LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:                           

Dott. PIVETTI   Marco                             -  Presidente   - 

Dott. VALITUTTI Antonio                           -  Consigliere  - 

Dott. MELONI    Marina                            -  Consigliere  - 

Dott. CIGNA     Mario                             -  Consigliere  - 

Dott. IOFRIDA   Giulia                       -  rel. Consigliere  - 

ha pronunciato la seguente:                                         

sentenza

sul ricorso proposto da:

Agenzia delle Entrate, in persona del Direttore p.t., domiciliata  in  Roma Via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato,  che la rappresenta e difende ex lege;

                                                       - ricorrente -

contro

A.T.E.R.,  Azienda  Territoriale per  l'Edilizia  Residenziale  della  Provincia  di  Treviso,  in persona del legale  rappresentante  p.t.,  elettivamente  domiciliata in Roma Via Monti Parioli  48,  presso  lo  studio  dell'Avv.to  Prof.  MARINI Giuseppe,  che  la  rappresenta  e  difende,  unitamente  all'Avv.to Carlo Amato,  in  forza  di  procura  speciale a margine del controricorso;

                                                 - controricorrente -

avverso   la   sentenza  n.  41/27/06  della  Commissione  Tributaria  regionale del Veneto, depositata il 17/10/2006;

udita  la  relazione  della causa svolta nella pubblica  udienza  del  13/12/2012 dal Consigliere Dott. Giulia Iofrida;

uditi l'Avvocato dello Stato, Cinzia Melillo, per parte ricorrente, e  l'Avv.to Renato Marini, giusta delega, per parte controricorrente;

udito  il  P.M., in persona del Sostituto Procuratore generale  Dott.  BASILE Tommaso, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza n. 41/27/06 del 26/09/06, depositata il 17/10/06, la Commissione Tributaria Regionale del Veneto, Sezione 27, respingeva, con compensazione delle spese di lite, l'appello proposto, in data 29/12/2005, dall'Agenzia delle Entrate Ufficio di Treviso, avverso la decisione n. 63/07/2004 della Commissione Tributaria Provinciale di Treviso, che aveva accolto il ricorso proposto dall'ATER, Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale della Provincia di Treviso, avverso un avviso di liquidazione emesso dall'Agenzia delle Entrate Ufficio di Treviso, inerente imposte suppletive di registro, ipotecarie e di trascrizione, relative all'anno 2001, in conseguenza della registrazione di un atto pubblico di convenzione tra la suddetta ATER di Treviso ed il Comune di Vedelago, avente ad oggetto la cessione all'Azienda di diritti reali su di un'area per la realizzazione interventi di edilizia residenziale pubblica, registrazione alla quale era stata invece applicata l'imposta di registro in misura fissa, D.P.R. n. 601 del 1973, ex art. 32.

La Commissione Tributaria Regionale respingeva il gravame dell'Agenzia delle Entrate, in quanto riteneva che, da un lato, il D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, nell'estendere l'applicazione delle agevolazioni fiscali anche "agli atti e contratti relativi all'attuazione dei programmi pubblici di edilizia residenziale di cui al titolo 4^ della legge indicata al comma 1", si limitava a richiamare, la L. n. 865 del 1971, art. 48, testo che comprendeva, tra i programmi pubblici di edilizia residenziale, anche la costruzione di "case per persone anziane" (oggetto appunto della Convenzione tra l'Ater ed il Comune, per la quale era stata richiesta l'agevolazione fiscale), e, dall'altro lato, non era pertinente il riferimento, dell'appellante, al D.P.R. n. 1035 del 1972, art. 1 (norma che identificava "gli alloggi di edilizia residenziale pubblica" esclusivamente in quelli costruiti da enti pubblici "a totale carico o con il concorso o con il contributo dello Stato"), sia per l'oggetto, sia per la sua anteriorità rispetto al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, sia perchè "i piani ERP (edilizia residenziale pubblica), prima realizzati dagli Istituti Autonomi Case Popolari (1ACP), sono passati per la loro realizzazione sotto l'organizzazione, la costruzione e la gestione delle Regioni" e "gli ATER sono subentrati agli IACP".

Avverso tale sentenza ha promosso ricorso per cassazione l'Agenzia delle Entrate, deducendo due motivi di ricorso per cassazione, per violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto, ex art. 360 c.p.c., n. 3 (in relazione al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, D.P.R. n. 1035 del 1972, art. 1, L. n. 865 del 1971, artt. 1 e 48, avendo i giudici tributari errato nel ritenere applicabile l'agevolazione fiscale di cui al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, anche agli atti di cessione di aree finalizzati alla realizzazione di un piano di edilizia residenziale pubblica non a carico dello Stato, in quanto, ai sensi del D.P.R. n. 1035 del 1972, art. 1, nella definizione di "edilizia residenziale pubblica" non possono rientrare "gli alloggi costruiti o da costruirsi in attuazione di programma di edilizia convenzionata ed agevolata" o quelli non costruiti o da costruirsi "a totale carico o con il concorso o il contributo dello Stato", anche perchè trattasi di agevolazione fiscale che investe un'imposta statale, nonchè in relazione il citato art. 32 ed all'art. 117 Cost., lett. c), non comportando l'attribuzione alle Regioni della potestà normativa in materia di edilizia residenziale pubblica anche la possibilità di estendere agevolazioni tributarie relative ad imposte statali, riservate al legislatore statale, e quindi non potendo la Regione, con proprie norme, estendere l'agevolazione fiscale di cui all'art. 32 citato anche ai piani di edilizia residenziale pubblica predisposti dalla Regione).

Ha resistito l'ATER con controricorso, anche invocando l'inammissibilità dei ricorsi.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'Agenzia ricorrente lamenta l'erronea interpretazione operata dai giudici tributar del D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, non potendo estendersi l'agevolazione fiscale in questione anche ai piani di edilizia residenziale pubblica predisposti dalla Regione e quindi anche agli interventi di edilizia non costruiti o da costruirsi integralmente a carico dello Stato ovvero con il suo contributo.

I motivi sono infondati.

Il D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, comma 2, prevede la soggezione all'imposta di registro in misura fissa per "gli atti e i contratti relativi all'attuazione dei programmi pubblici di edilizia residenziale di cui al titolo 4^ della legge indicata nel comma 1" (L. n. 865 del 1971).

Deve rilevarsi che la materia delle agevolazioni tributarie ha trovato una organica regolamentazione proprio nel suddetto DPR 601/1973 e successive modificazioni, "con il quale è venuto a realizzarsi un sistema informato alla regola del numerus clausus, conformemente a quanto previsto dai criteri direttivi al riguardo posti con la Legge Delega 9 ottobre 1971, n. 825" ed "in questa prospettiva coerentemente si iscrive l'abrogazione, prevista dall'art. 42 del cit. D.P.R., di tutte le disposizioni concernenti esenzioni e agevolazioni tributarie "diverse da quelle considerate nel decreto stesso" (Cass. 10950/2005 e Cass. 28903/2008). Il D.P.R. n. 601 del 1973, art. 42, al comma 1, così recita: "Con effetto dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate e cessano di avere applicazione le disposizioni concernenti esenzioni e agevolazioni tributarie, anche sotto forma di regimi fiscali sostitutivi, diverse da quelle considerate nel decreto stesso o in altri decreti emanati in attuazione della legge 9 ottobre 1971, n. 825, comprese le norme che estendono in qualsiasi forma ad altri soggetti e agli atti da essi stipulati il trattamento tributario previsto per lo Stato e per gli atti stipulati dallo Stato".

La n. 865 del 1971, art. 48, che apre il predetto titolo 4^ (Programmi pubblici di edilizia residenziale), riguarda i "programmi pubblici di edilizia residenziale" del triennio 1971-1973 ("la costruzione di alloggi destinati alla generalità dei lavoratori ed a coloro che occupano abitazioni improprie, malsane e fatiscenti da demolire; la costruzione di alloggi destinati a soddisfare i fabbisogni abitativi di zone colpite da calamità naturali; la costruzione di case-albergo per studenti, lavoratori, lavoratori immigrati e persone anziane, nonchè di alloggi destinati ai cittadini più bisognosi..."), ma lo stesso titolo racchiude un complesso di norme a carattere generale che trascendono l'attività programmata per l'indicato triennio.

La locuzione "edilizia residenziale pubblica" è stata introdotta per la prima volta proprio con la L. 22 ottobre 1971, n. 865 (c.d. legge sulla casa), per definire tutta l'attività svolta dalla pubblica amministrazione, oltre quella precedentemente qualificata come "edilizia economica e popolare". L'espressione "edilizia residenziale pubblica" qualifica, comunque, un complesso settore dell'intervento pubblico nell'ambito dei servizi sociali, in cui vanno ricompresi diversi fenomeni variamente qualificati (edilizia sovvenzionata, agevolata, convenzionata): da un lato, i progetti costruttivi di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata, presentano i requisiti propri dell'opera pubblica, vale a dire il requisito soggettivo, giacchè gli alloggi, una volta costruiti, con finanziamento integralmente pubblico, entrano a far parte del patrimonio di enti pubblici , prima dello I.A.C.P. (ora le Aziende Territoriali), a titolo di diritto di superficie costituito per novantanove anni, quindi del Comune, al quale gli immobili perverranno successivamente per consolidazione, nonchè quello finalistico, poichè la provvista di alloggi per le persone meno abbienti è destinata a soddisfare in via diretta ed immediata un interesse pubblico (Corte Costituzionale, 29 dicembre 1992, n. 486; 28 luglio 1976, n. 193; 17 luglio 1975, n. 221), collegato ad un interesse ("diritto di abitazione") di primaria importanza (25 febbraio 1988, n. 217), dall'altro lato, gli interventi di edilizia pubblica c.d. agevolata o convenzionata si traducono nella realizzazione di beni di proprietà privata, superficiaria o piena, attraverso, nell'edilizia agevolata, agevolazioni concesse a soggetti privati per l'accesso ai mutui edilizi, mediante assunzione da parte dello Stato di una parte degli interessi, e, nell'edilizia convenzionata, la stipula di convenzioni, in virtù delle quali i Comuni o i consorzi di Comuni concedono a fini edificatori, con diritto di superficie o in proprietà, a soggetti privati, aree ricomprese nei piani approvati dalla L. 18 aprile 1962, n. 162 - cosiddetti piani di zona - già espropriate dai comuni o dai loro consorzi (Cass. 6680/1992).

Il Titolo 5^ della L. n. 865 del 1971, concerne appunto l'edilizia agevolata e convenzionata e contempla specifiche agevolazioni fiscali. Infatti, l'art. 4 stabiliva, che "gli atti di trasferimento della proprietà delle aree previste dal titolo 3^ della presente legge nonchè gli atti di concessione del diritto di superficie sulle aree stesse sono soggetti all'imposta fissa minima di registro e sono esenti da imposta ipotecaria". Da notare che nel Titolo 3^ della L. n. 865 del 1971, l'art. 35 disciplina le modalità di concessione, da parte del Comune, del diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali, anche "ad enti pubblici istituzionalmente operanti nel settore della edilizia economica e popolare". Il D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, art. 3 e successivamente la L. n. 560 del 1993, art. 1, hanno individuato i soggetti legittimati a realizzare gli alloggi in attuazione di detti programmi, includendovi anche gli Istituti autonomi case popolari ed i loro consorzi comunque denominati e disciplinati con legge regionale.

In particolare, il D.P.R. n. 1035 del 1972, art. 1, che regolamenta l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prevede che "sono considerati alloggi di edilizia residenziale pubblica gli alloggi costruì ti o da costruirsi da parte di enti pubblici a totale carico o con il concorso o con il contributo dello Stato con esclusione degli alloggi costruiti o da costruirsi in attuazione di programmi di edilizia convenzionata e agevolata". A tali Istituti, il titolo 4^ della L. n. 865 del 1971 (artt. 54 e 57) riserva un ruolo determinante per l'attuazione dei programmi pubblici di edilizia residenziale.

Ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 93, sono state trasferite alle Regioni "le funzioni amministrative statali concernenti la programmazione regionale, la localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale pubblica" (ed anche degli interventi di edilizia convenzionata, agevolata) ed, ai predetti IACP, sono subentrate le ATER (Aziende residenziali per l'edilizia residenziale pubblica).

Le "opere pubbliche di qualsiasi natura, anche di edilizia residenziale pubblica" rientrano dunque fra le materie attribuite alle Regioni, alle quali spettano, in concreto, sia le funzioni in tema di programmazione, costruzione e gestione degli interventi di edilizia residenziale pubblica (D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 93, commi 1; della L. 5 agosto 1978, n. 457, art. 4) sia le "funzioni relative agli I.A.C.P.", oggi A.T.E.R. (citato art. 93, comma 2).

Sicchè questi ultimi, quando curano la costruzione di alloggi di edilizia residenziale pubblica (D.P.R. 14 febbraio 1975, n. 226, art. 2, lett. b), agiscono al "servizio di funzioni attribuite alle Regioni" (Corte Costituzionale, 29 dicembre 1992, n. 486). Lo Stato conserva, nel sistema delineato dal D.Lgs. n. 616 del 1993, in materia di realizzazione di programmi per l'edilizia residenziale pubblica, solo la funzione di determinare gli obiettivi della programmazione (con il concorso delle Regioni) e quella di realizzare e gestire gli alloggi da assegnare ai propri dipendenti per esigenze di servizio.

Tanto premesso, è stato ritenuto da questa Corte, con orientamento consolidato, che, essendo le norme sulle agevolazioni ed esenzioni fiscali di stretta interpretazione e non ammettendo esse quindi un'applicazione analogica, "le agevolazioni consistenti nell'applicazione dell'imposta di registro in misura fissa e dell'esenzione dalle imposte catastale e ipotecaria, previste dal D.P.R. 29 settembre 1913, n. 601, art. 32, comma 2, si applicano solo agli atti e contratti relativi all'attuazione dei programmi di edilizia residenziale previsti al titolo 4^ L. 22 ottobre 1971, n. 865, affidati a istituti autonomi, cooperative edilizie, società con prevalente partecipazione statale, con esclusione di qualsiasi altro programma, sia pure introdotto da altro ente pubblico, quale una regione" (Cassazione civile, sez. trib., 24 maggio 2005, n. 10950; conformi Cass. 19705-20128/2011, Cass., sez. trib., 09 dicembre 2008, n. 28903; Cass.. 17150/2004; Cass. 1341/1999; Cass. 5 giugno 1997 n. 5023; Cass. 28 luglio 1994 n. 7062).

Ora, vero che l'attività svolta dagli IACP (oggi ATER) rientra, in generale, nell'attuazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica di cui al Titolo 4^ della L. n. 865 del 1971 (per la realizzazione e per la cessione degli alloggi finalizzata esclusivamente allo sviluppo del settore) e che l'ATER è succeduta ex lege allo IACP in tutti i rapporti giuridici, tuttavia deve ritenersi che le cessioni di diritti reali (di superficie su aree comunali, per lo più) di cui è causa potessero fruire del regime agevolato di cui al citato D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, in base al quale è prevista l'imposta di registro in misura fissa e l'esenzione dalle imposte ipotecarie e catastali, unica agevolazione invocata dalla contribuente, soltanto se tali atti erano funzionali alla realizzazione di progetti di edilizia sovvenzionata, di cui al Titolo 4^, e non anche di edilizia agevolata e convenzionata, di cui al Titolo 5^ della L. n. 865 del 1971. La qualificazione è essenziale, occorrendo distinguere, per quanto sopra esposto tra gli interventi attuativi dei P.E.E.P. ad opera di soggetti privati (edilizia agevolata convenzionata) ed i programmi costruttivi realizzati direttamente da enti pubblici (edilizia sovvenzionata), rientrando soltanto i secondi nel Titolo 4^ della L. n. 865 del 1971, con la conseguente applicazione delle agevolazioni fiscali di cui al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32.

Dalla sentenza risulta espressamente accertato che l'oggetto della Convenzione stipulata dall'Ater con il Comune della Provincia di Treviso riguardava la cessione di diritti reali su area per la realizzazione di un centro servizi per anziani. La CTR, confermando la decisione della CTP, dice che la Convenzione con il Comune di Vedelago aveva ad oggetto la "realizzazione di un centro servizi per anziani ed altri servizi socio-sanitari", rientrante nel Titolo 4^ L. n. 865 del 1971 (art. 48).

Ne consegue che nella fattispecie, non risultando trattarsi di mera edilizia pubblica convenzionata, l'atto registrato può beneficiare delle agevolazioni fiscali di cui all'invocato D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32.

Di conseguenza, va respinto il ricorso dell'Agenzia.

Le spese processuali, liquidate come in dispositivo, in conformità del D.M. n. 140 del 2012, attuativo della prescrizione contenuta nel D.L. n. 1 del 2012, art. 9, comma 2, convertito dalla L. n. 271 del 2012 (Cass. S.U. 17405/2012), seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la parte ricorrente al rimborso delle spese processuali, liquidate in complessivi Euro 4.500,00, a titolo di compensi, oltre Euro 200,00 per esborsi ed accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Quinta Civile, il 11 dicembre 2012.

Depositato in Cancelleria

il 7 febbraio 2013