REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio

Sede di Roma, Sez. II ter

composto dai signori magistrati:

Consigliere Roberto Scognamiglio                               Presidente

Consigliere Paolo Restaino                                          Correlatore

Primo Ref. Silvia Martino                                            Relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3394/2005 proposto da Agostinelli Pietro, Valeri Mauro, Marchetti Giovanni, Meli Pietro Paolo, Chiaretti Franco, Licenziato Carmela, Palmerini Marco, Arigoni Osvaldo, Pariboni Emanuela, Fusacchia Anna Rita, Bifolchetti Roberto, Martellucci Massimo, rappresentati e difesi dagli avv.ti Costantino Tessarolo e Alfredo Palopoli, ed elettivamente domiciliati presso quest’ultimo, in Roma, alla via Oslavia n. 14; 

CONTRO

-  Comune di Rieti, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Xavier Santiapichi, con domicilio eletto in Roma, alla via A. Bertoloni nn. 44 – 46;

e nei confronti

- CIME s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Cardarelli ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio del difensore al Vicolo Orbitelli n. 31;

- A.S.M. s.p.a. di Rieti, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;

- Monti Parioli Service a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., n.c.,

- Autoservizi Troiani a r.l. in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;

con l’intervento ad opponendum di

- società AZI.M.UT. Azienda Multiutility s.p.a., costituita tra le società CIME s.r.l., Società Autoservizi Troiani s.r.l. e Monte Parioli Service s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Cardarelli, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio del difensore al Vicolo Orbitelli n. 31;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. n. 7178 del 10 febbraio 2005, di aggiudicazione definitiva alla società CIME – Monti Parioli Service – Auto Servizi Troiani (tra loro riunite in A.t.i.) della gara per la vendita del 38% del capitale sociale di A.s.m. s.p.a.;

- della determinazione n. 391 del 19.3.2004, del dirigente dell’Ufficio legale;

- del provvedimento prot. n. 11005 del 27 febbraio 2004, con il quale il Sindaco di Rieti aveva deciso di cedere a società di capitali il 38% del capitale sociale di A.S.M. s.p.a. e il 2% del capitale stesso ai dipendenti di A.S.M. s.p.a.;

- di ogni altro atto preordinato o connesso a quelli sopra indicati, in particolare del disciplinare di cessione delle azioni di A.S.M. s.p.a., dell’avviso di gara, della determinazione dirigenziale n. 11 del 5.1.2005, con cui è stata nominata la commissione di gara, del verbale di aggiudicazione provvisoria.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rieti e della società CIME;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della società AZI.M.UT;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti di causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 21 novembre 2005 la relazione del dr. Silvia Martino e uditi altresì l’avv. Palopoli, l’avv. Santiapichi, l’avv. Leila Tessarolo (per l’avv. Costantino Tessarolo), e l’avv. Cardarelli per le parti rispettivamente rappresentate;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Rieti, con deliberazione del Consiglio n. 82 del 28 dicembre 2000, ha deliberato la trasformazione in società per azioni dell’azienda speciale (ASM) che gestiva i servizi pubblici di igiene urbana, trasporto, farmacie e scuolabus, all’uopo avvalendosi delle previsioni dell’art. 17, commi 51 e ss., della l.n. 127/97 e dell’art. 115 del d.lgs. 267/2000. In tale circostanza il Consiglio manifestava altresì la volontà di restare “socio unico” solo fino a quando “non saranno alienabili le relative azioni e comunque per un periodo non superiore a due anni”.

All’inizio del 2003 il Sindaco di Rieti avviava autonomamente una procedura di gara, intesa a dismettere il 38% delle azioni di ASM s.p.a., che tuttavia non venne aggiudicata. Nel febbraio 2004 il Sindaco ha provveduto ad indire una nuova gara, il cui espletamento è stato sostanzialmente delegato, da parte del Dirigente comunale preposto al settore affari legali, ad uno studio legale esterno. La valutazione di ASM è stata affidata alla società di revisione Mazars e Guerard, scelta non dagli organi comunali, ma dallo stesso studio al quale è delegata la conduzione dell’intera procedura. La gara si è conclusa il 10 febbraio 2005 con l’aggiudicazione all’a.t.i. Cime – Monte Parioli Service – Autoservizi Troiani (unico offerente), al prezzo di euro 3,64 per azione. I ricorrenti sono cittadini di Rieti che ritengono l’operazione illegittima e comunque lesiva del patrimonio e del bilancio del Comune. Essi contestano, anche in qualità di utenti, la scelta del nuovo modulo gestorio, compiuta unilateralmente dal Sindaco. In particolare, deducono: 1) Sui vizi del provvedimento del Sindaco di Rieti di aggiudicazione definitiva prot. 7178 del 10 febbraio 2005: il Sindaco ha avviato autonomamente la procedura di dismissione facendo applicazione dell’art. 18, comma 3, del d.lgs. n. 422/97, il quale fa obbligo ai Comuni di procedere alla trasformazione in s.p.a. delle aziende speciali e dei consorzi che operano nei trasporti pubblici locali. La norma prevede altresì che l’ente titolare del servizio può rimanere socio unico per un periodo non superiore a due anni. L’art. 18, comma 3, prosegue precisando che “ove la trasformazione di cui al presente comma non avvenga entro il termine indicato, provvede il Sindaco nei successivi tre mesi”. Secondo i ricorrenti l’intervento sostitutivo del Sindaco concerne esclusivamente la trasformazione mentre per la successiva dismissione delle azioni è competente, secondo la regola generale, il Consiglio. Quest’ultimo non ha pertanto neanche potuto valutare l’opportunità di confermare l’affidamento diretto a ASM, sulla base dell’art. 113 del t.u.e.l. nel testo rimasto in vigore per il trasporto pubblico locale fino all’11 gennaio 2005. Inoltre, dopo il 31.12.2005, per il mantenimento degli affidamenti ai concessionari e alle società derivanti dalla trasformazione, il servizio di trasporto pubblico locale dovrà comunque essere mandato a gara, di talché l’operato del Sindaco non si giustifica nemmeno con la possibilità, da questi invocata, di evitare, attraverso la parziale privatizzazione di ASM “la caducazione degli effetti del contratto di servizio in corso”. Di analogo tenore è l’art. 36, comma 6 – bis, della l. rg. Lazio n. 30/98.  I ricorrenti evidenziano ancora che nessun argomento è stato speso per giustificare la privatizzazione degli altri due servizi (igiene urbana e farmacie), attualmente gestiti da ASM, i quali avrebbero comunque dovuto essere scorporati posto che l’art. 18 del d.lgs. n. 422/97 si riferisce al solo trasporto pubblico locale II: Con specifico riferimento al provvedimento sindacale di avvio della procedura di vendita del 27 febbraio 2004: ad ogni buon conto, dopo l’entrata in vigore dell’art. 14 del d.l. 30 settembre 2002, n. 269, conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326, che ha ancora una volta modificato l’art. 113 del t.u. n. 267/2000, la vendita delle azioni non era più obbligatoria, per effetto della previsione della possibilità di affidamento diretto dei servizi pubblici locali ad una società di capitali interamente pubblica; III) Sui vizi della procedura di gara: l’intera procedura di gara è viziata da incompetenza assoluta in quanto gli atti, predisposti dallo studio legale appositamente incaricato, non sono mai stati formalmente approvati dai competenti organi comunali, così come illegittima è la composizione della Commissione di gara, presieduta non già da un Dirigente dell’Amministrazione, ma da un avvocato del libero foro; IV: il raggruppamento che ha vinto la gara doveva essere escluso in quanto uno dei partecipanti, la Autoservizi Troiani, aveva superato la prequalifica presentandosi in a.t.i con un’impresa successivamente ritiratasi  (la Meccanica Mazzocchia). In fase di offerta, si è poi aggregata al costituendo raggruppamento con CIME e MONTE PARIOLI SERVICE laddove l’art. 12 del disciplinare, in caso di scioglimento di un r.t.i. successivamente alla fase di prequalifica, prevedeva esclusivamente la possibilità che le imprese che lo componevano, purché in possesso dei requisiti minimi richiesti, concorressero singolarmente; V: la scelta del consulente economico esterno, effettuata dal consulente legale del Comune, non è mai stata formalmente approvata dall’Amministrazione. L’advisor ha poi espresso una valutazione contraddittoria perché, dopo avere stimato il patrimonio di ASM in euro 27.300.000, (con un valore del capitale sociale composto da 2.800.000 azioni, pari a 9,75 euro per azione), ha successivamente considerato congruo un valore di appena euro 3,64 ad azione; VI: un’ulteriore illegittimità è costituita dal fatto che mentre dell’a.t.i. dichiarata vincitrice fa parte la Monte Parioli Service s.r.l., risulta che a presentare l’offerta è stata la Monte Parioli s.r.l., soggetto diverso e non prequalificato. Il capitale delle imprese facenti parte del r.t.i., infine, è ampiamente al di sotto a quello prescritto dal bando.

Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Rieti e la società CIME, quest’ultima in proprio e quale mandataria di Autoservizi Troiani s.r.l. e Monte Parioli Service s.r.l.. Ha quindi spiegato intervento ad opponendum la società AZI.M.UT., costituita tra le società CIME, Autoservizi Troiani, e Monte Parioli Service. Tutti i resistenti hanno invocato la carenza di legittimazione attiva dei ricorrenti, ritenendo che gli stessi abbiano sostanzialmente promosso un’azione popolare. Il Comune, in particolare, ha eccepito anche la tardività del gravame poiché la lesione che i ricorrenti lamentano consiste nella scelta di cedere ai privati parte della azioni ASM e quindi risale a ben vedere alla stessa delibera consiliare n. 82/2000 e al successivo decreto emesso dal Sindaco il 27 febbraio 2004. Nel merito, fa rilevare che l’art. 18 del d.lgs. n. 422/97 disegna un procedimento unitario, finalizzato ad aprire il mercato alla concorrenza, di talché l’intervento sostitutivo del Sindaco non può ritenersi limitato alla mera operazione di trasformazione. Osserva altresì che, scaduto il periodo transitorio, il servizio di tpl deve essere affidato tramite procedura concorsuale alla quale, secondo quanto previsto dall’art. 18, comma 2, lett. a) del decreto citato, non può partecipare ASM. Tuttavia,  l’art. 19 della l. della Regione Lazio n. 30/98, accanto alla procedura concorsuale per l’affidamento del servizio, contempla alternativamente anche il procedimento pubblico di confronto concorrenziale per la scelta dei soci privati delle società miste. Pertanto, con la complessa operazione in esame, si è in definitiva consentito il mantenimento dell’affidamento ad ASM, che invece avrebbe dovuto cessare, secondo la disciplina statale, entro il 31.12.2005.  Quanto alla “perizia” redatta dalla società di revisione Mazars e Guerard, sottolinea che si tratta solo di un rapporto interno, avente valore puramente indicativo, e non di una stima ufficiale. La società CIME, dal canto suo, ha fatto osservare che, contrariamente a quanto paventato dai ricorrenti, un prezzo di vendita non elevato comporta in realtà una maggiore probabilità di stabilità nelle tariffe e non già di aumenti indiscriminati. Evidenzia altresì che, in sede di approvazione del Bilancio di previsione 2004 da parte del Consiglio comunale, i ricavi della dismissione azionaria sono stati in parte destinati a ripianare i disavanzi di ASM e che quindi l’operazione si presentava, a ben vedere, come finanziariamente necessitata.

I ricorrenti, la società CIME e il Comune di Rieti, hanno poi depositato ulteriori memorie. I ricorrenti, in particolare, hanno rimarcato che l’aggiudicazione definitiva della gara, effettuata ad un valore notevolmente inferiore a quello reale dell’azienda, ha inferto una lesione effettiva, concreta e personale a ciascuno di loro in quanto cittadini contribuenti e residenti nel territorio di Rieti, nonché fruitori ed utenti dei servizi pubblici gestiti da A.S.M. Invocano a tale riguardo l’art. 9 della l.n. 241/90, relativo all’intervento nel procedimento dei portatori di interessi diffusi o collettivi, nonché la l. 30 luglio 1998, n. 281 e, oggi, il d.lgs. n. 206 del 9.6.2005 (codice del consumatore), che reca, all’art. 2, l’esplicito riconoscimento del diritto “all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza. Gli atti della procedura de qua, sottolineano ancora, sono stati poi adottati da un soggetto terzo, estraneo alla compagine comunale, di talchè gli atti medesimi e il contratto successivamente stipulato debbono considerarsi radicalmente nulli, ai sensi degli artt. 1421 e ss. del codice civile, con conseguente insanabilità e rilevabilità da parte di chiunque vi abbia interesse.

Il ricorso è stato infine trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 21 novembre 2005.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione. I ricorrenti agiscono infatti, secondo quanto dagli stessi affermato, in qualità di “contribuenti, residenti nel Comune di Rieti”, nonché “utenti, fruitori dei servizi pubblici comunali”. Tale status non è tuttavia sufficiente ad evidenziare l’esistenza di un interesse personale e concreto, qualificato e differenziato da quello della generalità dei cittadini di Rieti, tale da assurgere al rango di interesse legittimo. Essi possono vantare solo un interesse di mero fatto alla legittimità dell’azione amministrativa e se pure protestano l’esistenza di un pregiudizio nella propria sfera giuridica, discendente dal paventato depauperamento del patrimonio comunale, quest’ultimo, ove effettivamente sussistente, non potrebbe comunque essere chiaramente ed esclusivamente riferibile alla loro sfera individuale. Il ricorso costituisce una vera e propria azione popolare correttiva che tuttavia, nel nostro ordinamento, è ammessa solo in particolari ipotesi, mentre l’azione sostitutiva (ex art. 9 del t.u.e.l., d.lgs. n. 267/2000) non può mai essere proposta contro l’ente esponenziale che si è positivamente determinato, sia pure in senso contrario a quello ritenuto corretto dai propri cittadini (così da ultimo, TAR Bari, 28 giugno 2002, n. 3192). A nulla poi vale il richiamo, nella fattispecie, all'art. 9 della l. 241 del 1990 che, prevedendo la facoltà di intervento nel procedimento amministrativo dei soggetti portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, stabilisce un principio generale ma non riconosce di per sé legittimazione processuale a tutti i soggetti portatori di interessi collettivi che abbiano in concreto partecipato al procedimento. Il compito dell'Autorità giudiziaria rimane pur sempre infatti quello di “verificare se, nel caso specifico, l'ente sia o meno legittimato a ricorrere in quanto direttamente legittimato dal legislatore o in quanto portatore di un interesse qualificato e differenziato rispetto a quello, relativo alla legalità dell'azione amministrativa, di cui sono titolari la generalità dei cittadini” (così  Cons. St., sez. IV, 29 agosto 2002, n. 4343). In particolare, la giurisprudenza ha negato la legittimazione ad agire in capo a semplici comitati, costituiti in forma associativa temporanea, il cui scopo specifico sia quello di assumere la tutela e la rappresentanza di interessi diffusi o collettivi, in funzione dichiaratamente strumentale all’esercizio di un’azione popolare (T.A.R. Veneto, sez. I, 4 aprile 2005, n. 1261). A maggior ragione la legittimazione ad agire deve quindi negarsi nel caso di specie in cui i ricorrenti agiscono uti singuli esclusivamente per contrastare le scelte del Comune di Rieti. Quanto poi allo status di utente o di consumatore, e alla portata delle norme contenute nella l.n. 281 del 1998, osserva il Collegio che tali disposizioni non hanno inteso conferire alle associazioni dei consumatori (ovvero ai singoli utenti), uno speciale potere di vigilanza e controllo sulle amministrazioni o sui privati che erogano servizi pubblici, ma hanno solo risolto il problema della qualificazione soggettiva delle associazioni ai fini della legittimazione in giudizio per l’esercizio dell’azione inibitoria degli atti e comportamenti effettivamente lesivi degli interessi dei consumatori (cfr., relativamente all’art. 3 della l.n. 281/98 Cons. St,, sez. IV, 29 aprile 2002, n. 2283). I ricorrenti hanno peraltro invocato l’art. 1 della ripetuta legge n. 281/98 il quale riconosce e garantisce non solo i diritti ma anche “gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, promuovendone la tutela “anche in forma collettiva”. E’ facile però rilevare che, se la norma reca effettivamente un “catalogo” di diritti soggettivi fondamentali - fra i quali il “diritto all’erogazione dei servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza”-  non contiene però anche un elenco degli “interessi” e non  elide quindi la necessità di valutare caso per caso se il soggetto che agisce a tutela di un interesse legittimo (come nel caso di specie) sia effettivamente portatore di una situazione soggettiva differenziata da quella della generalità degli utenti e dei consumatori.

Infine va per completezza osservato, relativamente all’ulteriore argomentazione spesa dai ricorrenti per avallare la propria legittimazione al processo, e cioè la radicale nullità della compravendita delle azioni, la quale potrebbe essere fatta valere “da chiunque vi abbia interesse” (ex art. 1421 c.c.), che anche la legittimazione generale all'azione di nullità prevista da tale disposizione “non esime l'attore dal dimostrare la sussistenza di un proprio concreto interesse ad agire, per cui l'azione stessa non è proponibile in mancanza della prova, da parte dell'attore, della necessità di ricorrere al giudice per evitare una lesione attuale del proprio diritto e il conseguente danno alla propria sfera giuridica” (così Cass.civ., II, 15 aprile 2002, n. 5420).

In definitiva, per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Sussistono però giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

PQM

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez.II ter, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 novembre 2005.

Roberto Scognamiglio    Presidente

Silvia Martino                 Estensore

Depositata in segreteria

il 5 gennaio 2006