N. 00932/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00299/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 299 del 2014, proposto da:

DEXIA CREDIOP S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Carlo Ferdinando Emanuele, Roberto Argeri e Patrick Actis Perinetto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Gili in Torino, via Vela, 29;

contro

REGIONE PIEMONTE, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanna Scollo, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura regionale in Torino, piazza Castello, 165;

nei confronti di

INTESA SANPAOLO S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;

per l'accertamento

- del diritto della società ricorrente, ai sensi degli artt. 22 ss. Legge n. 241/90, di accedere ai documenti richiesti alla Regione Piemonte con istanza del 27 gennaio 2014;

e per l'annullamento

- del provvedimento n. 3656/DB/0900, anticipato via e-mail il 3 marzo 2014, con cui la Direzione risorse finanziarie della Regione Piemonte ha rigettato l'istanza di accesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2014 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi gli avv.ti Emanuele e Carapellucci, su delega dell'avv. C.F. Emanuele, per la parte ricorrente; e l’avv. C. Candiollo su delega dell'avv. Scollo, per la Regione Piemonte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente è uno dei tre istituti bancari, assieme ad Intesa San Paolo e a Merril Lynch International, con cui la Regione Piemonte ha sottoscritto nell’anno 2007 contratti di finanza derivata (c.d. swap) a copertura di un ingente prestito obbligazionario.

Nel 2012 la Regione ha annullato in autotutela le determinazioni dirigenziali con le quali aveva autorizzato la stipula dei predetti contratti, nella prospettiva di caducarne gli effetti.

Né è scaturito un rilevante contenzioso tra la stessa Regione e i predetti istituti bancari, sia dinanzi al giudice amministrativo italiano (che ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice civile inglese: cfr., da ultimo, Ad. Plen. Cons. St. 5 maggio 2014 n. 13), sia dinanzi al giudice civile inglese, dinanzi al quale pende tuttora in grado di appello il giudizio tra le odierne parti contendenti.

Nelle more dei predetti giudizi la Regione Piemonte, nel corso dell’anno 2013, ha raggiunto accordi transattivi sia con Merril Lynch sia con Intesa San Paolo, ma non con Dexia.

2. Quest’ultima, con istanza del 27 gennaio 2014, ha chiesto alla Regione Piemonte di potere accedere all’accordo transattivo stipulato dalla stessa Regione con Intesa San Paolo s.p.a. in data 17 dicembre 2013, nonché agli atti e alle delibere (inclusi “gli eventuali pareri legali”) con cui quell’accordo è stato autorizzato.

3. La Regione, con determina del responsabile del procedimento del 3 marzo 2014, ha respinto l’istanza con articolata motivazione, rilevando, in sintesi: 1) la mancanza in capo alla società richiedente di un interesse diretto all’accesso, chiaramente esplicitato; 2) la mancanza di un nesso causale tra i documenti richiesti e la posizione giuridicamente tutelata dell’istante 3) la non indispensabilità e la non necessarietà della richiesta di accesso, e la non coerenza con analoghe situazioni; 4) l’esigenza di tutela della riservatezza del terzo controinteressato, stante l’opposizione manifestata da Intesa San Paolo e stante l’obbligo di reciproca riservatezza assunto dalle parti nell’atto di transazione.

4. Con ricorso ex art. 116 c.p.a. ritualmente proposto, DEXIA Crediop s.p.a. ha impugnato dinanzi a questo TAR il diniego di accesso, contestando la fondatezza delle ragioni opposte dalla Regione e chiedendo conclusivamente l’annullamento dell’atto impugnato e la condanna dell’amministrazione regionale a consentire l’accesso della ricorrente agli atti e ai documenti richiesti.

5. Si è costituita la Regione Piemonte, resistendo con memoria al ricorso avversario e chiedendone il rigetto.

6. Non si è costituita la parte controinteressata Intesa San Paolo s.p.a., ritualmente intimata in data 20 marzo 2014.

7. All’udienza in camera di consiglio dell’8 maggio 2014, dopo la discussione dei difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il collegio ritiene opportuno premettere alcune considerazioni di ordine generale.

1.1. L’accesso ai documenti amministrativi costituisce “principio generale dell’attività amministrativa”, al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa (art. 22 comma 2, L. 241/90).

Sono pertanto accessibili, in linea di principio, “tutti i documenti amministrativi” (art. 22, comma 3) che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività di pubblico interesse, “indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22, comma 1 lett. d).

1.2. Sono sottratte all’accesso solo le categorie di documenti tassativamente previste dall’art. 24 (documenti coperti da segreto di Stato, atti del procedimento tributario, atti prodromici all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmtica non vale per ciò solo a sottrarlo all’accesso, alla luce di quanto espressamente previsto dal citato art. 22 comma 1 lett. d);

- né il contratto né gli atti amministrativi che l’hanno autorizzato rientrano in alcuna delle categorie di atti sottratti all’accesso di cui all’art. 24 comma 1;

- l’eventualità che in essi possano essere state trasfuse le “reciproche concessioni” delle parti poste a fondamento dell’accordo transattivo non comporta che il contenuto di tali documenti possa ritenersi coperto da segreto professionale, giacchè quest’ultimo tutela esclusivamente gli scritti defensionali e i pareri extraprocedimentali degli avvocati, a salvaguardia della strategia processuale dell’ente pubblico, ma non si estende anche agli atti e ai contratti che l’amministrazione abbia eventualmente adottato sulla scorta di quegli scritti e di quei pareri;

- non costituisce ragione ostativa all’accesso la circostanza che la conoscenza dei documenti richiesti possa interferire con la tutela della riservatezza (commerciale e finanziaria, in questo caso) del terzo contraente, né che quest’ultimo abbia manifestato la propria opposizione all’accesso, dal momento che nel caso di specie l’accesso è stato esercitato dall’interessata al fine di “curare e difendere i propri interessi giuridici” nell’ambito dei giudizi tuttora pendenti con la Regione Piemonte, ed in particolare nel giudizio dinanzi al giudice civile inglese: finalità rispetto alla quale la tutela della riservatezza dei terzi è recessiva, secondo quanto previsto dal citato art. 24 comma 7;

- nemmeno appare ragionevole la pretesa dell’amministrazione regionale di onerare la parte interessata della prova rigorosa della “necessarietà” della conoscenza dei documenti per curare e difendere i propri interessi giuridici, dal momento che, inteso nel senso rigoroso preteso dall’amministrazione regionale, il requisito della “necessarietà” della conoscenza richiesto dall’art. 24 comma 7 potrebbe essere provato dall’interessata solo nel caso in cui essa avesse già piena conoscenza dei documenti ai quali chiede di accedere; ma si tratterebbe di una conclusione paradossale, perché è evidente che in tale eventualità essa non avrebbe più alcun interesse ad esercitare l’accesso, e di conseguenza il requisito richiesto dall’art. 24 comma 7 si svuoterebbe di ogni senso logico; per non svuotare di senso razionale il requisito in questione, addossando alla richiedente l’onere di una probatio davvero diabolica, è inevitabile ritenere che la “necessarietà” debba essere dimostrata su basi meramente presuntive, in relazione, cioè, all’”utilità” che la richiedente potrebbe presumibilmente ricavare dalla conoscenza dei documenti richiesti, da valutarsi in relazione alla situazione giuridica sottesa alla domanda di accesso e all’interesse dedotto dall’interessata; nel caso di specie, la ricorrente ha dedotto la titolarità di un rapporto sostanziale connesso e speculare a quello fatto oggetto dell’accordo transattivo, in quanto correlato ad una medesima ed unitaria operazione economica, ed ha prospettato l’eventualità che i documenti richiesti contengano informazioni utili alla propria difesa nell’ambito dei giudizi tuttora pendenti con la stessa amministrazione detentrice; il collegio ritiene che la prospettazione di parte ricorrente sia ragionevole e plausibile, e che tanto basti a dimostrare la necessità dell’accesso, nel senso ragionevolmente evincibile dal citato art. 24 comma 7;

- sotto diverso profilo, l’accesso non può essere impedito dagli accordi convenzionali di reciproca riservatezza intercorsi tra l’amministrazione regionale e il soggetto controinteressato, dal momento che tali accordi, oltre ad avere efficacia meramente obbligatoria limitata alle parti contraenti e come tale non opponibile ai terzi aventi diritto, nella misura in cui producono l’effetto di impedire l’esercizio di un diritto soggettivo normativamente previsto e di rilievo pubblicistico, qual è il diritto di accesso, hanno oggetto illecito perché contrario a norme imperative;

- nemmeno vengono in rilievo, nel caso di specie, dati “sensibili” o “giudiziari” del controinteressato, nei sensi tassativamente precisati dall’art. 4 comma 1 lettere c)-e) del D. Lgs. n. 196/2003, tali per cui l’accesso possa essere limitato allo stretto “indispensabile”, ma solo dati economici e finanziari relativi ad una transazione commerciale;

- per contro, vanno esclusi dall’accesso della società ricorrente gli “eventuali pareri legali” richiesti al punto “iii” della propria istanza, nella misura in cui gli stessi non siano stati espressamente recepiti e richiamati in atti formali della sequenza procedimentale e siano, come tali, coperti da segreto professionale: in questi stretti limiti, pertanto, il diniego di accesso opposto dall’amministrazione regionale è legittimo a va confermato;

2.2. Sul piano soggettivo:

- la società ricorrente ha esercitato il diritto di accesso sul duplice presupposto di essere titolare di un rapporto sostanziale connesso a quello oggetto dell’accordo transattivo intercorso tra la Regione Piemonte e Intesa san Paolo (in quanto correlato ad una medesima ed unitaria operazione economica), e di avere interesse a conoscere tale accordo per trarne elementi utili alla propria difesa nel contenzioso, tuttora pendente, originato da quel rapporto sostanziale;

- si tratta, secondo il collegio, di elementi sufficienti ad attestare la titolarità in capo alla società ricorrente di una posizione giuridica:

a) differenziata, in quanto diversa da quella del comune cittadino a conoscere genericamente l’attività svolta dai pubblici poteri;

b) giuridicamente tutelata, in quanto preordinata all’esercizio, in altro giudizio già pendente, del diritto di difesa della ricorrente, costituzionalmente tutelato;

c) collegata ai documenti richiesti, attesa l’unitarietà del rapporto economico sostanziale che ha dato origine ai cinque contratti di finanza derivata, tutti di identico contenuto, stipulati dalla stessa Regione con i tre istituti bancari;

- la specificità della richiesta di accesso esclude, infine, che nel caso di specie l’accesso sia preordinato a realizzare un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione regionale.

3. Va aggiunto che con l’entrata in vigore del D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, gli obblighi di trasparenza a carico delle pubbliche amministrazioni sono stati generalizzati e rafforzati con l’affermazione del principio di trasparenza, intesa quale “accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni”, nella prospettiva di assicurare “forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 1)

Nel contesto delineato dalla nuova normativa sulla trasparenza - contesto nel quale “tutti i documenti e le informazioni” concernenti l’attività delle pubbliche amministrazioni sono dichiarati “pubblici” e nel quale vige il principio secondo cui “chiunque ha diritto di conoscerli” e di “fruirne gratuitamente” – ha ancora meno fondamento la pretesa della Regione Piemonte di sottrarre alla conoscenza dell’intera collettività, prima ancora che della sola società ricorrente, documenti e informazioni concernenti una delle operazioni economiche di maggior rilievo e di maggiore incidenza sulle finanze regionali poste in essere dall’amministrazione regionale nell’ultimo decennio.

Pretendere, poi, di sottrarre al pubblico dominio atti e informazioni di tale rilievo per tutelare la riservatezza commerciale di un operatore privato – operatore, in realtà, tanto poco interessato alla vicenda da non essersi neppure costituito nel presente giudizio - significa subordinare l’interesse pubblico a quello privato: il che, oltre a costituire violazione degli obblighi di trasparenza a carico della P.A. e a rendere illecita la clausola di riservatezza pattuita nell’accordo transattivo, configura, ad avviso del collegio, una forma sviata di esercizio di potere, in quanto non funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico.

4. Conclusivamente, alla stregua di tutte le considerazioni fin qui svolte, ritiene il collegio che il ricorso debba essere accolto, con il conseguente annullamento dell’atto impugnato.

4.1. Per l’effetto, la Regione Piemonte va condannata a consentire l’accesso della società ricorrente ai documenti richiesti con l’istanza del 24 gennaio 2014, fatta eccezione per gli eventuali pareri legali non espressamente richiamati in atti formali della sequenza procedimentale, e come tali coperti da segreto professionale.

4.2. L’accesso dovrà avvenire mediante visione ed estrazione di copia integrale degli atti richiesti, nel termine di giorni 10 dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notificazione se anteriore.

5. Le spese di lite possono essere compensate, attesa la peculiarità e la relativa novità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto:

a) annulla l’atto impugnato;

b) accerta il diritto della società ricorrente di accedere agli atti richiesti con l’istanza di accesso del 27 gennaio 2014, esclusi eventuali pareri legali coperti da segreto professionale, nei sensi precisati in motivazione;

c) condanna l’amministrazione regionale a consentire l’accesso della società ricorrente ai documenti richiesti con la predetta istanza, con la sola limitazione di cui al punto b), mediante visione ed estrazione di copia nel termine di giorni 10 dalla comunicazione della presente sentenza, o dalla sua notificazione se anteriore.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Paola Malanetto, Primo Referendario

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE  IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/05/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)