REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

Deliberazione n. 144/2014/SRCPIE/PAR

La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell’adunanza del 1° luglio 2014, composta dai Magistrati:

Dott.             Mario PISCHEDDA                           Presidente f.f.

Dott.               Giuseppe Maria MEZZAPESA         Consigliere

Dott.ssa          Alessandra OLESSINA                    Primo Referendario

Dott.               Massimo VALERO                           Primo Referendario - relatore

Dott.               Adriano GRIBAUDO                                  Primo Referendario

Dott.               Cristiano BALDI                               Referendario

Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;

Visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;

Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l’art. 7, comma 8;

Visto l’atto d’indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9;

Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5;

Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010;

Vista la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Torre Canavese (TO), in data 24 giugno 2014, e pervenuta per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte il 25 giugno 2014, recante un quesito in materia di contabilità pubblica;

Vista l’ordinanza con la quale il Presidente f.f. ha convocato la Sezione per l’odierna seduta;

Udito il relatore, dr. Massimo Valero;

OGGETTO DEL PARERE

Con la nota richiamata in epigrafe il Sindaco del Comune di Torre canavese (TO) chiede alla Sezione un parere in merito alla corretta interpretazione dell’art. 33, comma 3 bis, del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, come riformulato dal decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge 23 giugno 2014, n. 89. In particolare, chiede se sia corretto ritenere che un Comune non capoluogo di provincia, avente popolazione inferiore a mille abitanti, non possa acquisire autonomamente lavori, servizi e forniture d’importo inferiore ad euro 40.000, mediante affidamento diretto, come invece previsto dall’art. 125, commi 8 e 11, dello stesso Codice dei contratti pubblici.

PREMESSA

Il primo punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta di parere rientri nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7 comma ottavo, della legge 5 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori forme di collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa.

La funzione di cui al comma ottavo dell’art. 7 della legge n. 131/2003 si connota come facoltà conferita agli amministratori di Regioni, Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalità della loro attività amministrativa.

I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno.

Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata, generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.

AMMISSIBILITÀ SOGGETTIVA

Riguardo all’individuazione dell’organo legittimato ad inoltrare le richieste di parere dell’ente comunale, si osserva che il Sindaco è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto riveste il ruolo di rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.

Pertanto, la richiesta di parere è ammissibile soggettivamente poiché proviene dall’organo legittimato a proporla ed è stata inviata tramite il C.A.L.

AMMISSIBILITÀ OGGETTIVA

Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione, contenuta nel comma 8, dell’art. 7 della legge 131/03, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.

Lo svolgimento delle funzioni è qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.

Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il co. 8 prevede forme di collaborazione ulteriore rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, con l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.

Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse conferite dalla legislazione positiva.

Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31 del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno delineato una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui suoi equilibri (Delibera n. 54, in data 17 novembre 2010).

Il limite della funzione consultiva, come sopra delineato, esclude qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella concreta attività gestionale ed amministrativa che ricade nell’esclusiva competenza dell’autorità che la svolge; nonché esclude che la funzione consultiva possa interferire in concreto con competenze di altri organi giurisdizionali.

Dalle sopraesposte considerazioni consegue che la nozione di contabilità pubblica va conformandosi all’evolversi dell’ordinamento, seguendo anche i nuovi principi di organizzazione dell’amministrazione, con effetti differenziati, per quanto riguarda le funzioni della Corte dei conti, secondo l’ambito di attività.

Nel caso in esame, la richiesta di parere è ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, giacché il quesito riguarda la materia della contabilità pubblica, come delineata dalle SS.RR. con la richiamata deliberazione  n. 54/2010.

MERITO

In via preliminare, il Collegio rammenta che la funzione consultiva è diretta a fornire un ausilio all’Ente richiedente per le determinazioni che lo stesso è tenuto ad assumere nell’esercizio delle proprie funzioni, restando - dunque - ferma la discrezionalità dell’Amministrazione in sede di esercizio delle prerogative gestorie.

Il comma 3-bis dell'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici), aggiunto all’originario articolato dall'art. 23, comma 4, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. in L. 22 dicembre 2011, n. 214, ha subìto una prima modifica da parte dell'art. 1, comma 4, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, conv. in L. 7 agosto 2012, n. 135 e, successivamente, da parte dell'art. 1, comma 343, L. 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal 1° gennaio 2014.

Con l’art. 9, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge 23 giugno 2014, n. 89, il Legislatore è nuovamente intervenuto sul testo normativo in discorso, sostituendolo con il seguente:

«3-bis. I Comuni non capoluogo di provincia procedono all'acquisizione di lavori, beni e servizi nell'ambito delle unioni dei comuni di cui all'articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento. L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma.».

Il nuovo testo dell’articolo è volto a soddisfare le esigenze di semplificazione dei centri d’acquisto e si inserisce nella direzione auspicata, a livello comunitario, nella recente Direttiva Appalti 2014/24/UE (59° considerando) che ha registrato nei mercati degli appalti pubblici dell’Unione una forte tendenza all’aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici, al fine di ottenere economie di scala, come prezzi e costi delle transazioni più bassi, nonché un miglioramento e una maggior professionalità nella gestione degli appalti.

Il comma in questione conferma, dunque, l’aggregazione obbligatoria per i Comuni, con esclusione degli enti locali capoluogo di provincia, per le procedure contrattuali per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture.

Peraltro, nel testo novellato non è stata riprodotta la deroga alla disciplina in discorso, che era stata recentemente introdotta dall’art. 1, comma 343, della Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Legge di stabilità per il 2014) il quale aveva aggiunto, alla fine del richiamato comma 3-bis, il seguente periodo: «Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano alle acquisizioni di lavori, servizi e forniture, effettuate in economia mediante amministrazione diretta, nonché nei casi di cui al secondo periodo del comma 8 e al secondo periodo del comma 11 dell'articolo 125».

Le opzioni organizzative previste dalla norma per costituire la centrale di committenza a cui possono rivolgersi i Comuni sono, pertanto, (1) nell'ambito delle unioni dei comuni di cui all'articolo 32 del TUEL, ove esistenti, ovvero (2) costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici, oppure (3) ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56, residuando lo spazio per negoziazioni autonome solo a mezzo gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento.

Conclusivamente, in assenza di deroghe legislative, deve ritenersi che il Comune richiedente il parere non possa procedere ad acquisire autonomamente neppure lavori, servizi e forniture d’importo inferiore ad euro 40.000 mediante affidamento diretto, poiché la nuova disposizione di finanza pubblica, che ha novellato il comma 3-bis dell'articolo 33 del Codice dei contratti pubblici, assume nell’ordinamento carattere di specialità, e quindi di prevalenza, rispetto alla norma generale di cui all’art. 125, commi 8 e 11, dello stesso Codice.

P.Q.M.

Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione

Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria al Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Piemonte ed all’Amministrazione che ne ha fatto richiesta.

Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 1° luglio 2014.

Il Relatore                                                      Il Presidente f.f.

 F.to Dott. Massimo VALERO                        F.to Dott. Mario PISCHEDDA

Depositato in Segreteria il 02/07/2014

Il Funzionario Preposto

F.to Dott. Federico SOLA