N. 01144/2025REG.PROV.COLL.

N. 01119/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1119 del 2022, proposto da
Farmacia Alla Madonna Snc Dott.Sa G. Scolaris e Dott. A. Morassi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Sartoretti, Marco Cavallini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cormons, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco De Benedittis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Farmacia al Redentore della Dott.Sa Roberta Stacul, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Gorizia, Azienda Sanitaria Universitaria Giuliano Isontina, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 00192/2021, resa tra le parti, annullamento

- della deliberazione della Giunta Comunale di Cormons n. 1 del 13 gennaio 2021 con la quale si è proceduto alla revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Cormons;

- di ogni atto prodromico, conseguente o comunque connesso ai precedenti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cormons;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il 13 gennaio il Comune di Cormons ha deliberato la revisione della pianta organica delle farmacie, ridefinendo le circoscrizioni territoriali delle farmacie esistenti, in particolare la Farmacia “Alla Madonna” e la Farmacia “Al Redentore”.

La decisione è stata presa a seguito della richiesta della dott.sa Stacul, titolare della Farmacia “Al Redentore”, che lamentava una suddivisione iniqua del territorio e pertanto, la deliberazione del Comune ha esteso la circoscrizione della suddetta Farmacia e ridotto quella della Farmacia “Alla Madonna”.

Il Comune ha giustificato il provvedimento adottato con: l’intenzione della Farmacia “al Redentore” di trasferirsi in una zona più favorevole; la necessità di modificare la zonizzazione per consentire il trasferimento; ragioni di pubblico interesse, come un miglior equilibrio nella ripartizione degli abitanti e la crescita della popolazione nell'area a sud della linea ferroviaria Udine-Gorizia.

2. Pertanto, con ricorso proposto dinanzi al TAR per il Friuli Venezia Giulia, l’odierna appellante ha impugnato la deliberazione per incompetenza del Comune e per eccesso di potere, sostenendo che la modifica fosse motivata più da interessi commerciali che da esigenze pubbliche e adottata senza adeguata istruttoria ed illogica nei suoi contenuti.

3. Con la sentenza n. 192/2021, pubblicata in data 24 giugno 2021, il Tar per il Friuli Venezia Giulia ha respinto il ricorso sulla base di una lettura costituzionalmente orientata della norma di cui all’art. 5 della L.R. FVG n. 43/81, così come modificata dalla L.R. 33/2015, secondo la quale la competenza in materia di decentramento delle farmacie andrebbe ascritta al Comune e non all’Azienda sanitaria, dovendosi attribuire a quest’ultima solo un ruolo consultivo nel relativo procedimento.

Inoltre, il TAR ha respinto anche il secondo motivo di ricorso ritenendo che la modifica fosse giustificata dall'esigenza di riequilibrare, con la ridefinizione delle relative circoscrizioni, la distribuzione della popolazione del Comune tra le sedi farmaceutiche.

4. Avverso tale pronuncia è insorta la Farmacia “alla Madonna”, con atto di appello notificato in data 17.01.2022, depositato in data 9.02.2022, a mezzo del quale ha chiesto la riforma della sentenza del TAR e per l’effetto l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Cormons n. 1 del 13 gennaio 2021 e ogni atto prodromico, conseguente o comunque connesso ad essa.

5. L’Amministrazione Comune di Cormons si è costituita in giudizio con atto depositato in data 14.03.2022. Le altre parti appellate non si sono costituite in giudizio.

6. Alla pubblica udienza di smaltimento del 5 febbraio 2025 la causa è trattenuta per la decisione.

7. Con il primo motivo l’appellante deduce l’erronea applicazione dell’art. 5 L.R. FVG n. 43/81, come modificato dalla L.R. FVG n. 33/2015, in relazione all’art. 5 L. 362/91, secondo cui la competenza per la revisione delle circoscrizioni territoriali delle farmacie spetta alle Aziende sanitarie e non al Comune. L’appellante richiama la sentenza n. n 255/2013, con cui la Corte Costituzionale ha chiarito che la pianificazione territoriale primaria delle farmacie spetta ai Comuni, mentre la pianificazione territoriale secondaria, come la revisione delle circoscrizioni, può essere attribuita ad altri enti, come le Aziende sanitarie.

8. Il motivo è infondato.

8.1 Come già chiarito da questo Consiglio (cfr. Sez. III, 15/10/2019, n. 6998), la scelta del legislatore di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività locale, ossia alla finalità, enunciata dall'art. 11 della L. n. 27/2012, di assicurare un'equa distribuzione delle farmacie sul territorio, tenendo, altresì, conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate. Pertanto, l'individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni, enti appartenenti ad un livello di governo più prossimo ai cittadini, in piena coerenza con il principio costituzionale della sussidiarietà verticale, fatta eccezione per i casi di esplicita attribuzione da parte del legislatore alle Regioni e alle Province autonome dell'istituzione di farmacie localizzate in determinati siti (stazioni ferroviarie, aeroporti, etc.), che per la loro specifica funzione hanno rilevanza ultra comunale.

8.2 Inoltre, va ricordato che, con la riforma del 2012, il legislatore ha voluto eliminare un passaggio meramente burocratico e formalistico (l'istituzione della nuova sede da parte dell'organo regionale), concentrando il potere istitutivo in capo ai Comuni, peraltro da sempre titolari, al di là degli aspetti formali, di quello che è stato individuato dalla giurisprudenza come il livello decisionale effettivo. Da ciò discende che sussiste una competenza esclusiva in capo al Comune nell'individuazione e localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche, residuando in capo alla Regione il solo potere sostitutivo da esercitarsi in caso di inerzia da parte del Comune (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. III, 27/04/2018, n. 2553).

8.3 Peraltro, nel caso di specie è stato altresì provato il coinvolgimento consultivo e positivo delle autorità regionali, che, ricevuta la proposta modifica di revisione da parte del Comune con comunicazione del 22 dicembre 2020, hanno condiviso la scelta pianificatoria effettuata: “parere favorevole alla nuova zonizzazione del territorio, in quanto la proposta appare idonea a soddisfare le necessità di assistenza farmaceutica della popolazione”.

9. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha rigettato le censure di primo grado, ritenendo la deliberazione impugnata sufficientemente motivata tramite il riferimento all’esigenza di riequilibrare la ripartizione degli abitanti tra le sedi farmaceutiche.

L’appellante ritiene che il TAR abbia confuso le regole della pianificazione territoriale primaria, regolata dall'art. 2 della legge 475/68, con quelle della pianificazione secondaria, regolata dall'art. 5 della legge 362/91, applicando erroneamente i criteri della pianificazione primaria alla modifica delle circoscrizioni, ovvero ritenendo che fosse sufficiente riequilibrare la distribuzione degli abitanti, mentre la modifica delle circoscrizioni dovrebbe essere giustificata da mutamenti nella distribuzione della popolazione che rendano disfunzionale la pianta organica esistente.

Inoltre, si ritiene che la sentenza non abbia spiegato perché la modifica ha riguardato solo due delle tre sedi farmaceutiche, lasciando immodificata la terza sede, “Sant’Antonio di Faro”, che aveva il numero di abitanti più basso. La critica sottolinea che la revisione della pianta organica dovrebbe essere basata su una disfunzionalità emergente dalla distribuzione della popolazione, come indicato dal Consiglio di Stato.

10. Anche tale motivo è infondato.

10.1 Sulla motivazione dell’atto di revisione della pianta organica, di competenza del Comune, va ribadito che lo stesso, in quanto atto programmatorio a contenuto generale, non necessita in via generale di una analitica motivazione calibrata sulle singole situazioni locali, atteso che è sufficiente l'esternazione dei criteri ispiratori adottati dall'autorità emanante, i quali criteri vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (cfr. ad es. Consiglio di Stato, Sez. III, 09/10/2018, n. 5795)

10.2 Inoltre, la pianta organica delle farmacie presenti in un Comune deve essere formata sulla base di indagini approfondite, che tengano conto sia delle direttrici di frequenza quotidiana della popolazione, come della necessità di approvvigionamento urgente a vantaggio degli ammalati anche in ore notturne. Peraltro, la pianta organica non assegna a ciascuna farmacia una precisa ubicazione bensì una porzione di territorio (sede farmaceutica) più o meno ampia, ma delimitata e distinta da quella delle altre farmacie dello stesso Comune, salvo la presenza in via eccezionale e transitoria di sedi promiscue, ovvero farmacie allocate nella sede di altra farmacie. In particolare, la sede farmaceutica costituisce una speciale circoscrizione del territorio comunale e, come per le tutte le altre circoscrizioni, nessuna parte del territorio del Comune può essere sottratta alla ripartizione allorché si procede alla formazione della pianta organica per cui non sono ammesse zone cuscinetto tra le varie sedi, atteso che la divisione in sedi del territorio comunale ha una duplice funzione: in primo luogo per fissare, in conformità ai criteri dettata dalla relativa normativa, il numero degli esercizi farmaceutici ed in secondo luogo per delimitare la zona del Comune entro cui i locali delle singole farmacie debbono stabilirsi e possono spostarsi in modo da assicurare un'adeguata assistenza agli abitanti di tutti i rioni cittadini. Nel caso poi in cui i perimetri di sedi farmaceutiche vengano individuati con l'indicazione della via, si deve intendere attribuita a ciascuna delle sedi separate dalla via il lato di questa adiacente alla rispettiva sede, escludendosi che la via sia assegnata promiscuamente alle due sedi che trovano in essa il confine. È inoltre principio pacifico quello secondo cui il farmacista è tenuto ad aprire l'esercizio dentro e non fuori la zona territoriale di competenza, salvo eventuale revisione della pianta organica che comporti una modifica dei confini originari tale da consentirgli lo spostamento dell'esercizio farmaceutico nell'ambito della nuova sede assegnata.

10.3 Orbene, applicando tali parametri al caso di specie, la determinazione contestata appare ragionevolmente motivata in termini coerenti all’accertato e valutato diverso contesto territoriale. Se da un lato la precdente perimetrazione non corrispondeva più ad un’equa suddivisione del territorio comunale in termini demografici e non solo, da un altro canto emergeva “una significativa disparità di abitanti tra le due farmacie poste nel centro storico cittadino, con la sede 1 che contava circa 4.485 residenti contro i circa 1.710 della sede 2”; inoltre, “lo sviluppo urbanistico degli ultimi decenni ha visto tra l’altro una significativa crescita della popolazione nell’area a sud della linea ferroviaria Udine – Gorizia”.

11. L’appello va pertanto respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

IL SEGRETARIO