N. 01565/2025REG.PROV.COLL.

N. 03989/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3989 del 2024, proposto dal Comune di Cisterna di Latina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Provincia di Latina, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Torelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Frosinone e Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Rifuture S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Montanaro, Laura Ferrua Magliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Frosinone e Latina, Consorzio per Lo Sviluppo Industriale Roma – Latina, Società Rifuture S.r.l., Donato Giangirolami, Michele Di Fiore, Luigi Mobilia, Vincenzo Fieramonti, Pierluigi Fieramonti, Giovanna Pilla, Angelo Antonio Pilla, Antonella Fieramonti, Mario Fieramonti, Saverio Giuseppe Todino, Enzo Perpetuino, Demetrio Parlapiano, Nicola Capozzi, Clara Mastrantuono, Mario Fieramonti, non costituiti in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 766 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Latina, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Frosinone e Latina, della Regione Lazio e di Rifuture S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza presentata alla Regione Lazio al prot. n. 633816 del 17 luglio 2020, Rifuture s.r.l. ha chiesto la sottoposizione a valutazione di impatto ambientale (V.i.a.) e il rilascio delle autorizzazioni prescritte dalla legge sul progetto per la realizzazione, sul territorio del Comune di Cisterna di Latina in area situata nel perimetro del Consorzio industriale del Lazio, di un impianto di produzione di biometano e compost derivanti dalla frazione organica del rifiuto solido urbano (c.d. FORSU).

Sulla predetta richiesta, la Regione Lazio, ai sensi degli artt. 14-ter, l. 7 agosto1990 n. 241 e 27-bis, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, ha indetto una conferenza di servizi, alla quale il Comune di Cisterna di Latina ha regolarmente partecipato, esprimendo parere favorevole, con nota prot. n. 44701 del 12 novembre 2020, assunta dalla Regione stessa al prot. n. 972899 del 13 novembre 2020.

Conseguentemente, con determinazioni dirigenziali n. G09783 del 19 luglio 2021 e n. G13103 del 27 ottobre 2021, la Regione Lazio ha rilasciato la V.i.a. favorevole e l’autorizzazione integrata ambientale sul progetto presentato da Rifuture s.r.l. Con nota prot. n. 47571 del 24 novembre 2021, quindi, il Comune di Cisterna di Latina ha rappresentato alla Regione Lazio che “a seguito di nuova valutazione di competenza, elementi, condizioni e presupposti”, la Giunta municipale ha ritenuto “non rispondente alla piena salvaguardia dell’interesse pubblico” il predetto progetto di Rifuture s.r.l., invitando così la Regione stessa a sospendere il procedimento di P.a.u.r. ancora pendente e formalizzando, giuste note prot. n. 49486 del 6 dicembre 2021 e prot. n. 3283 del 20 gennaio 2022, istanza di revoca degli atti già adottati ex art. 21-quinquies, l. 7 agosto 1990 n. 241 e di riesame dell’A.i.a., ai sensi dell’art. 29-quater, comma 7, d.lgs. n. 152 del 2006. In particolare, l’ente locale ha sollevato perplessità concernenti l’omessa valutazione di criteri di localizzazione dell’impianto e di aspetti di natura igienico-sanitaria, oltre a problematiche afferenti la disponibilità dell’area in capo alla società richiedente.

Nel frattempo, con nota prot. n. 1801 del 17 gennaio 2022, la Provincia di Latina, ai sensi dell’art. 12, d.lgs. 29 dicembre 2003 n. 387, ha rilasciato l’autorizzazione unica di sua competenza per la costruzione, realizzazione, esercizio e gestione dell’impianto progettato da Rifuture s.r.l. Anche la Regione Lazio, con determinazione dirigenziale n. G01295 del 9 febbraio 2022, ha adottato sul predetto progetto il provvedimento autorizzativo unico regionale, ricordando come la conferenza di servizi abbia complessivamente espresso un giudizio favorevole con condizioni alla realizzazione ed all’esercizio del progetto in argomento, sulla base dei pareri espressamente positivi, come da verbale definitivo della terza ed ultima seduta del 26 maggio 2021.

Con ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato e depositato presso il Consiglio di Stato il 24 febbraio 2022, il Comune di Cisterna di Latina ha impugnato gli atti indicati in epigrafe.

Rifuture s.r.l., quindi, con atto di opposizione proposto il 25 marzo 2022, ai sensi dell’art. 10, d.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, ha chiesto che il suddetto ricorso fosse deciso in sede giurisdizionale del competente Tribunale amministrativo regionale. Pertanto, con atto di riassunzione depositato e comunicato il 5 maggio 2022, il Comune di Cisterna di Latina si è costituito per la prosecuzione del giudizio ex art. 48 cod. proc. amm.

2. Il T.a.r., con sentenza n. 766 del 2023, ha dichiarato inammissibile il ricorso per comportamento contraddittorio e abusivo del Comune.

Con atto di appello, il Comune ha contestata la sentenza di primo grado e ha dedotto i seguenti motivi di appello:

I. Error in iudicando – violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e ss, dell’art. 21 nonies e dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990 – difetto di istruttoria – difetto di motivazione – travisamento dei fatti – contraddittorietà – illogicità manifesta.

La sentenza sarebbe errata per violazione dell’art. 14 quater perché la richiesta di riesame può essere presentata da tutte le amministrazioni che hanno partecipato alla conferenza di servizi indipendentemente dal fatto se abbiano o meno espresso parere favorevole.

II. Error in iudicando – violazione e falsa applicazione dell'art. 2 cost. e dell'art. 1175 c.c. – dell'art. 14-quater, comma 2, della l. n. 241/1990 – travisamento dei fatti – difetto di istruttoria e di motivazione.

Con il secondo motivo di appello si contesta la sentenza perché il Comune non ha posto in essere un comportamento contraddittorio, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r.

III. Error in iudicando – violazione e falsa applicazione dell’art. 29 quater, e art. 28 octies del d. lgs. n. 152/2006 e s.m.i. – violazione e falsa applicazione degli artt. 216 e 217 del rd 27 luglio 1934, n. 1265 – violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 e s.m.i. – violazione del principio di prevenzione e di precauzione – eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria – difetto di istruttoria – difetto di motivazione – travisamento dei fatti – contraddittorietà – illogicità manifesta.

Con un terzo motivo di appello ha contestato la sentenza del T.a.r. perché il Sindaco ha chiesto alla Regione Lazio l’avvio del procedimento di riesame del provvedimento di VIA e di AIA in ragione di comprovate circostanze intervenute successivamente al rilascio dell’AIA e, segnatamente, di elementi rilevati a seguito di una più approfondita istruttoria condotta dall’Amministrazione comunale nel rispetto del principio di precauzione non compiutamente valutati nei provvedimenti gravati e non rappresentati dal Commissario Straordinario nominato con DPR del 24.02.2021.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Latina, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Frosinone e Latina, la Regione Lazio e Rifuture S.r.l. che hanno contestato l’avverso appello e ne hanno chiesto il rigetto.

3. Alla pubblica udienza del 19 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Oggetto del presente giudizio è verificare a quali condizioni sia possibile per un’amministrazione che ha partecipato fattivamente nella conferenza di servizi e ha espresso il proprio parere favorevole, poi confluito nella determinazione definitiva dell’amministrazione procedente, di contestare i provvedimenti successivamente emanati che rappresentano una logica conseguenza della conferenza di servizi precedentemente svolta.

5. Al fine di scrutinare i motivi di appello è necessario ricostruire il quadro normativo rilevante relativo alla conferenza di servizi, anche in relazione alla conferenza di servizi prevista dall’art. 27 bis del d.lgs. n. 152 del 2006.

La conferenza di servizi è un modulo organizzativo pensato per semplificare, coordinando le varie pubbliche amministrazioni interessate, la complessa attività amministrativa che sfocia nell’adozione di una determinazione rispettosa delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza (art. 14, comma 7, l. n. 241 del 1990).

Dalla conferenza di servizi emerge una complessità patologica, derivante dall’alto tasso di dispersione delle funzioni amministrative insiste nel territorio nazionale, e una complessità fisiologica, derivante dalla necessità di riconoscere una pluralità di interessi meritevoli di tutela non necessariamente graduati dalla legge in ordine gerarchico o di prevalenza, ma spesso collocati in posizione di equiordinazione.

Ciascuna amministrazione, ai sensi dell’art. 14 bis, comma 3, l. n. 241 del 1990, deve, entro un termine perentorio, previsto dal comma 2, lett. c), rendere la propria determinazione, relativa alla decisione oggetto della conferenza. Il comma 4 specifica che la mancata comunicazione della determinazione entro il termine di cui al comma 2, lettera c), ovvero la comunicazione di una determinazione priva dei requisiti previsti dal comma 3, equivalgono ad assenso senza condizioni.

L’art. 2, comma 8 bis, della l. n. 241, come introdotto dal d.l. n. 76 del 2020, convertito dalla l. n. 120 del 2020, dispone che le determinazioni adottate dopo la scadenza del predetto termine sono inefficaci, con ciò riconoscendo al termine a provvedere natura perentoria.

L’art. 14 quater specifica poi che “La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati”.

Il comma 2 della norma appena richiamata detta le condizioni affinché un’autorità amministrativa possa contestare l’esito della conferenza di servizi. In particolare, è specificato che le amministrazioni, i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza, possono sollecitare con congrua motivazione l'amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 14-ter, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-quinquies.

Solo per le amministrazioni dissenzienti preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza, è previsto un potere di contestazione della determinazione finale, attraverso l’opposizione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 14 quinques).

6. In relazione al provvedimento autorizzatorio unico regionale (P.A.U.R.), l’art. 27 bis del d.lgs. n. 152 del 2006, prevede poi che l'autorità competente convoca una conferenza di servizi alla quale partecipano il proponente e tutte le Amministrazioni competenti o comunque potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento di VIA e dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto richiesti dal proponente.

La conferenza di servizi è convocata in modalità sincrona e si svolge, per espresso richiamo normativo, ai sensi dell'articolo 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l'indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto. Nel caso in cui il rilascio di titoli abilitativi settoriali sia compreso nell'ambito di un'autorizzazione unica, le amministrazioni competenti per i singoli atti di assenso partecipano alla conferenza e l'autorizzazione unica confluisce nel provvedimento autorizzatorio unico regionale.

7. Da tale quadro normativo emerge che le amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi -anche quella prevista dall’art. 27 bis del d.lgs. n. 152 del 2006, alla quale si applica la disciplina generale delineata nella l. n. 241 del 1990 - non rientranti tra le amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi sensibili, che vogliano contestarne gli esiti, hanno a disposizione esclusivamente un potere sollecitatorio nei confronti dell’amministrazione procedente che può, nell’ambito della sua discrezionalità, decidere, previa indizione di una nuova conferenza di servizi, di ritirare il provvedimento in attuazione del potere di autotutela previsto dagli artt. 21 quinques o 21 nonies l. n. 241 del 1990.

In particolare, la legge distingue tra amministrazioni che hanno partecipato (o si siano espresse nei termini) alla conferenza di servizi da quelle che non vi hanno partecipato.

Solo le prime possono sollecitare l’amministrazione procedente a ritirare la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 21 quinques o 21 nonies l. n. 241 del 1990. Le amministrazioni che non hanno partecipato alla conferenza di servizi (o non si siano espresse nei termini), invece, possono solo sollecitare l’amministrazione procedente a ritirare in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies l. n. 241 del 1990 la determinazione finale (cfr. art. 14-ter, comma 2, l. n. 241 del 1990).

8. Il Comune appellante, però, non ha contestato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi adottata il 26 maggio 2021, ma solo gli atti successivi che rappresentano la logica conseguenza della conferenza di servizi medesima.

Successivamente alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi del 26 maggio 2021, il Comune ha, infatti, presentato il 6 dicembre 2021 istanza di revoca del provvedimento di V.I.A. del 19 luglio 2021 e dell’autorizzazione integrata ambientale (Determinazione n. G13103 del 27.10.2021), ma non di revoca della determinazione finale della conferenza di servizi ai sensi e nelle forme previste dall’art. 14 quater l. n. 241 del 1990.

Successivamente ha poi impugnato, oltre ai citati due provvedimenti, anche il provvedimento prot. n. 1801 del 18.01.2022, con il quale la Direzione del Settore Ecologia e Tutela del Territorio della Provincia di Latina ha rilasciato l’Autorizzazione Unica, ai sensi dell’art. 12 del D. Lgs. n. 387/2003, per la costruzione, realizzazione, esercizio e gestione dell’impianto oggetto del progetto presentato da Rifuture s.r.l., e la Determinazione n. G01295 del 09.02.2022, con la quale la Direzione Ambiente della Regione Lazio ha emesso il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) favorevole ai sensi dell’art. 27 bis del D. Lgs. n. 152/2006 e s.m.i. sul progetto “Impianto di produzione di biometano e compost da FORSU all’interno dell’agglomerato industriale di Cisterna di Latina” in località via Gennaro del Prete, nel Comune di Cisterna di Latina, proposto dalla Società Rifuture s.r.l.

9. Il complessivo comportamento tenuto dal Comune, come ben evidenziato dal T.a.r., contrasta con il principio di leale collaborazione e non contraddittorietà che informa i rapporti tra pubbliche amministrazioni, oltre che quelli tra queste ultime e i cittadini (art. 1, comma 2 bis, l. n. 241 del 1990). Il Comune, non solo non ha contestato la determinazione finale di conclusione della conferenza di servizi, ma in tale sede non ha espresso alcuna perplessità sulla realizzazione dell’impianto di biometano, né tantomeno ha espresso dissensi motivati, ma anzi ha espresso parere favorevole.

Anche sulla base di tale parere favorevole espresso dal Comune, la Regione ha poi adottato la determinazione finale favorevole alla realizzazione dell’impianto di biometano.

Peraltro, il Comune, con l’istanza di revoca sopra menzionata, ha mosso contestazioni relative a profili che andavano trattati e discussi in seno alla conferenza di servizi appositamente indetta e che, evidentemente, anche in considerazione della ratio semplificatoria sottesa alla stessa, non possono essere reintrodotti successivamente da un’amministrazione che ha fattivamente partecipato alla conferenza di servizi, peraltro, senza seguire le regole di contestazione della determinazione finale, previste dall’art. 14 quater l. n. 241 del 1990.

Quest’ultima determinazione si è, infatti, definitivamente consolidata con il parere favorevole espresso in relazione alla realizzazione dell’impianto di biometano in data 26 maggio 2021 e non può più essere rimessa in discussione sulla base di iniziative giudiziarie che evidentemente sono tardive (rispetto alla determinazione finale della conferenza di servizi) e si pongono in chiara contraddizione con il comportamento tenuto dallo stesso Comune durante la conferenza di servizi e successivamente alla stessa, non avendo il Comune contestato tempestivamente le specifiche risultanze della conferenza di servizi, come anche il T.a.r. ha evidenziato. L’istanza di revoca, come detto non relativa alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi, ma del provvedimento di V.I.A. del 19 luglio 2021 e dell’autorizzazione integrata ambientale (Determinazione n. G13103 del 27.10.2021), è stata proposta dal Comune solo il 6 dicembre 2021, dopo più di sei mesi dalla determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

10. Per le ragioni sin qui esposte, l’appello va, pertanto, respinto perché i ricorsi di primo grado sono inammissibili, in quanto il Comune ha sostanzialmente tenuto una condotta contraddittoria, contrastante con i principi di buona fede e correttezza, e non in linea con il regime di contestazione della determinazione finale della conferenza di servizi come delineato dall’art. 14 quinques l. n. 241 del 1990, che rappresenta il presupposto dei provvedimenti poi impugnati dal Comune appellante.

11. Parimenti inammissibile è il ricorso di primo grado nella parte in cui il Comune ha contestato il comportamento della Regione che non ha proceduto, ai sensi dell’art. 29-quater, comma 7, d.lgs. n. 152 cit., a rivedere la determinazione finale di conclusione della conferenza di servizi.

La norma dispone che “In presenza di circostanze intervenute successivamente al rilascio dell’autorizzazione di cui al presente titolo, il Sindaco, qualora lo ritenga necessario nell’interesse della salute pubblica, può, con proprio motivato provvedimento, corredato dalla relativa documentazione istruttoria e da puntuali proposte di modifica dell’autorizzazione, chiedere all’autorità competente di riesaminare l’autorizzazione rilasciata ai sensi dell’articolo 29-octies”.

Nel caso di specie, il Comune fa valere circostanze che non sono certamente sopravvenute, contestando nella sostanza la conferenza di servizi che non avrebbe adeguatamente valutato determinati aspetti del progetto.

11. L’appello va, pertanto, respinto.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Cisterna di Latina alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Lazio e della Provincia di Latina che liquida in complessivi € 10.000,00, oltre accessori come per legge, che devono essere ripartiti in parti eguali tra le amministrazioni resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Luca Lamberti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO