LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. Aldo VESSIA                                        - Primo Presidente f.f.

Dott. Vincenzo BALDASSARRE                   - Presidente di sezione

Dott. Francesco AMIRANTE             - Presidente di sezione

Dott. Giovanni PAOLINI                                - Consigliere

Dott. Ernesto LUPO                                       - Rel. Consigliere

Dott. Roberto PREDEN                                 - Consigliere

Dott. Francesco SABATINI                           - Consigliere

Dott. Ettore GIANNANTONIO                     - Consigliere

Dott. Mario Rosario MORELLI                      -Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

AZIENDA UNITÀ SANITARIA LOCALE ROMA D, GESTIONE LIQUIDATORIA USLROMA-10, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA C. G. VIOLA 31, presso la sede dell'ente stesso, rappresentata e difesa dagli avvocati FRANCO GRAGLIA GIANCARLO LA SCALA, giusta delega a margine del ricorso;

-ricorrente

contro

FARMFACTORING S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE B BUOZZI 53, presso lo studio dell'avvocato MASSIMO ZACCHEO, che la rappresenta e difende unitamente agli  avvocati  ALBERTO SCIUMÈ, MARISA MERONI, giusta delega in calce al controricorso;

-controricorrente

-per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 4512-98 del Tribunale di MILANO;

udita la relazione della causa  svolta  nella  pubblica  udienza  del27-01-00 dal Consigliere Dott. Ernesto LUPO;

uditi gli avvocati Franco GRAGLIA, per la ricorrente, Alberto SCIUMÈ, Massimo ZACCHEO, per la controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale  Dott.Domenico IANNELLI che ha concluso per la  giurisdizione del  giudice ordinario.

Fatto

La società Farmafactoring s.p.a., quale cessionaria dei crediti di varie case farmaceutiche verso la gestione liquidatoria della Azienda Unità sanitaria locale Roma D, Gestione liquidatoria USL RM-10 (d'ora in poi: Azienda sanitaria), ha chiesto al presidente del Tribunale di Milano un decreto ingiuntivo per L. 4.001.974.278 per fornitura di prodotti sanitari e farmaceutici. Avverso il decreto ingiuntivo, emanato il 27 ottobre 1998, l'Azienda sanitaria ha proposto opposizione con atto di citazione davanti al Tribunale di Milano notificato il 17 dicembre 1998, nel quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinano. La società Farmafactoring si è costituita contestando la fondatezza dell'eccezione.

Con ricorso notificato alla Farmafactoring l'Azienda sanitaria ha proposto istanza di regolamento di giurisdizione davanti a questa Corte, a cui la Farmafactoring ha resistito con controricorso. Le parti hanno presentato memoria.

Diritto

1.- L'azienda ricorrente sostiene che la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla base dei disposto dell'art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, il quale ha devoluto a tale giurisdizione tutte le controversie in materia di pubblici servizi, precisando, nel comma 2, lettera f) che sono tali le controversie "riguardanti le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del servizio sanitario nazionale, con esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati". Ed invero la fornitura di prodotti farmaceutici e sanitari ad una struttura pubblica, quale è una azienda sanitaria locale, rientra nell'ambito del servizio sanitario nazionale.

La parte ricorrente osserva ancora che, come ha affermato il Consiglio di Stato nel parere sullo schema del citato decreto legislativo n. 80-98, sono comprese nella nozione di servizio pubblico "tutte le attività svolte da qualsivoglia soggetto, riconducibili ad un ordinamento di settore, sottoposte cioè a controllo, vigilanza o a mera autorizzazione da parte di una amministrazione pubblica". La fornitura di farmaci è soggetta ad una disciplina di prezzi amministrati e l'attività imprenditoriale relativa alla loro produzione e distribuzione rientra in un vero e proprio ordinamento di settore, onde la fornitura di tali prodotti costituisce un servizio pubblico devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre non ha alcuna influenza che si sia trattato di un rapporto di natura privatistica. 2.- La tesi della parte ricorrente non può essere condivisa.

L'art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, devolvendo "alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi", ha individuato una nuova materia di giurisdizione amministrativa esclusiva. La materia dei "pubblici servizi" non è, però, definita in modo espresso dal citato decreto legislativo, nè essa sembra trovare nell'ordinamento una definizione idonea ad individuare l'ambito della nuova giurisdizione esclusiva. Tale ambito, invero, non può essere direttamente tratto dalla definizione di "Pubblico servizio" contenuta nell'art. 358 C.p., che vale "agli effetti della legge penale" e che esclude da esso attività ("svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale") rientranti espressamente nell'ambito di applicazione del citato art. 33, che si riferisce alle "attività" e "prestazioni di ogni genere" (lettera f). Nè sembra utilizzabile la nozione di "servizi pubblici essenziali" data dalla legge 12 giugno 1990 n. 146, sull'esercizio del diritto di sciopero, che ha riguardo alla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati, e non all'attività, diretta o indiretta, delle pubbliche amministrazioni.

Anche la disposizione sul "servizi pubblici locali", pur essendo dettata da una legge amministrativa (art. 22 della legge 8 giugno 1990 n. 142, sull'ordinamento delle autonomie locali), si presenta poco utile a definire l'ambito della nuova giurisdizione esclusiva, perché essa è riferita soltanto alle attività dei comuni e delle province e perché ha un contenuto molto generico, considerando servizi pubblici quelli "che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali".

Sembra, quindi, che il significato preciso della nuova materia di giurisdizione esclusiva indicata dal citato art. 33 come "pubblici servizi" debba essere tratto soprattutto dal contenuto di questa disposizione normativa, attraverso un processo di astrazione concettuale che, dalle previsioni esemplificative contenute nei primi due commi dell'articolo, risalga alla nozione di tale materia.

Peraltro, per pervenire ad un risultato giuridicamente corretto, è necessario che l'indagine si muova nell'ambito dell'art. 103, primo comma, della Costituzione, il quale ha previsto che il legislatore possa attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione su "particolari materie" in cui coesistano interessi legittimi e diritti soggettivi, e non si attribuisca all'art. 33 un significato difforme dallo scopo perseguito dalla norma delegante (art. 11, comma 4, lettera g della legge 15 marzo 1997 n. 59) sulla base della quale il decreto legislativo è stato emanato dal Governo. 3.- L'indagine delineata nel precedente 2 si presenta complessa e con ampi margini dì opinabilità, tanto che su di essa è già aperto un dibattito nell'ambito del Consiglio di Stato (v. l'ordinanza di rimessione all'Adunanza plenaria adottata dalla Sez.V, 9 novembre 1999 n. 2440). La decisione dei presente regolamento di giurisdizione, peraltro, non esige che si dia una definizione completa e precisa della materia dei "pubblici servizi" attribuita in via esclusiva al giudice amministrativo per le controversie instaurate (come nel caso di specie) a partire dal 1 luglio 1998 (art. 45, comma 18, del citato decreto legislativo n. 80-98).

Per escludere che la presente controversia riguardi, come si sostiene dall'Azienda sanitaria ricorrente, il Servizio sanitario nazionale, è sufficiente osservare che, come chiaramente risulta dall'art. 33, comma 2, lettera f), la giurisdizione esclusiva concerne le controversie che hanno per oggetto "le prestazioni.... rese nell'espletamento" del pubblico servizio, e cioè le prestazioni del servizio sanitario erogate dall'unità sanitaria agli utenti del servizio stesso. Nel caso di specie, invece, la controversia attiene al pagamento delle forniture di prodotti sanitari e farmaceutici effettuati all'unità sanitaria da diverse case farmaceutiche, che hanno poi ceduto i relativi crediti alla società Farmafactoring (che ha richiesto ed ottenuto il decreto ingiuntivo avverso il quale l'Azienda sanitaria sopra specificata ha proposto opposizione). Le prestazioni rese all'amministrazione sanitaria per consentire ad essa di ottenere i beni utilizzati per gestire il servizio sanitario si collocano "a monte" di tale servizio e non possono confondersi con le prestazioni dei servizio pubblico, il quale si caratterizza per il fatto che è erogato al pubblico degli utenti. 4- Nè si può ritenere che le prestazioni delle case farmaceutiche all'unità sanitaria locale rientrino nel "servizio farmaceutico" menzionato nel comma 1 dell'art. 33. Il fatto - sottolineato dalla parte ricorrente - che la produzione e distribuzione dei farmaci siano regolate dalla legge dello Stato, che prevede per esse autorizzazioni e controlli pubblici e disciplina i prezzi dei farmaci (artt. 29 e 30 della legge 23 dicembre 1983 n. 833, sull'istituzione del servizio sanitario nazionale), non è sufficiente per qualificare le dette attività, in se stesse considerate, come servizio pubblico.

Se è esatto che il citato art. 33 non ha seguito la nozione c.d. soggettiva di servizio pubblico, ritenendo che esso possa essere svolto anche da soggetti privati (v., in particolare, il comma 2, lettera e), ed ha quindi recepito la nozione c.d. oggettiva, non deriva da ciò che sia definibile come servizio pubblico ogni attività privata soggetta "a controllo, vigilanza o a mera autorizzazione da parte di un'amministrazione pubblica", perché così inteso il servizio pubblico finirebbe con il coincidere con ogni attività privata rilevante per il diritto amministrativo. Il servizio si qualifica come "pubblico" perché l'attività in cui esso consiste si indirizza istituzionalmente al pubblico, mirando a soddisfare direttamente esigenze della collettività in coerenza con i compiti dell'amministrazione pubblica (che possono essere realizzati direttamente o indirettamente, attraverso l'attività di privati). Il servizio pubblico è, cioè, caratterizzato da un elemento funzionale (soddisfacimento diretto di bisogni di interesse generale) che non si rinviene nell'attività privata imprenditoriale, anche se indirizzata e coordinata a fini sociali.

L'attività di produzione e distribuzione di farmaci da parte delle case farmaceutiche non si indirizza istituzionalmente al pubblico, servendo a rifornire strutture (ospedaliere e farmaceutiche) che soddisfano successivamente le esigenze della collettività. Questa considerazione è sufficiente per escludere che le dette attività concretizzino un servizio pubblico.

Ciò esime questo Collegio dall'esaminare se in esse siano assenti anche altre possibili caratteristiche del servizio pubblico, quali un determinato collegamento del privato con il soggetto pubblico (elemento soggettivo in senso ampio) e-o un elemento di disciplina formale del servizio. Tali aspetti dell'indagine concernono la nozione generale di servizio pubblico, che, come si è detto, non è necessario precisare ai finì della decisione del presente regolamento di giurisdizione. 5.- In conclusione, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Compensa tra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso a Roma il 27 gennaio 2000.