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Consiglio di Stato, Sez. VI, 22/11/2004 n. 7636
Il servizio di trasporto scolastico poichè persegue delle finalità sociali deve essere qualificato come un servizio pubblico locale.

Il servizio di trasporto scolastico, sebbene, non venga svolto a favore di una collettività indifferenziata, senza un corrispettivo pagato dagli utenti, deve essere qualificato come servizio pubblico locale a causa delle finalità sociali che, con questo, si realizzano. Pertanto, l'Amministrazione comunale può decidere la gestione di tale servizio mediante affidamento diretto ad un ente strumentale di un Comune.
La scelta di realizzare la gestione del servizio di trasporto scolastico mediante l'affidamento diretto a ente risponde ad una legittima modalità organizzativa dell'Amministrazione comunale, la quale, avvalendosi di un soggetto (consorzio pubblico, partecipato all'85% dal Comune) che fa parte della medesima struttura amministrativa, non viola la normativa comunitaria (e il principio della concorrenza, che la ispira).

Materia: trasporti / trasporto pubblico locale

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

 

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dal Consorzio Imprese Private Autopullman Roma – CIPAR, rappresentato e difeso dall’avv. Vittorio Zammit, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, via Alessandria, 130,

 

contro

il Comune di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Brigato Marco dell’Avvocatura comunale, ed elettivamente domiciliato questo in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21,

 

e nei confronti

del Consorzio Trasporti Pubblici del Lazio – CO.TRA.L., rappresentato e difeso dall’avv. prof. Maria Adelaide Venchi, ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio Legale del CO.TRA.L. in Roma, via dei Rogazionisti, n. 16,

 

per l'annullamento

della sentenza n. 95 del 22.1.1998 del Tribunale Amministrativo  Regionale  per  il Lazio, sez. II, resa inter partes.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio degli appellati;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla pubblica udienza del 9 luglio 2004, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi l’avv. Zammit, l’avv. Brigato e l’avv. Venchi;  

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1.- Con la sentenza impugnata, il TAR Lazio, previa riunione di quattro ricorsi proposti dal Consorzio CIPAR, ha dichiarato improcedibili per difetto di interesse il secondo e il quarto (n. 12728/1995 e n. 11816/1996), e ha respinto gli altri, sulla base delle seguenti considerazioni:

- quanto al primo ricorso (n. 10753/1995) avverso la deliberazione della Giunta avente ad oggetto l’indizione della gara di licitazione privata per l’affidamento del servizio di trasporto scolastico di alunni della scuola materna e dell’obbligo per l’anno scolastico 1995/1996 e del relativo avviso di gara, è stata dichiarata l’improcedibilità di questo ricorso relativamente alla domanda di annullamento, nella parte che indice la gara per l’affidamento del servizio per l’anno 1995/1996, in quanto il Consorzio ricorrente non ha partecipato alla gara, mentre non è stata ritenuta fondata la censura con la quale è stata dedotta (relativamente all’assegnazione di cinque dei quaranta lotti, in cui è stato articolato il servizio di trasporto di alunni) la violazione delle disposizioni che regolano l’affidamento di appalti dei pubblici servizi previa selezione concorsuale e senza discriminazione tra imprese pubbliche e private (direttive comunitarie 92/50/CEE e 93/38/CEE; decreti legislativi n. 157 e n. 158 del 17.3.1995). Ai sensi della legge regionale n. 29 del 30.3.1992 n. 29, lo svolgimento del servizio trasporti alunni delle scuole materne ha carattere di doverosità, e l’art. 22 della legge 8.6.1990 n. 142 prevede, tra l’altro, che l’ente locale possa attribuire la gestione di servizi finalizzati a soddisfare esigenze di rilievo sociale della comunità locale (quale quello in specie) ad “aziende speciali” o ad apposito organismo deputato allo scopo. La impugnata determinazione del Comune di Roma non integra, quindi, un atto con il quale si costituisce un rapporto contrattuale con un soggetto “terzo”, ma individua, nell’ambito del proprio assetto organizzativo, l’organismo (tecnicamente specializzato), al quale attribuire la cura, in via strumentale, dello specifico interesse di rilievo pubblico. Il trasporto scolastico è, inoltre, effettuabile dal CO.TRA.L. (Consorzio costituito tra le province del Lazio ed il Comune di Roma, cui il Comune partecipa nella misura dell’85%), il cui Statuto prevede l’esercizio di compiti di istituto (art. 3), ai quali è appunto riconducibile il trasporto scolastico. Anche la direttiva  50/92/CEE in materia di appalti di pubblici servizi, esclude dal suo campo di applicazione le prestazioni di servizio non fondate su contratto di appalto “ma rese in base a leggi e regolamenti”. Queste considerazioni hanno indotto il primo giudice a respingere anche il primo motivo del ricorso n. 1647/1995, con il quale si censura, in via di invalidità derivata, l’assegnazione al CO.TRA.L. di cinque lotti del servizio, individuati con la precedente delibera di massima n. 2085/1995. Il secondo motivo di ricorso, che investe l’entità del corrispettivo, è stato dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione del Consorzio ricorrente, in quanto estraneo al rapporto tra il Comune di Roma e l’affidatario del servizio. Parimenti inammissibile è stato dichiarato il terzo motivo con il quale si censura la scelta del Comune di Roma, sotto il profilo dell’inopportunità economica e finanziaria, in quanto tale censura doveva essere formulata tempestivamente nei confronti della precedente deliberazione n. 2085/1995, rispetto alla quale quella impugnata è meramente esecutiva.

2.- Queste conclusioni sono “parzialmente” condivise dal Consorzio appellante, il quale affida alle seguenti considerazioni il ricorso, con il quale chiede la riforma della sentenza impugnata:

- la direttiva di riferimento nella specie non è quella individuata dal TAR (92/50), ma la 93/38 (recepita con il decreto l.gvo n. 158/1995) che regola i c.d. settori esclusi (art. 2 n. 2 lett. C), la cui applicabilità è subordinata alla presenza di alcuni elementi soggettivi, presenti nella fattispecie (l’ente aggiudicatore è il Comune di Roma), ed oggettivi: appalti di servizi, intendendo per tali “i contratti a titolo oneroso, conclusi per iscritto fra uno degli enti aggiudicatori ed un prestatore di servizi” (dir. 93/38 art. 7 punto 4) con esclusione dei servizi resi in forza di “disposizioni legislative, regolamentari o amministrative” (considerando n. 24 dir. 93/38) e degli appalti assegnati ad un ente che sia esso stesso un’amministrazione aggiudicatrice ex art. 1 lett. b) della dir. 92/50 e che benefici di un diritto esclusivo in virtù di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative purché compatibili con il trattato (art. 11 dir. 93/38);

- il servizio di trasporto  scolastico non è assimilabile ai

“servizi pubblici locali” di cui all’art. 22 della legge n. 142/1990, che si riferisce alla gestione del pubblico servizio di linea, la quale rappresenta la finalità istituzionale dell’azienda (irrilevante è la più ampia previsione statutaria del CO.TRA.L.);

- il CO.TRA.L. non è un ente interno all’assetto organizzativo del Comune di Roma, ma un soggetto terzo rispetto a quest’ultimo, come è dato verificare dalla lettura dell’art. 4 dello Statuto del CO.TRA.L. e dall’art. 23 della legge n. 142 del 1990, che attribuiscono al CO.TRA.L. una propria autonoma personalità giuridica;

- non è sufficiente ad escludere l’applicabilità della direttiva sugli appalti, il fatto che il CO.TRA.L. sia una Azienda speciale con partecipazione maggioritaria del Comune di Roma (Ente aggiudicatore) e che il trasporto scolastico rientri nelle sue finalità statutarie, essendo necessario che il servizio abbia una precisa connotazione di interesse pubblico di natura non industriale o comunque tale da collocarlo fuori dal regime del mercato e della concorrenza. La fondatezza di queste censure comporta che deve ritenersi fondato il primo motivo del ricorso n. 16747/1995 (illegittimità derivata). La declaratoria di inammissibilità degli ulteriori motivi non può essere condivisa, in quanto che la sottrazione alla licitazione privata dei cinque lotti, assegnati al CO.TRA.L., legittima il ricorrente a contestare le considerazioni economiche, da cui è dipesa la scelta. Peraltro, una tale lamentela non poteva essere rivolta contro la precedente deliberazione n. 2085/1995 (come sostiene il TAR), in quanto la valutazione della convenienza economica dell’affidamento al CIPAR (recte CO.TRA.L) dei lotti in questione è stata fatta solo in occasione di tale affidamento.

3.- Resiste il CO.TRA.L., il quale richiama la segnalazione del Garante della Concorrenza, resa ai sensi della legge n. 287/1990 (art. 21), che evidenzia gli impedimenti al corretto funzionamento del mercato dei servizi di trasporto mediante autobus destinato agli studenti della scuola materna e dell’obbligo, e richiama la applicabilità della direttiva n. 92/50 in materia di appalti per l’affidamento di servizi. A seguito di questa segnalazione, è stata indetta dal Comune di Roma (deliberazione n. 2085 del 1995) una gara pubblica, da esperirsi con la forma della licitazione privata per l’affidamento del servizio in questione, suddiviso in 35 lotti (art. 23, lett. A del D.lgvo n. 157/1995). A questa gara non ha partecipato il Consorzio ricorrente, che ha successivamente impugnato la predetta deliberazione n. 2085/1995.

Ciò premesso, il CO.TRA.L. sostiene che nella specie

non è applicabile la direttiva CEE n. 93/38, recepita con il D.lgvo n. 159/1995, attesa l’individuazione dei settori esclusi (o ex esclusi) di cui all’art. 5 del predetto decreto, e segnatamente dei “Trasporti” come indicati in tale articolo 5. Peraltro, il trasporto in questione non è riconducibile allo svolgimento di attività di “gestione di reti destinate a fornire un servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovie… filovia, autobus…”, perché “la gestione di reti” presuppone la gestione da parte di uno stesso vettore di una molteplicità di linee di trasporto, presuppone cioè “il servizio pubblico di linea”, al quale si applica in via esclusiva la direttiva richiamata dal ricorrente. Il servizio di trasporto scolastico di alunni rientra tra i servizi pubblici locali, ma da questi si differenzia perché non è caratterizzato da una offerta indifferenziata al pubblico, ed è rivolto a una particolare categoria di utenti. In questo senso, è applicabile nella specie l’art. 22 della legge n. 142 del 1990 (che non distingue tra servizio pubblico di carattere industriale o non industriale), essendo il servizio in esame di indubbio rilievo sociale, e, quindi, attribuibile al CO.TRA.L., sulla cui natura di ente strumentale rispetto al Comune di Roma non è possibile dubitare.

4.- Si è anche costituito il Comune di Roma per chiedere la reiezione dell’appello, siccome infondato.

5. All’udienza del 9 luglio 2004, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appellante ripropone il secondo motivo dell’originario ricorso n. 10753 del 1995, con il quale era stata dedotta la violazione della normativa comunitaria e dei decreti legislativi di recepimento (n. 157 e n. 158 del 1995), in quanto il Comune di Roma ha previsto l’assegnazione diretta al CO.TRA.L. di cinque dei quaranta lotti in cui è stato articolato il servizio di trasporto degli alunni delle scuole materne e dell’obbligo per l’anno scolastico 1995/1996.

Dopo avere rilevato l’erroneo riferimento da parte del primo giudice alla direttiva CEE 92/50 del 18.6.1992, recepita con il D. Lgvo n. 157 del 1995 (si ritiene applicabile la direttiva CEE 93/38 del 14.6.1993, recepita con D. lgvo n. 158 del 1995), l’istante lamenta che il Comune di Roma non poteva ricorrere all’affidamento diretto, avvalendosi dell’art. 22 della legge n. 142 del 1990, in quanto il trasporto scolastico non è un servizio pubblico locale, svolto in favore di una collettività indifferenziata, ma un appalto per la prestazione di servizi, per cui era necessario indire una pubblica gara, ai sensi della normativa comunitaria.

Al fine della definizione della censura (infondata, come si dirà) non ha rilievo la problematica (sollevata dall’appellante) se sia corretto il riferimento da parte del TAR alla direttiva CEE n. 92/50 (si sostiene che si sarebbe dovuta applicare nella specie la direttiva sui c.d. settori esclusi; la tesi è puntualmente smentita dal CO.TRA.L.), dal momento che la questione posta riguarda la possibilità, o meno, del Comune di Roma di avvalersi del disposto di cui all’art. 22 della legge n. 142 del 1990, che l’interessato esclude, in quanto l’attività oggetto di affidamento diretto all’A.T.A.C. non è un servizio pubblico locale, per il quale sarebbe consentito tale affidamento, ma una prestazione di servizi da assegnare mediante l’indizione di una pubblica gara.

Come statuito dal primo giudice, il Comune di Roma si è avvalso del tutto correttamente delle modalità di gestione di detto servizio, previste nel citato art. 22 della legge n. 142 del 1990.

Questa norma dà una ampia definizione dei “servizi pubblici locali”, specificando che sono quelli che hanno ad oggetto la “produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali”. Nella stessa sono indicate le possibili forme di gestione di questi servizi, tra cui quella dell’affidamento diretto ad una “azienda speciale” (ente strumentale del Comune).

La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che è configurabile “un pubblico servizio locale”, ogni qual volta l’Amministrazione comunale si propone di svolgere “compiti di miglioramento e di perfezionamento della società” (vedi C.S., sez. V, n. 996 del 16.9.1994), e tra questi “compiti” vi è sicuramente quello di favorire la formazione e la crescita culturale degli alunni, che è un obiettivo primario della collettività.

Sotto questo profilo, non pare che possano sussistere dubbi sul fatto che il trasporto scolastico degli alunni delle scuole materne e dell’obbligo rappresenti una modalità che agevola il perseguimento degli obiettivi educativi, propri della comunità scolastica, e che, per tale modalità, sia configurabile quale servizio pubblico locale.

La circostanza, quindi, che il servizio scolastico non viene svolto a favore di una collettività indifferenziata, senza un corrispettivo pagato dagli utenti, non può (diversamente da come opina l’istante) valere a precludere la qualificazione della attività di trasporto scolastico come servizio pubblico locale, rappresentando essa solo un elemento che ne caratterizza la diversità rispetto al “servizio pubblico di linea”, e che lo connota come servizio di tipo solidaristico.

Una volta chiarito che il servizio di trasporto scolastico può essere incluso tra “i servizi pubblici locali” a motivo delle finalità sociali che, con questo, si realizzano, non ha fondamento la contestata illegittimità sulla applicabilità, nella specie, dell’art. 22 della legge n. 142 del 1990, e sulla modalità di gestione di tale servizio mediante affidamento diretto al CO.TRA.L., ente strumentale del Comune di Roma. Il CO.TRA.L. è, infatti, un Consorzio pubblico, costituito fra le province del Lazio ed il Comune di Roma (il Comune partecipa ad esso nella misura dell’85%), il quale ha la finalità statutaria (art. 3) di “opera(re) di regola nel territorio della regione Lazio attraverso l’assunzione e la gestione, in forma diretta del pubblico servizio dei trasporti collettivi di persone e cose, nonché delle attività connesse, ivi compresi i servizi di interesse turistico, di noleggio e speciali”.

La scelta di realizzare la gestione del servizio di trasporto scolastico mediante l’affidamento diretto al CO.TRA.L. risponde ad una legittima modalità organizzativa dell’Amministrazione comunale, la quale, avvalendosi di un soggetto (CO.TRA.L., consorzio pubblico, partecipato all’85% dal Comune di Roma) che fa parte della medesima struttura amministrativa, non viola la normativa comunitaria (e il principio della concorrenza, che la ispira).

La giurisprudenza della Corte di Giustizia ha, infatti, riconosciuto conformi al diritto comunitario gli affidamenti diretti (in house) di servizi, nei quali manca un vero e proprio rapporto contrattuale tra due soggetti (si veda sentenza Teckal del 18 novembre 1999, C-107/98; sentenza Spagna/ Commissione dell’8 maggio 2003, C-349/97), e l’ente locale (nella specie, il Comune di Roma) esercita “un potere di ingerenza e di controllo” sul soggetto (CO.TRA.L.), che svolge il servizio affidato, analogamente a quanto avviene con i propri servizi.

L’infondatezza della censura conduce a dichiarare infondato il primo motivo del ricorso 16747/1995 (riproposto in questa sede), con il quale era stata dedotto il vizio di “illegittimità derivata” della delibera di Giunta del Comune di Roma, n. 2639 del 19.9.1995, di assegnazione al CO.TRA.L. dei cinque lotti del servizio scolastico, già deliberata con precedente deliberazione (n. 2085 del 1995).

7.- Anche gli ultimi due motivi, con i quali si contesta la statuizione di inammissibilità del primo giudice in relazione “all’entità del corrispettivo stabilito per lo svolgimento del servizio di trasporto scolastico” e “all’inopportunità economica e finanziaria” dell’affidamento al CO.TRA.L., sono infondati.

Il Consorzio appellante è estraneo rispetto alla gestione del servizio affidata al CO.TRA.L., per cui non è legittimato a muovere doglianze sulla “entità del corrispettivo”, e, quanto “alla inopportunità della scelta del Comune di affidare al CO.TRA.L. 5 lotti del servizio di trasporto scolastico”, deve essere ribadito che tale scelta è insindacabile nel merito, e che comunque la stessa – come statuito dal primo giudice – andava semmai indirizzata nei confronti della precedente delibera n. 2085 del 1995.

L’appello va, pertanto, respinto.

Le spese e gli onorari di giudizio possono essere compensati.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello in epigrafe. Compensa le spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 9 luglio 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

Giorgio Giovannini                               Presidente

Luigi Maruotti                          Consigliere

Giuseppe Romeo est.                          Consigliere

Giuseppe Minicone                              Consigliere

Lanfranco Balucani                              Consigliere

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il 22 novembre 2004

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

Il Direttore della Sezione

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