastrutture e della mobilita'
sostenibili
Visto, il Guardasigilli: Cartabia
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