N. 01207/2015REG.PROV.COLL.

N. 03963/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale  (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3963 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Società Immobiliare Zini Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Comune di Casagiove, in persona dl sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Adinolfi, con domicilio eletto presso Luigi Adinolfi in Roma, via Ovidio, 10;

per l’ottemperanza ex art.112 c.p.a.

alla sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. IV n. 03609/2013, resa tra le parti, concernente diniego proposta di edilizia residenziale sociale (housing sociale)

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Casagiove;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2015 il Cons. Sandro Aureli e uditi per le parti gli avvocati Lentini e Adinolfi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Questa Sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3609/2013, pubblicata in data 8 luglio 2013, in riforma della sentenza del T.A.R. Campania - Napoli n. 772/2013, ha annullato la delibera del Consiglio Comunale di Casagiove n. 5 del 15.3.2012, contenente diniego di approvazione del progetto di housing sociale della Società Immobiliare Zi.Ni Srl, da questa presentato ai sensi dell'art. 11 del D.L. 112/2008 e dell'art. 8 del DPCM 16.07.2009.

Con deliberazione consiliare n. 6 dell’8 aprile 2014, alla quale è stata conferita immediata eseguibilità e pubblicata all'albo pretorio dal 28 aprile 2014, il predetto Comune ha confermato il diniego alla proposta di edilizia residenziale sociale anzidetta.

Quest’ultima deliberazione è stata impugnata con il gravame all’esame per chiedere a questo giudice l’adozione dell’ordine al Comune di Casagiovine di approvare la proposta di intervento di housing sociale esaminato nella richiamata sentenza di questa Sezione, assumendo che essa non lasciava possibilità alcuna al Comune se non quella di deliberare l’approvazione di tale proposta.

Con il gravame stesso la società ricorrente ritenendo che ne ricorrano le condizioni, chiede alla Sezione la statuizione ex art. 114 lett,e) c.p.a. rimettendo a questo giudice la determinazione del “quantum” della penalità di mora prevista.

Il Comune di è costituito in giudizio per chiedere il rigetto del ricorso, ritenendolo radicalmente infondato alla luce della motivazione che sorregge il dispositivo d’annullamento solo parziale contenuto nella citata sentenza di questa Sezione.

A seguito della costituzione del Comune, la società ricorrente ha proposto motivi aggiunti sostenendo che la detta delibera consiliare n.6/2014, è affetta da nullità per elusione del giudicato.

Di tale atto per motivi aggiunti il Comune chiede che venga dichiarata l’inammissibilità oltre che l’infondatezza.

Alla Camera di consiglio del 13 gennaio 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

La decisione di questa Sezione riportata in epigrafe, con la quale in riforma della sentenza di primo grado ( T.a.r. Campania -Napoli n.772/2013) è stato annullata la delibera consiliare n.5/2012 del Comune di Casagiovine, contenente diniego degli esiti della Conferenza dei Servizi Regionali concernenti il progetto di housing sociale presentato dalla Zini Immobiliare, ha ricostruito lo speciale regime normativo e procedurale del Piano Nazionale di Edilizia Abitativa nei termini che seguono;

-l'art. 11 D.L. 112/2008, per garantire sull'intero territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo, ha previsto l'approvazione di un Piano Nazionale di Edilizia Abitativa, con DPCM, previa delibera del CIPE, d'intesa con la Conferenza Unificata, su proposta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

- in tale Piano Casa Nazionale (co. 3 lett. e), tra l'altro, rientrano anche i programmi di c.d. social housing;

- il Piano è stato approvato con DPCM 16.7.2009 che, all'art. 4, prevede la stipula di accordi di programma, sulla base delle procedure attuative di cui all'art. 8 del medesimo DPCM;

- la procedura è così regolata (art. 8 DPCM):

a) le Regioni, dí intesa con gli EE.LL., propongono al Ministero un programma coordinato di intervento per incrementare, tra l'altro, il patrimonio di E.R.S.;

b) le proposte di intervento, sia pubbliche che private, sono selezionate attraverso procedure di evidenza pubblica;

c) per le consequenziali variazioni urbanistiche, viene indetta un'apposita Conferenza di Servizi, cui partecipano tutti i soggetti interessati al rilascio di atti di assenso comunque denominati;

- i programmi devono pervenire al Ministero (art. 9 DPCM) entro 180 giorni dal provvedimento regionale di riparto dei contributi appositamente stanziati;

- con D.M. Infrastrutture 8.3.2010 è avvenuto il riparto di fondi tra le Regioni, con assegnazione di € 41.168.899,68 alla Campania, in quattro linee di intervento;

- con Decreto Dirigenziale n. 376/10, la Regione Campania, a sua volta, ha pubblicato l'avviso di selezione dei progetti;

- l'avviso ha previsto una procedura articolata in tre fasi:

a 1)      la verifica di requisiti di ammissibilità delle proposte;

a 2 ) la valutazione delle proposte in base ai parametri prestabiliti;

a 3)      la successiva procedura di negoziazione;

- l'art. 7, in particolare, ha previsto l'attribuzione di massimo 100 punti sulla base di specifici criteri di valutazione;

- l'art. 8, a sua volta, ha previsto per i progetti ammissibili, una procedura negoziata, per l'attuazione di operazioni urbanistiche di scambio, perequative e di incremento di parametri volumetrici;

- l'art. 8, a tal fine, ha previsto la convocazione di una Conferenza dei Servizi preliminare, per ciascun ambito provinciale, ex art. 14 bis L. 241/90, con la partecipazione di soggetti proponenti ammessi, delle Province e dei Comuni interessati;

- il verbale conclusivo della Conferenza dei Servizi deve essere ratificato entro 30 giorni dal Comune, ai fini della dichiarazione di interesse pubblico (la mancata ratifica comporta l'esclusione del progetto dall'elenco delle proposte ammesse a finanziamento ;. co. 3-4 art. 8);

- all'esito della Conferenza dei Servizi è formulato l'elenco delle proposte di housing ammesse a finanziamento nel programma regionale e per tali proposte viene stipulato l'accordo di Programma di cui al DPCM 16.7.2009 (art. 8 - co. V);

- in data 19.10.2011, è stato sottoscritto l'Accordo di Programma tra Regione e Ministero, in cui viene ricompresa espressamente tra i progetti ammessi a finanziamento la proposta di housing sociale della Immobiliare Zini per €. 3.000.000,00 (n. 169 alloggi), in cui è previsto che la Regione, nel termine di 180 giorni, deve stipulare la intesa con i Comuni interessati per l'approvazione dei progetti definitivi ed il tempestivo avvio dei lavori;

tuttavia, i lavori della Conferenza dei Servizi non si sono conclusi e con delibera consiliare n. 5/2012, il Comune di Casagiove ha espresso diniego sulla proposta di housing sociale della Zini Immobiliare s.r.l.

Il diniego secondo la società ricorrente è stato illegittimamente motivato;

- con la possibilità/necessità di risolvere le problematiche di ERS nell'ambito della pianificazione urbanistica ordinaria (PUC in itinere), più idonea ed adeguata rispetto al corretto ed armonico utilizzo del territorio;

- con il richiamo alla propria posizione assunta nella Conferenza dei Capogruppo (23.2.2010) dove, con riferimento al Piano Casa Regionale, è stata espressa la volontà di affrontare le problematiche di E.R.S. all'interno della variante del PRG che, nell'area ex L. 167/62, contempla una residua disponibilità di circa mq. 17.000;

- con il rinvio ad alcuni passaggi della Relazione dell'Assessore competente, che ha riferito di una sproporzione del numero degli alloggi (300) dei due programmi di housing sociale di Immobiliare Zini ( ricorrente) e di Technè (il cui diniego è però divenuto invece inoppugnabile) rispetto al carico insediativo del nuovo Piano.

Scendendo ora all’esame dei profili di illegittimità per elusione del giudicato dedotti dalla società ricorrente con il ricorso principale e di nullità della deliberazione consiliare n.6 del 2014 per violazione del giudicato, dedotti con i successivi motivi aggiunti, deve essere ricordato che nella sentenza di questa Sezione n.3609/2013, viene apertamente affermato con riferimento all’esito della Conferenza dei Servizi che ; “Non può sostenersi che tale ratifica o assenso sia un atto vincolato da parte del Comune (anche in presenza di una dichiarazione di interesse strategico nazionale di tali interventi ai sensi del comma 11 dell’art. 11 del decreto-legge 25 giugno 2008 n.112 convertito in legge 6 agosto 2008, n.133) non essendovi alcuna indicazione normativa in tal senso e, anzi, lasciando la disposizione in esame la questione alla valutazione discrezionale dell'Ente stesso”. ”Ciò è, peraltro, reso più evidente dalla previsione del quarto comma del’art. 8 richiamato secondo cui in caso di mancata ratifica la proposta è automaticamente esclusa da quelle finanziabili, in quanto anche la sola mera inerzia del Comune comporta la non ammissione della proposta alle fasi successive. Risulta quindi evidente come la ratifica sia condizione essenziale e che la stessa non sia un atto vincolato bensì sia oggetto delle scelte amministrative del Comune”. ” Tale conclusione è in linea con le generali competenze attribuite al Comune in materia di governo del territorio e pianificazione urbanistica le quali impediscono che, in mancanza di specifiche disposizioni legislative, interventi edilizi di housing sociale siano localizzati sul territorio di un Comune senza che quest'ultimo si sia espresso positivamente, anche perché il medesimo Comune è l'ente più idoneo a valutare i bisogni di edilizia residenziale sociale sul suo territorio.”

Dunque nella sentenza il cui esame è qui in corso, viene espressamente riconosciuto che l’esito della conferenza dei Servizi regionali non era vincolante per il Comune di Casagiovine” ancorchè la proposta di intervento di housing sociale della Immobiliare ZI.NI. s.r.l. fosse stata ammessa al finanziamento, e fosse stata riconosciuta compatibile tanto in rapporto alla sua localizzazione ( in zona agricola su suolo di proprietà della proponente situato in detto Comune ) che in rapporto alla sua dimensione (pari a 169 alloggi).

Si è però premurata questa Sezione di aggiungere che nella materia oggetto d’esame, l'atto con cui il Comune si esprime in ordine al progetto di housing sociale non ha natura di atto politico, come tale svincolato da ogni obbligo di motivazione e sottratto al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, essendo esso un atto che sul piano oggettivo inerisce alla localizzazione di un intervento edilizio, rientrante nella competenza amministrativa dell'Ente.

Si tratta quindi di un atto che è espressione di un ambito di discrezionalità amministrativa piuttosto ampia, riguardando anche il governo del territorio, e per questo comunque soggetto all'obbligo di motivazione e al normale regime di legittimità degli atti amministrativi, dovendo l'azione amministrativa sempre svolgersi in base ai principi di buona amministrazione, mediante scelte logiche e razionali, debitamente motivate.

Nella fattispecie la motivazione doveva essere espressa a seguito di una valutazione concreta del progetto di housing sociale della Immobiliare ZI.NI. srl, alla luce delle risultanze complessive dell’iter procedimentale svoltosi.

In tal senso nella sentenza in esame viene sottolineato che nella delibera consiliare n.5 del 2012,oggetto dell’impugnazione conclusasi con la sentenza in esame in questa sede, il dissenso alla proposta dell’Immobiliare ZI.NI. SRL si basa sulla circostanza che sarebbe in corso di redazione il PUC e che in quella sede s’intenderebbe procedere alla verifica e alle scelte delle destinazioni nell’ambito della pianificazione urbanistica generale del territorio, più idonea e più adeguata in relazione all’interesse pubblico al suo corretto ed armonico utilizzo.

Neppure il richiamo effettuato in tale delibera alla posizione espressa dalla Conferenza dei Capigruppo del 23 febbraio 2010, escludeva il difetto di motivazione. ivi essendosi limitato tale organismo a contrapporre alle possibilità che il Piano Casa regionale offriva in ordine alla risoluzione delle problematiche dell’housing sociale, la possibilità di una variante al PRG, allora in itinere e solo oggi definitivamente approvata.

La motivazione che supportava le detta deliberazione n.5/2012, è sta ritenuta illegittima giacchè collegata alla mera esistenza di una procedura di formazione di un nuovo Piano Urbanistico Comunale, come tale generica ed inidonea a giustificare l'esito negativo, in quanto non forniva specifiche ragioni sul perché tale nuova programmazione escluderebbe la possibilità di realizzazione dell'intervento (quello proposto dalla Immobiliare ZI.NI. srl.)mediante l'approvazione di limitate varianti

In sostanza, il provvedimento comunale del 2012 illegittimamente si è basato sul presupposto erroneo che basti avere in programma una nuova pianificazione urbanistica per escludere automaticamente la possibilità di qualsiasi iniziativa progettuale che, sebbene inserita in un programma Regionale di edilizia residenziale sociale, necessiti di una limitata variante al PRG di un'area a destinazione agricola.

Quest’ultima iniziativa non è stata presa in concreto in considerazione essendosi il comune fermato all'esame dell'aspetto formale dell'esistenza di un procedimento comunale per una nuova pianificazione urbanistica.

La mera esistenza di tale procedimento, però, non si palesava,secondo il giudice, come circostanza di per sé idonea a giustificare il parere negativo da parte del Comune in ordine al progetto in esame.

Con la nuova deliberazione n.6 dell’8 aprile 2014 che il Comune ha approvato in esecuzione del giudicato e che l’Immobiliare ZI.NI. ha impugnato con motivi aggiunti per chiederne la declaratoria di nullità a mente dell’art.21 septies legge 241 del 1990, il profilo di illegittimità per difetto di motivazione che emerge nei termini sopra esposti appare alla Sezione non più fondatamente invocabile

Emergono invero da detta deliberazione consiliare valutazioni negative alla proposta dell’Immobiliare ZI.NI. srl che vanno nella direzione dei rilievi mossi alla motivazione che aveva sorretto la deliberazione n.5/2012 dalla sentenza n.3609/2013 di questa Sezione, essendo fondate su ragioni di carattere tecnico-urbanistico,e sulla necessità di tutela di interessi pubblici prevalenti e più ancora sull'esistenza di motivate ragioni di opportunità amministrativa realmente incompatibili con tale proposta.

In tal senso, occorre ricordare che nella sentenza di questa Sezione sopra esaminata, viene evidenziato che il Comune nel corso di quel giudizio, a sostegno della motivazione esposta a supporto del diniego impugnato di cui alla deliberazione consiliare n.5/2012, aveva riportato alcuni passaggi della Relazione dell’Assessore competente (Urbanistica), dove veniva effettuato il riferimento ad altre ragioni riguardanti la sproporzione del numero degli appartamenti che con la proposta dell’Immobiliare ZI.NI. sarebbero stati realizzati.

Tali ragioni non hanno potuto essere prese in considerazione, opponendovisi il principio del divieto dell’integrazione postuma della motivazione del provvedimento negativo impugnato, effettuata attraverso il deposito di nuovi scritti difensivi nei quali tale integrazione viene inserita.

Senonchè con la nuova deliberazione n.6/2014 tali ragioni vengono ritualmente riproposte dallo stesso Assessore nel suo testo, in adempimento dell’obbligo di una motivazione adeguata e concreta posto in evidenza dalla sentenza di questa Sezione già citata.

In tale deliberazione invero chiaramente si assume che;

“ attualmente vi sono ancora circa 17.000 mq. di superficie da realizzare in zona ex L. 167/1962, circostanza che renderebbe di fatto esorbitanti i progetti di edilizia sociale e inadeguati riguardo all'effettiva richiesta abitativa nel contesto comunale;”

- che gli interventi avrebbero assorbito la quasi totalità del carico abitativo possibile attraverso la formazione del PUC e avrebbero determinato un abnorme consumo di suolo agricolo in relazione all'effettiva richiesta abitativa, in contesti avulsi dal territorio insediato, contravvenendo a quanto statuito dalle norme del PTCP;

- che il concetto del minimo consumo del suolo è parte integrante delle norme del PTCP che impongono ai Comuni di adottare scelte sull'individuazione dei suoli da destinare a housing che siano di completamento di zone urbanizzate, al fine di aumentare la dotazione di standards in tali zone, distribuendo sull'intero territorio più interventi e riqualificando così più zone;

- che è in itinere la redazione del P.U.C. (Piana Urbanistico Comunale) con volontà dell'Amministrazione, espressa attraverso l'approvazione delle linee programmatiche deliberate in Consiglio Comunale, di salvaguardare alcune aree e riservarle a una destinazione consona allo sviluppo del territorio che tenga conto non solo della richiesta di abitazione ma anche di sviluppo del terziario e commerciale, in considerazione dell'ottima posizione del territorio in funzione delle infrastrutture viarie perimetrali”

La proposta dell’Immobiliare ZI.NI. viene in conclusione respinta;

“Considerato, …….., che ………………………….sussistono …… ragioni …….. che si fondano essenzialmente sulla inadeguatezza degli interventi proposti in relazione all'effettiva richiesta abitativa, con un ingiustificato consumo di suolo agricolo, peraltro in contesti avulsi dal territorio insediato”.

Ora, rileva la Sezione in questa sede, è vero, come afferma parte ricorrente , che quanto sopra affermato dall’Assessore all’Urbanistica del Comune di Casagiovine nell’evidenziare il sopradimensionamento dell’housing sociale proposto, si riferisce sia all’intervento dell’Immobiliare ZI.NI.srl che a quello della Technè srl che qui non è in discussione, tuttavia deve essere evidenziato che con la relazione tecnica depositata in questo giudizio, il Comune intimato dimostra, nella direzione delle riportate affermazioni dell’Assessore all’Urbanistica, che il solo intervento programmato della società ricorrente determina l’effetto di assorbire tutta la cubatura residua, pari a 17.000 mc., ricavata dalla la variante al P.R.G. per destinare il territorio comunale alla realizzazione di interventi per l’edilizia economica e popolare ( zona 167/62), volendosi con esso realizzare 169 alloggi quando il PUC in vigore per housing sociale ne prevede soltanto 143.

Appaiono soprattutto dirimenti ai fini dell’insussistenza dell’illegittimità del nuovo diniego opposto dal Comune all’intervento dell’Immobiliare ZI.NI. srl, due aspetti che quest’ultima, a giudizio della Sezione, non contesta fondatamente alla luce delle vedute censure proposte.

Il primo è rappresentato dall’affermazione dell’Assessore all’Urbanistica del Comune di Casagiovine secondo la quale manca una effettiva richiesta abitativa tale da supportare la capienza nel territorio comunale di un intervento compatibile con le dimensioni di quello proposto dalla predetta società per far fronte alle esigenze sottese all’housing sociale.

Il secondo è presente nella considerazione secondo la quale nel nuovo PUC in itinere, il Comune si è già impegnato, nell’elaborazione delle sue linee programmatiche, a destinare le aree che si trovano nella parte pianeggiante del territorio comunale, nell’ottica di riservarle a una destinazione consona ad una sviluppo del terziario e del commerciale, trovandosi in ottima posizione in funzione delle infrastrutture viarie perimetrali, laddove l’intervento in esame della ZI.NI. si colloca in un contesto territoriale estraneo al territorio insediato, e tale quindi da determinare oneri al Comune per raccordarlo ad esso.

Alla luce di quanto precede sia il ricorso principale che i motivi aggiunti in conclusione vanno respinti

Le spese del giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Condanna la parte appellante al pagamento elle spese di lite che si liquidano in euro 2.500,00 oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Goffredo Zaccardi,    Presidente

Sandro Aureli,            Consigliere, Estensore

Diego Sabatino,          Consigliere

Silvestro Maria Russo,           Consigliere

Leonardo Spagnoletti,           Consigliere

L'ESTENSORE                     IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/03/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)