REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - III SEZIONE-

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1550/02 proposto da FARMACIA GAZZINI S.N.C. DEI DOTTORI GIULIO E MARIA TERESA GAZZINI & C., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico Fascione e Alberto Giovannelli ed elettivamente domiciliata presso la Segreteria del T.A.R. della Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

contro

- la REGIONE TOSCANA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Silvia Fantappiè ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura Regionale in Via Cavour n. 18;

- l'ORDINE DEI FARMACISTI DELLA PROVINCIA DI PISA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Elisabetta Mazzoli e Nicola Luigi Giorgi e presso la prima elettivamente domiciliato in Firenze, Piazza della Vittoria n. 8;

e nei confronti:

- del COMUNE DI PISA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gloria Lazzeri ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

PER L‘ANNULLAMENTO

della deliberazione del Consiglio Regionale della Regione Toscana n. 50 del 26 marzo 2002, pubblicata sul BURT parte IV, n. 17, del 24 aprile 2002, nonchè di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, conseguente e comunque connesso ed in particolare, per quanto occorrer possa, del parere indirizzato alla ASL 5 di Pisa = U.O. Farmaceutica Territoriale a firma Presidente dell'Ordine dei Farmacisti di Pisa dr. Renato Fattorini, recante ad oggetto "Vs. prot. n. 933".

Visto il ricorso e la relativa documentazione;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana, del Comune di Pisa e dell'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Pisa;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, alla pubblica udienza dell'11 gennaio 2005 - relatore il Consigliere dott.ssa Marcella COLOMBATI -, gli avv.ti S.Fantappiè e V.Biagini delegata da E.Mazzoli;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

I. Con ricorso notificato il 24.6.2002 la società in nome collettivo Farmacia Gazzini dei dottori Giulio e Maria Teresa Gazzini & c., in persona dei legali rappresentanti, titolare della sede farmaceutica n. 8 di Pisa, ha chiesto l’annullamento della delibera consiliare della Regione Toscana n. 50 del 26.3.2002, pubblicata sul B.U.R.T. del 24.4.2002, recante la rettifica della deliberazione del Consiglio regionale del 10 aprile 2002 con la quale era stata approvata la revisione della pianta organica delle farmacie dei comuni della provincia di Pisa; la rettifica consiste in particolare nella ridelimitazione della sede n. 9 di Pisa  (farmacia comunale) che, si assume, per errore è stata indicata in modo non coincidente con la proposta  del Comune.

La società istante sostiene che, dopo l’approvazione della pianta organica che aveva confermato alla sede n. 8 una vasta zona, era emerso l’intendimento della farmacia comunale (n. 9) di trasferirsi in altro locale sito nella zona attribuita alla ricorrente. Si era proceduto quindi alla presunta rettifica a danno dei dottori Gazzini, senza alcun avviso agli interessati.

Avverso il provvedimento impugnato sono formulati i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 2 della legge n. 475/68, dell’art. 5 della legge n. 362/91 e dell’art. 3 della legge n. 241/90 per motivazione carente e apodittica; eccesso di potere per contraddittorietà e difetto di istruttoria; sviamento: la revisione della pianta organica è avvenuta per dare una sede più confortevole alla farmacia comunale, al di fuori di criteri legali; non vi è nessuna motivazione sulla variazione connessa ad esigenze topografiche e demografiche o comunque ad un interesse pubblico; 2) violazione degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge n. 241/90; eccesso di potere per carenza di istruttoria, ingiustizia manifesta; violazione del giusto procedimento, del principio di buona fede e dell’affidamento del cittadino: è stata decurtata l’area di competenza dei ricorrenti, immutata dal 1990, a loro insaputa.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Toscana e il Comune di Pisa, opponendosi al ricorso.

La Regione osserva che l’atto di correzione si inserisce nel procedimento di revisione derivante dal decentramento di due sedi farmaceutiche e dalla definizione di nuova sede già assegnata in via provvisoria ad altra farmacia; che il Comune ha proceduto alla verifica della consistenza della popolazione e dei mutamenti intervenuti nella distribuzione sul territorio; che in relazione alla popolazione esistente non era consentita l’istituzione di una nuova sede, ma si potevano localizzare due nuove farmacie in zone di rilevanti insediamenti mediante il decentramento; a seguito del decentramento venivano ridelimitate le altre sedi; il tutto risulta dall’istruttoria effettuata dal Comune di Pisa e risultante dalla proposta di revisione del 20.3.2000; in concreto la porzione sottratta alla farmacia Gazzini è minima e comporta una diminuzione di soli 74-76 abitanti.

Il Comune dal canto suo - richiamato il procedimento di revisione delle piante organiche delle farmacie come delineato dalla legge regionale n. 16/2000 e la natura del provvedimento finale che, in quanto atto di pianificazione, non richiede la previa comunicazione dell’avviso ai farmacisti, i quali partecipano al procedimento per il tramite dell’ente locale, dell’Ordine dei farmacisti e della Asl – sostiene che l’art. 5 della legge n. 362/91, al di là del suo tenore letterale, consente di modificare la circoscrizione delle sedi farmaceutiche per garantire un adeguato livello di assistenza farmaceutica in tutto il territorio comunale; che la sede n. 9 della farmacia comunale in origine era collocata in un sito non visibile né fruibile dai turisti perché irraggiungibile e inaccessibile al traffico pubblico e privato, mentre la nuova collocazione risponde all’interesse pubblico; che il numero medio di abitanti per farmacia si aggira sui 3400 abitanti e la ricorrente ne ha circa 3800 a fronte della farmacia comunale che serve soltanto 845 abitanti; infine con il trasferimento della farmacia comunale aumenta la distanza con la sede dei ricorrenti.

Si è costituito pure l’Ordine dei farmacisti condividendo i rilievi mossi al provvedimento impugnato.

Con ordinanza n. 918/2002 è stata respinta l’istanza cautelare.

II. Con motivi aggiunti notificati il 21.6.2004 la stessa società ricorrente ha chiesto l’annullamento della delibera della Regione Toscana n. 26 del 2.3.2004, pubblicata sul B.U.R.T. del 31.3.2004 e recante nuovamente un’asserita correzione all’errore materiale compiuto nella delibera n. 166/2003 relativa all’approvazione della nuova pianta organica delle farmacie del Comune di Pisa; tale delibera è affetta dalle stesse illegittimità evidenziate nel ricorso principale, del quale si riproducono le censure.

Si oppone ai motivi aggiunti il Comune di Pisa, contestando anche la legittimazione dell’Ordine dei farmacisti.

III. All’udienza dell’ 11 gennaio 2005 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso e i motivi aggiunti si indirizzano avverso due delibere regionali del 2002 e del 2004 con le quali è stato corretto un errore materiale commesso nelle corrispondenti delibere di approvazione della pianta organica delle farmacie del Comune di Pisa, rispettivamente del 2001 e del 2003; l’errore era consistito in una delimitazione della sede della farmacia comunale n. 9 diversa da quella proposta dal Comune nella sua istruttoria; ne è conseguita una lieve riduzione della farmacia dei ricorrenti (n. 8) a vantaggio di quella comunale.

Gli interessati, titolari della farmacia la cui sede è stata decurtata, si dolgono che la revisione della pianta organica è stata fatta non per mutamenti nella distribuzione della popolazione, ma per agevolare il reperimento di una sede più appropriata per la farmacia comunale (primo motivo) e che è mancata qualunque previa comunicazione del procedimento che va ad incidere sulla posizione dei ricorrenti consolidata dal 1990 (secondo motivo).

Per i possibili riflessi risarcitori connessi ad una eventuale pronuncia favorevole, residua l’interesse alla decisione anche del ricorso principale, nonostante che nelle more del giudizio sia intervenuta una nuova approvazione della pianta organica ritenuta parimenti lesiva ed impugnata coi motivi aggiunti.

Il ricorso e i motivi aggiunti possono essere trattati congiuntamente perché involgono le stesse problematiche. Essi non sono fondati.

Va premesso, come evidenziato dalle Amministrazioni resistenti, che i provvedimenti di correzione impugnati si inseriscono nel complesso procedimento di revisione delle piante organiche delle farmacie di Pisa e, pertanto, non possono essere valutati singolarmente e avulsi dal contesto provvedimentale cui accedono.

Al riguardo, mentre va censurato l’errore delle Amministrazioni ripetuto per ben due volte (una piccola zona con 74 abitanti è stata prima confermata a vantaggio dei ricorrenti e poi decurtata dalla relativa sede a vantaggio di quella della farmacia comunale), non si può ignorare che la proposta di revisione della pianta organica avanzata dal Comune è stata preceduta da adeguata istruttoria, all’esito della quale (nota 20.3.2000 – doc. 2 depositato dai ricorrenti unitamente al ricorso principale) si chiedeva alla Regione di poter individuare due nuove sedi farmaceutiche da assegnare per decentramento, tenuto conto anche della definizione della sede già assegnata ad altra farmacia (Raimo) in via provvisoria. Il Comune ha verificato la consistenza della popolazione residente in ciascuna sede della vigente pianta organica, che (per quanto ora interessa) per la sede n. 8 dei ricorrenti è risultata di 4499 abitanti e per la sede n. 9 della farmacia comunale di 993 abitanti; ha osservato che la consistenza complessiva della popolazione non consentiva l’istituzione di una nuova farmacia, ma consentiva il decentramento di due farmacie in zone di rilevanti insediamenti abitativi verso la periferia; ha cercato di assicurare per quanto possibile il quorum di abitanti derivante dal rapporto popolazione/numero di farmacie esistenti; ha ricavato un rapporto medio di 3436 abitanti per ogni farmacia e ha considerato tale dato quale limite minimo per le nuove sedi e per quelle toccate dal decentramento; quindi ha proposto un lieve aggiustamento della sede della farmacia comunale per consentirne il trasferimento in locali più rispondenti all’interesse pubblico, essendo il sito originario inidoneo perché vicino alla Piazza Duomo in area non visibile e non accessibile al traffico pubblico e privato; ne è conseguita una diversa delimitazione della sede dei ricorrenti, con una ridotta decurtazione corrispondente a n. 74 abitanti.

La questione che si pone è quella di verificare se l’invocato art. 5 della legge n. 362/91 consente al Comune e alla Regione di procedere in siffatto modo.

Secondo il tenore letterale della norma richiamata “in sede di revisione della pianta organica delle farmacie” si può provvedere “alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche” “quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune…anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti”.

La giurisprudenza amministrativa (Cons. di Stato, IV, n. 4200/2001) ha riconosciuto che la disposizione è a fattispecie aperta, così come la precedente disposizione di cui all’art. 1, comma 2, del d.p.r. n. 1275/1971, e che l’interesse pubblico ad un adeguato servizio farmaceutico consente un’interpretazione più ampia del mero tenore letterale, tutte le volte in cui si debba garantire il servizio pubblico.

I ricorrenti non sono stati in grado di contestare tutto l’iter argomentativo ricavabile dai numerosi atti della procedura ed hanno concentrato le proprie difese sull’atto di correzione; ma così facendo hanno ignorato la complessità della procedura e le ragioni che hanno determinato l’operato delle pubbliche amministrazioni. Come è stato già osservato, non è possibile scindere i singoli aspetti di una procedura complessa, caratterizzata da scelte discrezionali della p.a., contro la quale possono essere indirizzati, in sede di legittimità, (oltre alla violazione di legge e all’incompetenza) soltanto vizi di palese illogicità, irrazionalità, errori di fatto o travisamento, che nella specie non ricorrono.

Né è sintomo di sviamento di potere che l’interesse al trasferimento di una farmacia comunale coincida con l’interesse pubblico generale a una migliore dislocazione del servizio nel territorio comunale (Tar Toscana, III, n. 269/2003).

Considerato nel suo insieme il procedimento di revisione, comprensivo della correzione ora impugnata, non è ravvisabile la violazione dei parameri legali invocati ed è quindi infondato il primo motivo.

Diversa sorte non è riservata al secondo motivo, nel quale si denuncia l’omesso avviso dell’avvio del procedimento e quindi la mancata partecipazione dell’interessato alla procedura. La giurisprudenza di questa Sezione ha più volte ricordato (cfr. Tar Toscana, III, n. 269/2003) che, per la natura pianificatoria della revisione della pianta organica delle farmacie, il relativo procedimento si sottrae alle regole di partecipazione previste in via generale dalla legge n. 241/90 (per effetto dell’art. 11) e resta disciplinato dalle specifiche discipline di settore; nella specie, la legge regionale n. 16/2000 e successive modifiche (art. 16) prevede che la partecipazione del farmacista avvenga non come singolo, ma per il tramite dell’Ordine professionale o dell’Associazione sindacale che sono gli organismi che per legge, insieme ad altri (Comune, Asl) intervengono nella procedura.

Quanto all'atto di costituzione dell'Ordine dei farmacisti della Provincia di Pisa - anch'esso evocato in giudizio dai ricorrenti - va rilevato che le considerazioni ivi espresse, in un'ottica favorevole all'accoglimento del ricorso, non possono indurre a conclusioni diverse perché il predetto Ordine ha svolto, nella sostanza, un intervento ad adiuvandum che non è stato però notificato come richiesto dall'art. 22 della legge n.1037/1971 (e già dall'art. 37 del r.d. n. 1054/1924).

Ove poi tale irrituale intervento fosse diretto a censurare il provvedimento correttivo nella parte in cui fa rilevare che le modifiche non sarebbero state correttamente sottoposte al suo parere, è palese l'ulteriore inammissibilità perché l'Ordine sarebbe stato tenuto a proporre un ricorso autonomo avverso la determinazione ritenuta lesiva delle proprie attribuzioni.

Va comunque e in via generale ricordato che gli ordini professionali, mentre sono legittimati a difendere in sede giurisdizionale gli interessi della categoria professionale rappresentata, sono invece carenti di legittimazione quando si tratti di difendere gli interessi del singolo professionista che non ridondano in nessuno modo nell'interesse collettivo e unitario della categoria, di cui gli ordini sono gli enti esponenziali (cfr. Cons. di Stato, V, n. 5193/01 e n. 3586/02; TAR Veneto, I, n. 2651/03).

Ne deriva quindi più di un profilo di inammissibilità delle censure rivolte dall'Ordine dei farmacisti agli atti impugnati.

Conclusivamente, anche per la natura endoprocedimentale del parere espresso dal medesimo Ordine - parimenti impugnato col presente ricorso - va estromesso dal giudizio l'Ordine dei farmacisti della Provincia di Pisa. 

Conclusivamente il ricorso non può essere accolto, ma le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sezione terza, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe indicati; estromette dal giudizio il Consiglio dell'Ordine dei farmacisti della Provincia di Pisa; compensa le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, l'11 GENNAIO 2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI                      - Presidente

Dott.ssa Marcella COLOMBATI        - Consigliere

Dott.ssa Rita CERIONI                      - Consigliere

F.to Eugenio Lazzeri

F.to Marcella Colomabti

F.to Mara Vagnoli - Collaboratore di Cancelleria

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

L' 8 MARZO2005

Il Collaboratore di Cancelleria

Mara Vagnoli