Sezione regionale di controllo per il Piemonte

Deliberazione n. 21/2025/SRCPIE/REG

La Sezione regionale di controllo per il Piemonte, composta dai Magistrati:

Dott. Antonio ATTANASIO Presidente

Dott.ssa Laura ALESIANI Primo Referendario

Dott. Diego Maria POGGI Primo Referendario - relatore

Dott. Massimo BELLIN Primo Referendario

Dott. Paolo MARTA Referendario

Dott.ssa Maria DI VITA Referendario

Dott. Massimiliano CARNIA Referendario

Dott.ssa Elisa MORO Referendario

Dott.ssa Lorena CHIACCHIERINI Referendario

Dott.ssa Gabriella DE STEFANO Referendario

Nella camera di consiglio del 10 febbraio 2025

Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

Vista la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento

dell’Ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Visto il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio

1934, n. 1214;

Vista la Legge 21 marzo 1953, n. 161, contenente modificazioni al predetto Testo unico;

Visto il Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, recante: “Testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli Enti Locali”;

Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20;

vista la legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 3, commi da 54 a 57;

visto l’art. 46 del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, convertito dalla Legge 6 agosto 2008, n. 133;

visto l’art. 6 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30

luglio 2010 n. 122 e ss.mm.ii. vista la Legge 14 marzo 2013 n. 33;

visto l’articolo 14 del D.L. 24 aprile 2014 n. 66 convertito, con modificazioni, dalla legge 23

giugno 2014 n. 89;

visto il D. Lgs 18 aprile 2016 n. 50, successivamente abrogato e sostituito dal D. Lgs 31

marzo 2023 n. 36;

Vista la Deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata

nell’adunanza del 16 giugno 2000, e ss.mm., concernente il regolamento per

l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;

Viste le Deliberazioni nn. 362/2013/SRCPIE/INPR e 54/2021/SRCPIE/INPR, con le quali

questa Sezione ha dettato una serie di precisazioni nella materia del conferimento degli

incarichi di studio, ricerca e consulenza da parte delle pubbliche amministrazioni;

Visto il regolamento approvato con deliberazione della giunta comunale n. 37 del 1/04/2022

del Comune di Castelnuovo Don Bosco (AT) recante limiti, modalità e criteri per l’affidamento

di incarichi o consulenze a soggetti esterni all’amministrazione;

Vista l’ordinanza n. 4 del 5 febbraio 2025, con la quale il Presidente ha convocato la Sezione

per l’odierna camera di consiglio, autorizzando il collegamento da remoto dei magistrati

partecipanti, mediante l’applicativo informatico in uso presso la Corte dei conti;

Udito il relatore, Primo referendario dott. Diego Maria POGGI.

PREMESSO IN FATTO

Il Comune di Castelnuovo Don Bosco, in sede di riscontro istruttorio sull’analisi del rendiconto

finanziario 2021, aveva comunicato l’intervenuta approvazione del nuovo regolamento

comunale sul conferimento di incarichi esterni, omettendo però la trasmissione alla Sezione.

A seguito di apposito sollecito, con nota del giorno 9 maggio 2024, il comune ha inviato copia

del regolamento indicato, approvato con deliberazione della Giunta comunale n. 37 del

giorno 1 aprile 2022, in materia di “conferimento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca

e consulenza a soggetti esterni all’amministrazione”.

Dalla disamina del testo sono emersi alcuni profili di non conformità alla Legge e perciò il

Magistrato istruttore ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione.

IN DIRITTO

Ai sensi dell’art. 3, comma 56, della legge finanziaria per il 2008 (L. 24 dicembre 2007, n.

244), come sostituito dall’art. 46, comma 3, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, gli enti locali, con

il regolamento che disciplina l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, devono fissare

limiti, modalità e criteri per l’affidamento di incarichi o consulenze.

Tali disposizioni regolamentari, ai sensi del successivo comma 57, devono essere trasmesse

alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti entro trenta giorni dalla loro adozione.

Come evidenziato dalla costante giurisprudenza di questa Corte (sin dalla delibera n.

6/AUT/2008 della Sezione delle autonomie), tale invio è finalizzato all’espletamento delle

funzioni di controllo assegnate alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti. Il

controllo espletato non incide, nel caso specifico, sull’efficacia dell’atto, ma si sostanzia in un

riesame di legalità e regolarità, finalizzato al confronto tra il regolamento adottato dall’ente

e i parametri normativi vigenti (fra cui, in particolare, l’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001 e l’art.

110 del d.lgs. n. 267/2000) in un’ottica non più statica, ma dinamica che, come sottolineato

dalla Corte costituzionale, conduca all’adozione di effettive misure correttive da parte

dell’ente (sentenze nn. 228/2017, 39/2014, 60/2013 e 198/2012).

Quanto ai presupposti di legittimità del ricorso ad incarichi di collaborazione, studio, ricerca

e consulenza, questi sono specificamente enucleati dall’art. 7 del d.lgs. 30 marzo 2001, n.

165 e ss.mm.ii, da ultimo quelle apportate dal D. Lgs n. 75/2017.

La linea interpretativa restrittiva è, tuttavia, costante, in quanto, in un’ottica di contenimento

dei costi e di valorizzazione delle risorse interne, le amministrazioni pubbliche devono

svolgere le loro funzioni con la propria organizzazione e con il proprio personale e solo in

casi eccezionali -e negli stretti limiti previsti dalla legge- possono ricorrere all’impiego di

personale esterno.

A tal fine il comma 5-bis dell’art. 7 D.Lgs. 165/2001, introdotto dal D.Lgs. 25 maggio 2017,

n. 75, ha sancito il divieto per le amministrazioni pubbliche “di stipulare contratti di

collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali,

continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con

riferimento ai tempi e ai luoghi di lavoro”, comminando contestualmente la nullità di tali

contratti e la responsabilità erariale -e, se del caso, dirigenziale- del funzionario stipulante.

L’entrata in vigore del suddetto divieto è stata peraltro ripetutamente posticipata, fino al 1°

luglio 2019 (ad opera dell’art. 1 co. 1131 lett. f) della legge 30 dicembre 2018, n. 145 che

per ultima è intervenuta a modificare l’art.22, comma 8, del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75).

Pertanto solo fino al 30 giugno 2019 le amministrazioni pubbliche hanno potuto ricorrere a

tale tipologia contrattuale, nel rispetto degli altri parametri normativi e da ciò consegue che

il regolamento del Comune di Castelnuovo Don Bosco dovrà risultare conforme anche a tale

ultimo aggiornamento normativo, essendo stato approvato successivamente al 1 luglio 2019.

Dalla disamina del testo si rileva che, nonostante la formazione e approvazione dell’articolato

in data successiva al 1 luglio 2019, permangono numerosi riferimenti alle collaborazioni

“coordinate e continuative” e precisamente ai seguenti articoli: articolo 2, comma 1 lettera

b) e comma 2, lettera d); va detto peraltro che i citati riferimenti a tale tipologia contrattuale

possono considerarsi già suscettibili di doverosa disapplicazione per mancanza della base

giuridica normativa primaria legittimante, dal momento che l’avvenuta entrata in vigore della

novella all’art. 7 comma 5bis del D.Lgs n. 165/2001 preclude alle amministrazioni pubbliche

la stipula di contratti individuali di collaborazione coordinata e continuativa.

Inoltre in linea generale va rammentato che il successivo comma 6 dell’art 7 del D.Lgs. n.

165 del 2001, individua i presupposti necessari per poter conferire incarichi individuali con

contratto di lavoro autonomo e precisamente:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento

all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare

coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente;

b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di

utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata (è possibile

prescindere dal requisito della comprovata specializzazione universitaria solo nei casi

espressamente previsti dalla normativa); non è ammesso il rinnovo; l'eventuale proroga

dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto

e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito

in sede di affidamento dell'incarico;

d) devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della

collaborazione;

e) il conferimento degli incarichi deve avvenire mediante ricorso a procedure comparative,

adeguatamente pubblicizzate;

f) per gli enti locali con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, è necessaria la valutazione

del revisore o del collegio dei revisori dei conti (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo

per la Lombardia, deliberazioni n. 213/2009/PAR del 14 maggio 2009 e n. 506/2010/PAR del

23 aprile 2010).

La Sezione, pertanto, si sofferma sulle disposizioni che appaiono discostarsi in modo più

evidente dal dettato normativo e per le quali occorre che il Comune di Castelnuovo Don

Bosco provveda ad adeguare il testo, in relazione al contenuto del menzionato art. 7 del

D.Lgs. n. 165 del 2001, nelle parti oggetto di successiva illustrazione, in quanto non in linea

con la disciplina di legge e con le interpretazioni ormai consolidate offerte dalla

giurisprudenza.

1. Possibilità di derogare alla procedura comparativa per il conferimento di

incarichi.

L’articolo 7 del regolamento in esame disciplina dettagliatamente il “Conferimento di incarichi

professionali in via diretta senza esperimento di procedure comparative”, casistica che è

stata più volte oggetto di pronunciamento da parte delle Sezioni regionali di controllo.

Il testo comunale sembra recepire esattamente gli arresti giurisprudenziali in subiecta

materia, nel momento in cui compie un’elencazione tassativa delle ipotesi in cui non è

richiesta la previa procedura comparativa pubblica.

Per la precisione, le ipotesi descritte alle lettere dalla a) alla c), che si riportano, appaiono in

linea con gli insegnamenti giurisprudenziali consolidati:

“a-quando non abbiano avuto esito le procedure comparative di cui all’art.5, a patto che non

vengano modificate le condizioni previste nell’avviso di selezione;

b- in casi di assoluta ed oggettiva urgenza, adeguatamente documentata e motivata, quando

le scadenze temporali ravvicinate e le condizioni per la realizzazione dei programmi di

attività, degli obiettivi e dei progetti specifici e determinati dall’ente, che richiedono

l’esecuzione di prestazioni professionali particolarmente qualificate in tempi ristretti, non

consentano l’utile e tempestivo esperimento di procedure comparative di selezione. Non

costituisce urgenza lo scadere di termini programmabili;

c- per attività comportanti prestazioni di natura artistica o culturale non comparabili in

quanto strettamente connesse alle abilità del prestatore d’opera o a sue particolari

interpretazioni ed elaborazioni, per cui risulta notorio che uno solo può fornirle o eseguirle

con il grado di perfezione richiesto”.

Viceversa, le esenzioni previste alle lettere d) ed e) appaiono meno compatibili con la

normativa primaria.

Secondo la prima ipotesi, l’amministrazione potrebbe procedere al conferimento diretto

dell’incarico, allorché “l’incarico sia da attribuire a professionalità di chiara e riconosciuta

esperienza e professionalità”; l’espressione utilizzata risulta ripetitiva e vagamente

tautologica; del resto la “chiara e riconosciuta esperienza e professionalità” costituisce già di

per sé uno dei requisiti richiesti per ogni incarico professionale a soggetti esterni

all’amministrazione. Ne conseguirebbe che, con la suddetta clausola, sarebbe possibile

eludere l’obbligo di previa procedura comparativa pressoché in tutti i casi in cui

l’amministrazione ritenga di necessitare di una professionalità esterna altamente qualificata.

Il Collegio ritiene pertanto che la suddetta clausola, ove meramente riproduttiva della nota

e ammissibile ipotesi di “unicità della prestazione ottenibile sotto il profilo soggettivo”, già

prevista sub lettera c) risulti in sé superflua; ove invece si volesse ad essa attribuire un

significato più lato, e idoneo a comprendere la generalità degli ambiti professionali, la stessa

risulterebbe in contrasto con il dato normativo sopra citato; quale che sia il percorso

argomentativo, l’ipotesi così formulata andrebbe eliminata dall’articolato regolamentare.

L’ulteriore esenzione dalla previa procedura comparativa è associata alla lettera e)

dell’articolo 7, a mente della quale l’affidamento diretto sarebbe consentito in tutti i casi in

cui per “l’incarico da conferire sia previsto un corrispettivo di importo inferiore alla soglia per

gli affidamenti diretti prevista dall’art. 36 del D.Lgs 50/2016 e smi. al quale si rimanda solo

ed esclusivamente per la determinazione di una soglia di riferimento, ritenuta coerente con

i disposti del presente regolamento”.

Va doverosamente premesso che la disposizione in parola risulterebbe oggi riferibile alle

soglie stabilite ex articolo 14 del nuovo codice dei contratti pubblici (D.Lgs n. 36/2023).

Tuttavia, a differenza di quanto previsto in materia di contratti aventi ad oggetto prestazioni

di servizi (espressamente esclusi dall’ambito di operatività del regolamento, secondo

l’articolo 3, lettera f) del medesimo), la disciplina degli incarichi libero-professionali non

prevede procedure differenziate a seconda dell’importo della prestazione.

Nel caso degli incarichi previsti dal regolamento ex art. 3 comma 56 della L. 244/2007, la

norma di riferimento va rinvenuta nell’art. 7 del D. Lvo 165/2001, il cui comma 6bis impone

di disciplinare e rendere pubbliche “procedure comparative per il conferimento di incarichi di

collaborazione”, senza alcun riferimento a soglie quantitative di importo del corrispettivo.

Di conseguenza la lettera e) dell’articolo 7 appare in contrasto con il disposto di Legge

laddove esclude di rendere pubbliche alcune procedure di selezione sulla sola base di un dato

“scaglione di valore” del corrispettivo, dal momento che la materia disciplinata dall’art. 7 del

T.U.P.I. si presenta unitaria e non consente differenziazioni di valore sulle modalità e

procedure di conferimento di incarichi a soggetti esterni all’amministrazione. (cfr. le

deliberazioni di questa Sezione nn. 122/2014, 34/2018 e, più recentemente, 24/2019 e

25/2020).

Risulta infatti illegittima una generica esclusione del principio concorsuale che, prescindendo

da particolari circostanze di fatto, si basi in modo generalizzato sul modico valore del

corrispettivo o sulla individuazione di una soglia di valore (in tal senso anche SRC per la

Lombardia con deliberazione n. 162/2010/REG e la SRC per la Calabria con deliberazione n.

36/2009/REG).

Inoltre la previsione regolamentare di soglie di valore escludenti la necessità di previe

procedure comparativa era stata oggetto di espliciti richiami da parte di questa Sezione, da

ultimo con la deliberazione di indirizzo n. 54/2021, la quale aveva a sua volta riportato in

parte qua la delibera n. 362/2013; ivi già si affermava che “il ricorso a procedure

comparative adeguatamente pubblicizzate può essere derogato con affidamento diretto nei

limitati casi individuati dalla giurisprudenza: a) procedura comparativa andata deserta; b)

unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo; c) assoluta urgenza determinata dalla

imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento

eccezionale, ricordando che la “particolare urgenza” deve essere “connessa alla realizzazione

dell’attività discendente dall’incarico” (ex plurimis, deliberazione Sez.Contr. Lombardia n.

67/2012/IADC). Non può ritenersi legittima, quindi, la previsione di affidamenti di incarichi

senza procedura comparativa al di sotto di una soglia individuata in valore monetario (o di

un numero massimo di ore della prestazione richiesta al collaboratore), poiché “la materia è

del tutto estranea a quella degli appalti di lavori, di beni o servizi, pertanto non può farsi

ricorso neppure per analogia a detti criteri”, in particolare agli affidamenti in economia (Sez.

contr. Reg. Lombardia, n. 37/09; Sez. contr. Prov. Trento, n. 2/10 e n. 8/10)”.

Va quindi ribadito, sulla scorta di più precedenti, tra cui le delibere nn. 25 e 79 del 2020 di

questa Sezione che, a differenza di quanto previsto dal vigente codice dei contratti pubblici

relativamente agli appalti di servizi, la disciplina degli incarichi non prevede procedure

selettive differenziate a seconda dell’importo della prestazione, e che l’obbligo di disciplinare

e rendere pubbliche le “procedure comparative per il conferimento di incarichi di

collaborazione” non sorge in riferimento a soglie quantitative di importo del corrispettivo,

ma risulta generalizzato.

Deve pertanto riaffermarsi che “la natura meramente occasionale della prestazione o la

modica entità del compenso (quand’anche equiparabile a un rimborso spese) non possono

comunque giustificare una deroga alle ordinarie regole di pubblicità, trasparenza e parità di

trattamento nell’assegnazione dell’incarico, e perciò risulta illegittima la previsione di

affidamenti di incarichi senza procedura comparativa, al di sotto di una soglia individuata in

valore monetario”.

Sempre in tale sede questa Sezione rammentava che “disposizioni che, sulla base di indici

generici o molto elastici, autorizzino l’amministrazione a procedere all’affidamento diretto di

incarichi senza previa selezione pubblica, risultano in conflitto con il dato normativo

ripetutamente richiamato” e che l’orientamento giurisprudenziale, anche del giudice

amministrativo, risultava costante sul punto, con la conseguenza che “le disposizioni

regolamentari formulate nei sensi di cui sopra e che risultassero ancora in vigore, devono

comunque essere disapplicate dall’amministrazione conferente, per esplicita contrarietà al

dato normativo di rango superiore”.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, nei termini e con le

considerazioni esplicitate in motivazione

DICHIARA

L’articolo 7, lettere d) ed e), del regolamento sul “conferimento di incarichi di

collaborazione, studio, ricerca e consulenza a soggetti esterni all’amministrazione” del

Comune di Castelnuovo Don Bosco (AT), non conformi alla disciplina di legge, per quanto

esposto in parte motiva

e per l’effetto

INVITA

l’Amministrazione comunale di Castelnuovo Don Bosco ad adottare le conseguenti misure

per conformare il proprio regolamento alla legge vigente, tra cui il disposto di cui al comma

5bis dell’articolo 7 del D. lgs n. 165/2001, entro sessanta giorni dalla comunicazione della

presente delibera, trasmettendo il nuovo testo regolamentare aggiornato entro i successivi

trenta giorni;

Conclusivamente

DISPONE

che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura della Segreteria della Sezione al

Consiglio comunale nella persona del suo Presidente e al Sindaco del Comune di

Castelnuovo Don Bosco (AT), rammentando gli obblighi di pubblicazione della medesima

nell’apposita sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito Internet istituzionale,

ai sensi dell’art. 31 del D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33;

Così deliberato nella Camera di consiglio riunitasi in data 10 febbraio 2025.

Il Relatore Il Presidente

Dott. Diego Maria POGGI Dott. Antonio ATTANASIO

Depositato in Segreteria il 19 febbraio 2025

 

Il Funzionario Preposto

Margherita RAGONESE