REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria - Sezione Seconda - nelle persone dei Signori:

Raffaele PROSPERI    - Presidente f.f., rel. ed est.

Sergio FINA               - Consigliere

Luca MORBELLI       - Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.261/04 R.G.R. proposto dalla GENBER S.r.l. in persona del legale rappresentante pro-tempore elettivamente domiciliata in Genova, c.so A. Saffi 3/2, presso l’Avv. Cristina Loiaconi che la rappresenta e difende per mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro

la Regione Liguria in persona del Presidente pro-tempore elettivamente domiciliata in Genova, via Fieschi 15, presso gli Avv.ti Gigliola Benghi e Barbara Baroli che la rappresentano e difendono per mandato in atti;

- resistente -

e nei confronti

della Catania Multiservizi S.p.A. in persona del legale rappresentante pro-tempore elettivamente domiciliata in Genova, p.zza Dante 9/14, presso l’Avv. Giovanni Bormioli che la rappresenta e difende per mandato in atti unitamente agli Avv.ti Harald Bonura e Giuseppe Gitto;

- controinteressata -

per l'annullamento

del decreto del Dirigente della Direzione Centrale Affari Organizzativi n.3112 del 24.12.03 avente ad oggetto l’aggiudicazione alla controinteressata della gara europea mediante licitazione privata indetta per l’affidamento per tre anni del servizio di pulizia dei locali occupati e gli uffici della Giunta regionale e di tutti gli atti connessi, ivi compresi gli atti di gara, il bando, la lettera d’invito ed il capitolato speciale;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della controinteressata e della Regione Liguria;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi alla pubblica udienza del 25 marzo 2004, relatore il Consigliere R. Prosperi, l’Avv. Loiaconi per la ricorrente, gli Avv.ti Gitto e Licata, questo ultimo per delega dell’Avv. Bonura, per la controinteressata e l’Avv. Benghi per la Regione Liguria;

Ritenuto e considerato quanto segue:

ESPOSIZIONE DEL FATTO

Con ricorso notificato il 10 febbraio 2004 la Genber S.r.l. impugnava, chiedendone l’annullamento, gli atti indicati in epigrafe con i quali il competente servizio della Regione Liguria aveva aggiudicato  in seguito a gara mediante licitazione privata all’attuale controinteressata Catania Multiservizi S.p.A. il servizio triennale di pulizia dei locali occupati dagli uffici della Giunta.

La ricorrente esponeva dapprima in fatto le complesse vicende che avevano caratterizzato la gara, particolarmente decisioni sopravvenute della commissione di gara in ordine alle verifiche di anomalia delle offerte, e deduceva in diritto le seguenti censure:

1.Eccesso e/o sviamento di potere, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione per irregolarità della procedura di gara e operazioni materiali. La commissione di gara ha espletato le proprie operazioni valutative nel corso di ben quattordici sedute in un intervallo temporale di oltre tre mesi e ciò per rinnovare l’intera procedura di verifica della soglia di anomalia delle offerte; nulla si rinviene negli atti di gara circa le modalità di conservazione delle offerte e dei documenti allegati e quindi non viene dimostrato alcunché circa la garanzia necessaria dell’integrità e segretezza delle offerte.

2.Violazione delle regole in materia di verbalizzazione delle operazioni di gara e di funzionamento degli organi collegiali. Violazione dei principi di trasparenza e di imparzialità. La commissione di gara ha proceduto alla redazione di un unico verbale per tutte le sedute invece che per ciascuna, senza quindi dare conto della regolare presenza di tutti componenti alle operazioni.

3.Violazione dell’art.25 del D. Lgs. 157/95 e della lex specialis di gara. Eccesso e/o sviamento di potere, violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione per irregolarità della procedura di gara. La P.A. ha proceduto alla verifica dell’anomalia delle offerte richiedendo come unici elementi di giustificazione il costo medio orario della manodopera, senza valutare alcunché relativo ad altri fattori. Inoltre la commissione di gara ha stabilito analiticamente della ripartizione dei criteri generali attribuibili al punto “qualità del servizio” solo nella prima seduta, rendendoli conoscibili alla prima seduta pubblica.

4.Violazione dell’art.16 del D. Lgs. 157/95 e del principio della par condicio dei concorrenti. Eccesso di potere sotto vari profili. L’attribuzione dei punteggi alla ricorrente da parte della commissione di gara appare basata su un’istruttoria del tutto carente: si rileva che è stato attribuito il punteggio di “1” quanto ai corsi di formazione del personale con la stessa motivazione con la quale ad altra concorrente è stato attribuito il punteggio di “2”; inoltre relativamente ad altri criteri è stato assegnato un punteggio basso evidenziando un’asserita incompleta documentazione, laddove ai concorrenti è consentito fornire chiarimenti in ordine alla documentazione presentata.

5.Violazione dell’art.113 D. Lgs. 18.8.00 n.267 e dell’art.35 L. 20.12.01 n.448. La controinteressata è società mista a capitale maggioritario, costituita e partecipata a maggioranza dal Comune di Catania. Le società miste di questo tipo hanno la precipua finalità di svolgere un servizio pubblico locale, perseguendo la promozione e lo sviluppo economico e civile della comunità di cui è esponenziale l’ente locale che l’ha costituita: la stazione appaltante era tenuta a verificare e dimostrare che l’impegno extraterritoriale non avrebbe distolto risorse e mezzi allo svolgimento dei servizi nel Comune di Catania, unica possibilità, unitamente alla questione di rilevanti utilità per la collettività di riferimento, per ammettere tale soggetto alla gara in questione.

La ricorrente concludeva per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese.

Si sono costituiti in giudizio la controinteressata e la Regione Liguria, sostenendo l’infondatezza di ricorso e chiedendone il rigetto.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Si può prescindere dalle eccezioni sollevate dalla controinteressata, poiché il ricorso è infondato nel merito.

Con il primo motivo il ricorrente lamenta in sintesi che il lungo iter del procedimento non sia stato accompagnato dalla doverosa predisposizione di cautele necessarie per garantire l’integrità e la segretezza della documentazione prodotta dalle ditte concorrenti, omissione dimostrata dalla sua mancata indicazione nei verbali.

Il Collegio ritiene in primo luogo pienamente giustificabile che la commissione di gara abbia impiegato tempi assai lunghi per la valutazione delle offerte tecniche: la complessità della gara era ed è evidente nei fatti e ne sono ampia dimostrazione il grande numero dei concorrenti e l’intricato contenzioso seguito successivamente.

In secondo luogo, nell’affrontare direttamente il merito della censura, si deve rilevare che per pacifica giurisprudenza la doglianza secondo cui le buste contenenti offerte presentate per una gara d’appalto non sarebbero state adeguatamente custodite è irrilevante sino a che non venga sostenuto che tale omissione abbia causato sottrazioni o manomissioni nella documentazione delle concorrenti: quindi sostenere l’ipotetica alterazione delle offerte senza il conforto di indizi di avvenimenti materiali in questo senso appare del tutto inconferente, visto che inoltre, dall’esame delle offerte prodotte, risulta che le medesime sono state siglate da tutti componenti della commissione (Cons. Stato, V, 26 marzo 2003 n.1575; id., 3 gennaio 2002 n.5; id., 20 settembre 2001 n.4973; id., 10 giugno 2002 n.3200; id., 26 luglio 1999 n.508).

Con il secondo motivo la Genber si duole che la commissione di gara abbia redatto un unico verbale per dare atto di una pluralità di operazioni di valutazione ed in ciò senza dare conto dell’indicazione ad ogni singola seduta delle presenze dei componenti della commissione.

In realtà la commissione di gara ha sì redatto un unico verbale di gara relativamente ad una serie di sedute aventi per oggetto la valutazione tecnica delle offerte; ma in tale unico verbale la medesima commissione ha indicato data ed ora di ciascuna seduta ed ha fatto propria la veridicità del verbale sottoscrivendolo pagina per pagina per ciascun componente: tale ultimo elemento supera senza dubbio il rilievo espresso dalla ricorrente, poiché solo la querela di falso potrebbe a questo punto essere utile per contestare la genuinità delle verbalizzazioni.

Con il terzo motivo la ricorrente sostiene in due articolate censure che da un lato nella verifica dell’anomalia di alcune offerte la P.A. avrebbe tenuto conto del solo costo della manodopera – voce invariabile nel minimo - e dall’altro che la commissione di gara avrebbe introdotto criteri innovativi successivamente alla presentazione dell’offerta e ciò nell’indicare i criteri generali di ripartizione dei punti attribuibili alla “qualità del servizio” offerta.

Il motivo è infondato.

In primo luogo le giustificazioni della Catania Multiservizi espongono anche i costi relativi ai prodotti e materiali ausiliari ed agli ammortamenti.

In secondo luogo, come puntualmente eccepito dall’aggiudicataria, sulla scorta dei principi comunitari in materia di giustificazione delle offerte anomale dei pubblici appalti, l’interessato può in sede di verifica addurre giustificazioni anche relativamente a quegli elementi in cui costi minimi sono stabiliti da disposizioni normative o rilevabili da atti ufficiali.

In terzo luogo non si può affermare, in un campo come quello dei servizi di pulizia, la mancanza di credibilità di giustificazioni fondate esclusivamente sul costo della manodopera: è da considerare fatto notorio che le prestazioni da fornirsi nel settore da parte dell’appaltatore si fondano quasi esclusivamente sul lavoro umano, non richiedendo l’apprezzamento di mezzi peculiari e costosi oppure di tecnologie avanzate, ma solamente di aspiratori, lucidatori, saponi, detergenti e attrezzature per il lavoro manuale, tutti elementi questi di peso contabile percentuale scarso per imprese di medie o grandi dimensioni in confronto al costo del lavoro.

Quanto alla puntualizzazione da parte della commissione di quelli che la ricorrente definisce i criteri innovativi, si deve rilevare che la commissione – della seduta dell’8 luglio 2003 – null’altro ha fatto che stabilire, come consuetudine di tutte le gare in cui il criterio di aggiudicazione sia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i metodi di attribuzione del punteggio all’offerta tecnica, nella specie al criterio sub 1) del punteggio per la “qualità del servizio”.

Tale attività di specificazione e puntualizzazione dei criteri di valutazione è non solo pacificamente legittima, ma doverosa e costituisce un tipico svolgimento delle potestà delle commissioni di gara ai fini di precostituire un vincolo per attribuire successivamente il punteggio stabilito al bando in termini generali: è evidente che ove una commissione di gara non stabilisca una simile autolimitazione, l’attribuzione del punteggio tecnico ad essa rimesso dalla lettera di invito – si veda a pag. 4 del documento - potrebbe facilmente risultare un’arbitraria applicazione delle norme di bando. E correttamente la commissione ha definito i metodi di attribuzione del punteggio prima di conoscere il contenuto delle offerte.

Con il quarto motivo la Genber si duole che la commissione di gara, nel sottostimare requisiti dalla medesima prodotti in ordine alla prova della propria capacità tecnica, non abbia fatto uso dei propri poteri di cui all’art. 16 D. Lgs. 157/95 inerenti una pretesa oscurità della documentazione dell’interessata.

Al riguardo si osserva che le facoltà discrezionali della P.A. di cui all’art. 16 predetto di richiedere chiarimenti relativi alle capacità del concorrente sono collegate ad eventuali oscurità del bando di gara oppure alla necessità della stazione appaltante di ottenere precisazioni necessarie ai fini del procedimento; non se ne può invece dedurre una sorta di possibilità generalizzata di “riapertura dei termini” per presentare documenti utili all’aggiudicazione come inteso dalla ricorrente, poiché tale facoltà collegata alla posizione di un singolo concorrente concretizzerebbe una lesione del principio della par condicio delle pubbliche gare.

Con il quinto ed ultimo motivo la ricorrente rammenta che, stante la vigente legislazione, l’aggiudicataria Catania Multiservizi andava esclusa dalla gara in questione in quanto società a prevalente capitale pubblico.

A prescindere dall’ammissibilità della censura, la cui fondatezza non arrecherebbe alcun vantaggio alla Genber, vista la sua posizione di decima graduata,  la stessa è da respingere.

Infatti, al di là della complessa e sofferta legislazione in materia di società locali a capitale misto pubblico privato, si deve rilevare che le norme invocate dalla ricorrente con le relative preclusioni alle attività per tale tipo di persone giuridiche riguardano l’assunzione di servizi pubblici.

Ora, si intende comunemente per servizio pubblico un servizio di cui la legge riconosce l’utilità sociale reso da enti pubblici o da privati concessionari o comunque gestori autorizzati nei confronti della collettività indistinta o comunque di una certa massa di utenti: quindi nel caso in cui non sia una pubblica amministrazione la diretta erogatrice, vi deve essere un rapporto trilaterale tra P.A. che pone le regole o che affida il servizio, soggetto che lo gestisce ed infine gli utenti.

Nel caso di specie non vi è alcunché di tutto questo.

Si è infatti in presenza dell’aggiudicazione di un servizio, ovverosia della prestazione che deve essere resa da un imprenditore nei confronti dell’amministrazione pubblica ai fini del funzionamento interno della propria macchina operativa e non allo scopo diretto di fornire utilità ai cittadini.

Per le considerazioni suesposte il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria, sez.2^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio liquidandole in complessivi €. 6.000,00 (seimila/00) in solido tra la Regione Liguria e la Catania Multiservizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Genova nella Camera di Consiglio del 25 marzo 2004.

Raffaele PROSPERI    - Presidente f.f. , estensore

Depositata in segreteria il

31 marzo 2004