CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NIILO JÄÄSKINEN
presentate il 21 maggio 2015 (1)
Causa C-439/13 P
Elitaliana SpA
contro
Eulex Kosovo
«Riapertura della fase orale – Politica estera e di sicurezza comune (PESC) – Missione dell’Unione europea – Competenza dei giudici dell’Unione – Bilancio dell’Unione – Appalti pubblici di servizi – Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 – Bando di gara relativo al supporto elicotteristico alla missione Eulex in Kosovo – Controllo di legittimità della decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico»
I – Introduzione
1. Il presente procedimento nasce da un ricorso di annullamento avviato dinanzi al Tribunale dell’Unione europea da un’impresa di diritto italiano, l’Elitaliana SpA (in prosieguo: l’«Elitaliana»), avverso un provvedimento adottato nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico (2) dall’Eulex Kosovo, entità creata in forza dell’azione comune 2008/124/PESC del Consiglio, del 4 febbraio 2008, relativa alla missione dell’Unione europea sullo «Stato di diritto» in Kosovo (3). Dichiarando irricevibile il ricorso dell’Elitaliana sulla base del rilievo che l’Eulex Kosovo era priva di legittimazione passiva (4), il Tribunale ha dichiarato, nell’ordinanza Elitaliana/Eulex Kosovo (5), che non era necessario pronunciarsi sulla questione della sua competenza a conoscere dei ricorsi proposti avverso gli atti adottati sulla base delle disposizioni del Trattato UE relative alla PESC.
2. Nelle mie prime conclusioni presentate in relazione all’impugnazione proposta avverso detta ordinanza (6), ho concluso per il rigetto dell’impugnazione, alla luce dello status dell’Eulex Kosovo. In tale contesto, non mi sono pronunciato sulla problematica della competenza della Corte.
3. Per essere in grado di statuire nella presente causa, la Corte desidera tuttavia avere chiarimenti su tutti gli aspetti pertinenti e, con ordinanza del 10 febbraio 2015, ha disposto la riapertura della fase orale del procedimento per consentire alle parti di esprimere il loro parere sulla questione:
«(…) [s]e il Tribunale dell’Unione europea e la Corte di giustizia dell’Unione europea siano competenti a conoscere di tale causa, prendendo in considerazione le disposizioni concernenti la [PESC] contenute nel titolo V, capo 2, sezione 1, del Trattato UE e quelle di cui all’articolo 275 TFUE».
4. In conformità dell’articolo 24 TUE in combinato disposto con l’articolo 275 TFUE, la Corte non è effettivamente competente per quanto attiene alle disposizioni relative alla PESC, ad eccezione del controllo alla luce dell’articolo 40 TUE e dell’articolo 275, secondo comma, TFUE.
5. Cionondimeno, desidero sottolineare anzitutto che la presente causa, poiché riguarda appalti pubblici aggiudicati nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione europea, rientra direttamente nell’ambito di applicazione delle disposizioni di bilancio del diritto dell’Unione. Al pari dell’Elitaliana, del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea, che convengono tutte nel ritenere che la Corte sia competente a conoscere della presente causa (7), intendo argomentare a favore della competenza del Tribunale e della Corte ai fini del controllo della legittimità della decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico alla luce delle norme applicabili in materia di bilancio dell’Unione, sia nell’ottica del finanziamento delle misure rientranti nella PESC sia in quella dell’esecuzione del bilancio dell’Unione.
II – Contesto normativo
6. L’articolo 41, paragrafo 1, TUE dispone:
«Le spese amministrative che le istituzioni sostengono per l’attuazione del presente capo sono a carico del bilancio dell’Unione».
7. Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, primo comma, TUE, le spese operative cui dà luogo l’attuazione del presente capo sono anch’esse a carico del bilancio dell’Unione, eccetto le spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa, e a meno che il Consiglio, deliberando all’unanimità, decida altrimenti.
8. Ai sensi dell’articolo 310, paragrafi 1 e 3, TFUE:
«1. Tutte le entrate e le spese dell’Unione devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio.
Il bilancio annuale dell’Unione è stabilito dal Parlamento europeo e dal Consiglio conformemente all’articolo 314.
Nel bilancio, entrate e spese devono risultare in pareggio.
(…)
3. L’esecuzione di spese iscritte nel bilancio richiede l’adozione preliminare di un atto giuridicamente vincolante dell’Unione che dà fondamento giuridico alla sua azione e all’esecuzione della spesa corrispondente in conformità del regolamento di cui all’articolo 322, fatte salve le eccezioni previste da quest’ultimo».
9. L’articolo 317 TFUE così recita:
«La Commissione dà esecuzione al bilancio, in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria.
(…)
All’interno del bilancio, la Commissione può procedere, nei limiti e alle condizioni fissate dal regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322, a trasferimenti di crediti, sia da capitolo a capitolo, sia da suddivisione a suddivisione».
10. Il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (8), prevede al suo articolo 4, paragrafo 2, lettera a):
«Le spese e le entrate delle Comunità comprendono quanto segue:
a) le entrate e le spese della Comunità europea, comprese le spese amministrative che derivano alle istituzioni dalle disposizioni del trattato sull’Unione europea nel settore della [PESC] e in quello della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, nonché le spese operative connesse con l’attuazione di dette disposizioni quando sono a carico del bilancio».
11. In conformità all’articolo 162, paragrafo 1, di detto regolamento, le disposizioni delle parti prima e terza del regolamento finanziario n. 1605/2002 si applicano alle azioni esterne finanziate dal bilancio, fatte salve le deroghe di cui al presente titolo.
12. Come si evince dall’articolo 163 del regolamento finanziario n. 1605/2002, le azioni di cui al presente titolo possono essere eseguite a livello centralizzato dalla Commissione o a livello decentrato dai paesi terzi beneficiari, ovvero congiuntamente con organizzazioni internazionali.
13. Ai sensi dell’articolo 166 del regolamento finanziario n. 1605/2002:
«1. L’esecuzione delle azioni implica quanto segue:
a) la conclusione di una convenzione di finanziamento tra la Commissione, che agisce in nome delle Comunità, e i paesi terzi beneficiari o gli organismi da questi designati, qui di seguito denominati “beneficiari”;
b) oppure un contratto o una convenzione di sovvenzione con organismi di diritto pubblico nazionale o internazionale o con persone fisiche o giuridiche, incaricate della realizzazione
(…)».
14. L’articolo 167 del regolamento finanziario n. 1605/2002 recita:
«1. Agli appalti di cui al presente titolo si applicano le disposizioni dell’articolo 56 e della parte prima, titolo V, capo 1, relative alle disposizioni generali di aggiudicazione degli appalti, salvo disposizioni specifiche sulle soglie e le modalità di aggiudicazione degli appalti esterni previste nelle modalità di esecuzione. Le amministrazioni aggiudicatrici ai sensi del presente capo sono le seguenti:
a) la Commissione in nome e per conto di uno o più beneficiari;
b) uno o più beneficiari;
c) un organismo di diritto nazionale o internazionale o persone giuridiche o fisiche che hanno firmato con la Commissione una convenzione di finanziamento o di sovvenzione per l’esecuzione di un’azione esterna (…)».
III – Il procedimento dinanzi alla Corte
15. In risposta all’invito rivolto dalla Corte alle parti nell’ordinanza di riapertura della fase orale del procedimento del 10 febbraio 2015, l’Elitaliana, l’Eulex Kosovo, il Consiglio e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. L’Eulex Kosovo, il Consiglio e la Commissione sono state sentite all’udienza tenutasi il 25 marzo 2015.
IV – Sulle azioni dell’Unione nell’ambito dell’azione esterna e i limiti della competenza della Corte nel settore della PESC
A – Riflessioni preliminari sulla PESC
16. Sul piano storico, in occasione della firma del Trattato di Maastricht, la PESC, quale politica comune dell’Unione ancorata nella cooperazione intergovernativa, è stata il frutto di un compromesso. Anche se la PESC è stata concepita come un sistema distinto, rispetto alle politiche comunitarie e alla cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni, essa è stata integrata formalmente, organicamente e materialmente in una struttura unica, l’Unione (9). Pertanto, a partire dalla sua ideazione, la PESC ha fatto parte di un quadro istituzionale unico (10), comune ai tre pilastri.
17. È pacifico che l’azione esterna dell’Unione ingloba numerose materie, come la sicurezza e la difesa, la politica commerciale, l’aiuto allo sviluppo, la cooperazione con i paesi terzi, l’aiuto umanitario, gli accordi internazionali, i rapporti con le organizzazioni internazionali e l’applicazione della clausola di solidarietà ai sensi dell’articolo 222 TFUE (11).
18. Sul piano strutturale, la PESC contiene al suo interno, segnatamente, la politica di sicurezza e di difesa comune (PESD), la cui autonomia è stata rafforzata con il Trattato di Lisbona, in particolare tramite gli articoli 42 TUE e 43 TUE. Secondo l’articolo 42, paragrafo 1, TUE, la PESC assicura che l’Unione disponga di una capacità operativa ricorrendo a mezzi civili e militari. L’Unione può avvalersi di tali mezzi in missioni al suo esterno per garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale. I tipi di missioni vengono individuati all’articolo 43 TUE.
19. In tal senso, la PESC implica una combinazione stretta e complessa fra aspetti civili e militari. La presente causa mostra cionondimeno a che punto l’azione esterna dell’Unione sia frammentata, priva di trasparenza e renda difficile la determinazione della responsabilità giuridica dei suoi diversi attori.
20. Quanto alle modalità di instaurazione della sua presenza nel quadro dell’azione esterna, è pacifico che l’Unione dispiega un numero significativo di azioni e di missioni nel mondo (12); le missioni civili sono considerate un elemento chiave della PESD (13). Il principale strumento giuridico che consente di fissare le operazioni dell’Unione consiste in una decisione del Consiglio adottata in forza dell’articolo 43 TUE, in combinato disposto con l’articolo 28 TUE (14). Si tratta effettivamente di un atto dell’Unione, e non di una semplice decisione adottata congiuntamente dagli Stati membri (15).
21. Per quanto attiene al rapporto con il paese ospitante, l’Unione conclude solitamente accordi con gli Stati ospitanti (ospiti) in forza dell’articolo 37 TUE (ex articolo 24 TUE) e dell’articolo 218 TFUE, il quale sancisce la sua competenza a concludere accordi con uno o più Stati o organizzazioni internazionali al fine di attuare la PESC. Può avvenire inoltre che le parti interessate procedano all’estensione degli accordi già attuati. Così è stato nel caso di un gruppo di pianificazione dell’Unione europea in Kosovo, entità istituita in forza dell’azione comune del Consiglio (16), che ha preceduto e preparato l’istituzione dell’Eulex Kosovo (17).
22. In particolare, lo status delle operazioni PESD fa parte degli accordi (18) che disciplinano lo status e le attività delle operazioni nello Stato ospite, inclusi i dettagli concernenti l’esercizio della giurisdizione penale, i privilegi e le immunità dell’operazione e del suo personale e la risoluzione dei conflitti (19). In conformità di un accordo interistituzionale del 2003 (20), il personale militare o civile delle missioni dell’Unione gode di un’immunità dalla giurisdizione totale. Si evince inoltre dalle osservazioni scritte dell’Eulex Kosovo che il capomissione, nonché la totalità della missione Eulex godono dello status diplomatico, nonché dei privilegi derivanti dal diritto internazionale (21). Occorre tuttavia osservare che l’applicazione della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche alla totalità del personale è già stata oggetto di critiche a livello istituzionale (22).
23. Inoltre, alla luce di un argomento dedotto in udienza dal rappresentante dell’Eulex Kosovo e relativo all’immunità di tale entità, rilevo che l’immunità derivante dalla normativa kosovara vale nei confronti degli organi e delle giurisdizioni del Kosovo, e non può, in ogni caso, impedire il controllo della legittimità dei provvedimenti che fanno parte del diritto dell’Unione, fatta salva la competenza della Corte in materia (23).
B – Sulla competenza della Corte alla luce del Trattato di Lisbona
24. È pacifico che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la PESC resta soggetta a norme e procedure specifiche in conformità dell’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Pertanto, taluni atti adottati nell’ambito della PESC sfuggono sempre al controllo giurisdizionale della Corte. Si tratta di una situazione inerente alla configurazione delle competenze della Corte previste dai Trattati (24).
25. Cionondimeno, occorre sottolineare che il Trattato di Lisbona ha fatto evolvere, in una certa misura, l’ambito della competenza della Corte nel settore della PESC (25).
26. In primo luogo, la Corte si è esplicitamente vista conferire una competenza in relazione a taluni atti rientranti nella PESC; ciò ha messo fine all’approccio che prevaleva in precedenza, di esclusione del controllo giurisdizionale in tale settore. In tal senso, l’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE prevede che, per quanto riguarda le disposizioni dei trattati che disciplinano la PESC, la Corte è unicamente competente a controllare il rispetto dell’articolo 40, nonché la legittimità di talune decisioni previste all’articolo 275, secondo comma, TFUE. Ai sensi di quest’ultima disposizione, la Corte è segnatamente competente a pronunciarsi sui ricorsi, proposti secondo le condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, riguardanti il controllo della legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in base al titolo V, capo II, del Trattato UE (26).
27. In secondo luogo, l’articolo 40 TUE può essere letto nel senso di conferire esplicitamente alla Corte il compito di garantire la delimitazione fra la PESC, da un lato, e le politiche e le procedure rientranti nel Trattato FUE, dall’altro, allorché esso stabilisce che l’attuazione della PESC lascia impregiudicata l’applicazione degli articoli da 3 TFUE a 6 TFUE. La novità di tale disposizione rispetto al vecchio articolo 47 TUE (nella sua versione antecedente al Trattato di Lisbona) risiede nel fatto che l’«obbligo di non incidenza» opera nei due sensi, in quanto è inteso sia a «proteggere» le politiche dell’Unione da un’eventuale sovrapposizione con i meccanismi della cooperazione intergovernativa, sia a «proteggere» la PESC contro eventuali effetti simili delle politiche dell’Unione (27).
28. In terzo luogo, occorre sottolineare l’importanza dei principi costituzionali che si impongono alle istituzioni dell’Unione allorché esse operano nell’ambito dell’azione esterna, e la cui osservanza deve essere verificata dalla Corte (28). Congiuntamente al principio di leale cooperazione, adesso sancito all’articolo 4, paragrafo 3 TUE, il rispetto di detti principi è richiesto al fine della realizzazione degli obiettivi dell’Unione, che comprendono in particolare la PESC. Rammento in proposito che, in conformità dell’articolo 21, paragrafo 3, TUE, l’Unione rispetta i principi che ne hanno informato la creazione (contemplati ai paragrafi 1 e 2 del medesimo articolo) nell’elaborazione e attuazione dell’azione esterna.
29. Infine, anche prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la Corte si era già occupata della problematica della delimitazione delle politiche dell’Unione, in particolare nell’ambito del dibattito concernente i prodotti detti «a duplice uso» (29) nella causa Werner, ove essa ha sottolineato che «un provvedimento che abbia l’effetto di impedire o restringere l’esportazione di determinati prodotti (…) non può essere escluso dall’ambito della politica commerciale comune per il fatto che esso mira a raggiungere obiettivi di politica estera e di sicurezza» (30). Per contro, nel caso di una misura di lotta contro la proliferazione delle armi leggere, la Corte ha precisato che, alla luce dell’articolo 47 UE, l’Unione non poteva ricorrere a un fondamento normativo rientrante nella PESC per adottare disposizioni rientranti ugualmente in una competenza attribuita dal Trattato CE alla Comunità (31).
30. Di conseguenza, la Corte resta effettivamente la guardiana fondamentale della delimitazione delle competenze. È sulla scorta di tali constatazioni che occorre verificare se gli atti adottati da una missione dell’Unione nell’ambito dell’esecuzione del bilancio dell’Unione ricadano nella competenza della Corte.
V – Il bilancio dell’Unione e il suo controllo nel contesto dell’azione esterna
A – Breve richiamo concernente lo status dell’Eulex Kosovo
31. Come viene correttamente rammentato nelle summenzionate conclusioni del Consiglio (32), occorre «assicurare la massima coerenza possibile fra le azioni dell’Unione e degli Stati membri allo scopo di sostenere i paesi partner e le organizzazioni regionali (…), cosi` da accrescere la loro capacita` di prevenire e gestire autonomamente le crisi».
32. Come si evince dall’articolo 2 dell’azione comune 2008/124, l’Eulex Kosovo assiste le istituzioni del Kosovo, le autorità giudiziarie e i servizi di contrasto kosovari nella loro evoluzione verso la sostenibilità e la responsabilizzazione, assicurando che esse aderiscano alle norme riconosciute a livello internazionale e alle migliori prassi europee.
33. La missione Eulex Kosovo, che trova la sua origine nella risoluzione 1244 delle Nazioni Unite (33), è la più grande missione civile mai effettuata nell’ambito della PESD. Il personale della missione è essenzialmente composto da giudici, magistrati, agenti di polizia e doganali, e consta di 800 membri internazionali e di 800 membri nazionali. Il bilancio di tale missione è pari a 90 milioni di EUR l’anno ed è alimentato da contributi della maggior parte degli Stati membri dell’Unione, nonché del Canada, del Regno di Norvegia, della Confederazione svizzera, della Repubblica di Turchia e degli Stati Uniti d’America (34).
34. Dal fascicolo emerge che l’Eulex Kosovo ha uno status di operazione di gestione delle crisi sotto la responsabilità del Consiglio, che l’ha istituita e che esercita un controllo politico e una direzione strategica (35). La volontà del legislatore di considerare le missioni semplici «operazioni» emergeva effettivamente dalle disposizioni dell’azione comune 2008/124 (36).
35. Occorre sottolineare, cionondimeno, che il legislatore ha proceduto a più riprese alla modifica dell’azione comune 2008/124 (37), in particolare tramite la decisione 2014/349 (in prosieguo: l’«azione comune 2008/124 modificata»). Ai sensi dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124 modificata, l’Eulex Kosovo ha la capacità di procurarsi servizi e forniture, stipulare contratti e concludere accordi amministrativi, assumere personale, detenere conti bancari, acquisire beni e disporne nonché liquidare il suo passivo e stare in giudizio, nella misura necessaria per l’attuazione di detta azione comune. Osservo, del resto, che, contrariamente a quanto affermato dall’Eulex Kosovo in udienza, tale modifica non costituiva un approccio isolato nei suoi confronti, ma è stata parimenti effettuata nei confronti della missione PSDC dell’Unione europea in Niger (38).
B – Sulle regole di bilancio applicabili alla PESC quale punto di partenza al fine di stabilire la competenza della Corte
1. Sul finanziamento tramite il bilancio dell’Unione
36. Desidero ricordare che, con la firma del Trattato di Maastricht, è stata istituita una distinzione fra spese amministrative e operative effettuate nell’ambito del secondo pilastro, in base alla quale le prime sono sempre a carico del bilancio comunitario. Per questo motivo, ritengo che in realtà la problematica delle spese di bilancio non abbia mai costituito, e continui a non costituire, una questione relativa alla PESC. Infatti già all’epoca è stato previsto l’assoggettamento di una parte del finanziamento della PESC a regole di bilancio comunitarie, e al sistema di controllo ad esso applicabile.
37. Per contro, quanto alle spese operative, il Trattato di Maastricht prevedeva la competenza del Consiglio, che poteva porle a carico degli Stati membri o a carico del bilancio delle Comunità. Il Trattato di Amsterdam ha assegnato le spese operative al bilancio comunitario, prevedendo al contempo due eccezioni per le spese relative a operazioni militari o nel settore della difesa, fermo restando che il Consiglio conserva la competenza a decidere altrimenti deliberando all’unanimità.
38. Il Trattato di Lisbona ha ripreso il regime specifico esistente. Infatti, ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, TUE, le spese amministrative sostenute per l’attuazione della PESC sono a carico del bilancio dell’Unione (39), mentre, in applicazione dell’articolo 41, paragrafo 2, TUE, le spese operative ricadono nel bilancio dell’Unione in conformità del principio accolto a partire dal Trattato di Amsterdam. In tal senso, le missioni PESD, a seconda del tipo, vengono finanziate dagli Stati membri, in base al criterio del prodotto nazionale lordo (PNL), se si tratta del finanziamento delle operazioni militari, mentre le spese civili e amministrative vengono sostenute dall’Unione europea (40). In conformità dell’accordo interistituzionale del 2013 (41), l’importo totale delle spese operative della PESC è iscritto interamente in un unico capitolo del bilancio, denominato «PESC» (42).
39. Nella specie, come risulta dall’articolo 16 dell’azione comune 2008/124 (43), tutte le spese dell’Eulex Kosovo sono gestite secondo le regole e le procedure comunitarie applicabili al bilancio generale dell’Unione europea (44).
40. In proposito è pacifico che, poiché le azioni della PESC fanno parte di linee del bilancio dell’Unione, la gestione del bilancio e il relativo controllo ricadono nella sfera di competenza delle istituzioni dell’Unione. In conformità dell’articolo 310, paragrafo 1, TFUE, tutte le entrate e le spese dell’Unione devono essere iscritte nel bilancio. Il bilancio annuale dell’Unione è stabilito dal Parlamento europeo e dal Consiglio conformemente all’articolo 314 TFUE. Diversi attori sono coinvolti nell’esecuzione del bilancio inteso a finanziare le azioni rientranti nella PESC, fra i quali figurano il Consiglio, il Gruppo dei consiglieri PESC del Consiglio, il Parlamento, la Commissione e gli Stati membri.
41. Il fatto generatore della competenza della Corte risulta pertanto dall’impegno del bilancio dell’Unione e dall’adozione di decisioni intese ad assicurare la sua esecuzione nell’ambito delle funzioni esercitate da entità istituite in conformità degli atti rientranti nella PESC. Tale constatazione non incide affatto sulle disposizioni di cui agli articoli 24, paragrafo 1, secondo comma, ultima frase, TUE, e 275, primo comma, TFUE, le quali prevedono che la Corte non è competente, in linea di principio, per quanto attiene alle disposizioni relative alla PESC, nonché agli atti adottati sulla loro base (45).
42. Infatti, gli atti afferenti al bilancio dell’Unione di cui all’articolo 310, paragrafo 3, TFUE e che ricadono nella gestione del funzionamento delle entità create nell’ambito della PESC devono essere distinti dagli atti che sono stati adottati in forza delle disposizioni dei Trattati concernenti la PESC, come l’azione comune 2008/124, nonché dagli atti adottati dagli organismi creati in virtù delle disposizioni relative alla PESC e concernenti la PESC.
43. Per questi motivi, non condivido la posizione della Commissione, che sostiene in via principale, nella sua risposta alla Corte, che nella specie il giudice dell’Unione è stato investito di un motivo di illegittimità attinente ad una violazione delle norme in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici, il quale sarebbe un «parametro normativo estrinseco alla PESC», il che consentirebbe di accertare l’inapplicabilità dell’esclusione di competenza prevista dall’articolo 275, primo comma, TFUE, senza che sia necessario verificare se l’atto impugnato sia o meno, esso stesso, un atto adottato sulla base di una disposizione della PESC.
44. Del resto, la teoria cosiddetta «del centro di gravità» o «degli atti politici», quale difesa dal rappresentante dell’Eulex Kosovo e che dovrebbe comportare l’esclusione di principio della competenza della Corte, oppure un’ammissione di questa stessa competenza, accompagnata da un obbligo di non esercizio, non trova applicazione nel diritto dell’Unione. È sufficiente rammentare che il controllo della legittimità degli atti del diritto dell’Unione resta un valore fondamentale e costante dell’ordinamento giuridico dell’Unione. In tale comunità di diritto, né i suoi Stati membri né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla carta costituzionale di base costituita dal Trattato. Il Trattato ha istituito dunque un sistema completo di rimedi giuridici e di procedimenti intesi ad affidare alla Corte di giustizia il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni (46). Il «diritto di adire il giudice è inerente allo [s]tato di diritto», ne è un «corollario», «una conquista e uno strumento» (47).
45. Inoltre, alla luce della summenzionata giurisprudenza, e segnatamente della sentenza Werner (C-112/91, EU:C:1993:27), il bilancio dell’Unione, essendo diretto a finanziare i provvedimenti della PESC, non può essere sottratto alle regole di bilancio applicabili alle politiche e alle procedure del diritto dell’Unione.
46. Al fine di delimitare la competenza della Corte, occorre cionondimeno analizzare le norme applicabili sotto il profilo dell’esecuzione del bilancio dell’Unione, in particolare nel settore degli appalti pubblici che possono essere organizzati nel contesto dell’azione esterna.
2. Sull’esecuzione delle spese relative alla PESC
47. Sotto il profilo storico, occorre anzitutto osservare che l’esecuzione del bilancio dell’Unione nel settore dell’azione esterna è stata assoggettata a un controllo che rivelava fin dall’origine le sue carenze. Già nel 1996, la Corte dei conti ha messo in luce un controllo insufficiente, oltre a gravi irregolarità nell’ambito di una procedura relativa alla fornitura di servizi per il supporto logistico (48). Successivamente, nel parere n. 1/97 dedicato alla PESC, la Corte dei conti ha evidenziato l’assenza di modalità di partecipazione della Commissione nella determinazione delle disposizioni finanziarie, giuridiche e operative necessarie all’attuazione delle misure PESC aventi un’incidenza finanziaria (49). Fra le raccomandazioni della Corte dei conti risultanti dalla sua relazione speciale n. 13/2001, figuravano, segnatamente, la necessità dell’adozione di disposizioni chiare in merito al ruolo della Commissione nell’attuazione della PESC, nonché la trasparenza della gestione finanziaria delle azioni PESC. Nella sua relazione speciale n. 11/2014, concernente l’istituzione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) (50), la Corte dei conti ha menzionato, in particolare, un’integrazione insufficiente dei rappresentanti speciali dell’Unione nel SEAE (51). Infine, osservo che nel 2012 la Corte dei conti ha adottato una relazione dedicata in maniera specifica alla missione Eulex Kosovo (52).
48. Quanto alle regole di bilancio particolari, l’articolo 317 TFUE prevede che la Commissione dà esecuzione al bilancio‚ in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322 TFUE, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Tale disposizione costituisce la base giuridica del regolamento finanziario, il quale è inteso a determinare le regole relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio generale dell’Unione. Essa deve pertanto essere interpretata nel senso che la stessa è parimenti applicabile agli atti di gestione e di esecuzione del bilancio adottati da missioni dell’Unione e rientranti nella sua azione esterna.
49. Nella specie, poiché l’Elitaliana ha ricevuto la lettera contenente la decisione di classificazione controversa in data 29 marzo 2012 (53), il regolamento finanziario applicabile ai fatti era quello adottato in conformità dell’articolo 279 CE (ora articolo 322 TFUE), ossia il regolamento finanziario n. 1605/2002 come modificato, in particolare, nella parte che attiene al SEAE, dal regolamento (UE, Euratom) n. 1081/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010 (54). L’articolo 4 del regolamento finanziario n. 1605/2002, che enuncia il principio di unità e di verità di bilancio, prevede che le spese e le entrate delle Comunità comprendono, segnatamente, le spese nel settore della PESC. Pertanto, la Commissione trasmette all’autorità di bilancio, contestualmente al progetto di bilancio, un documento che presenta, segnatamente, tutte le spese amministrative e operative collegate all’azione esterna dell’Unione, comprese le missioni rientranti nella PESC e finanziate a titolo del bilancio dell’Unione (55).
50. Inoltre, il regolamento finanziario n. 1605/2002 prevede che la gestione del bilancio possa essere effettuata o direttamente dai servizi della Commissione oppure indirettamente mediante delega ad organismi di diritto comunitario o di diritto pubblico nazionale (56). All’articolo 54, detto regolamento concede alla Commissione la possibilità, allorché essa esegue il bilancio mediante gestione centralizzata indiretta o mediante gestione decentrata (57), di delegare funzioni d’esecuzione del bilancio a persone incaricate di attuare azioni specifiche di cui al titolo V del Trattato UE, relativo alla PESC, indicate nell’atto di base ai sensi dell’articolo 49 di detto regolamento. L’articolo 49 del regolamento finanziario n. 1605/2002 elenca, fra gli atti di base rientranti nella PESC, l’adozione di azioni comuni ai sensi dell’articolo 14 TUE (58). Orbene, è pacifico che l’azione comune 2008/14 che ha creato l’Eulex Kosovo è stata adottata in forza dell’articolo 14 TUE.
51. Per quanto attiene all’Eulex Kosovo, dunque, in conformità dell’articolo 8, paragrafo 4, dell’azione comune 2008/124, il capomissione è responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Eulex Kosovo e, a tal fine, firma un contratto con la Commissione. Inoltre, in conformità con l’articolo 16 dell’azione comune 2008/124, relativo alle disposizioni finanziarie, il capomissione riferisce dettagliatamente alla Commissione ed è soggetto a supervisione da parte della stessa sulle attività intraprese nell’ambito del suo contratto.
52. Osservo inoltre che nel giugno 2012 la Commissione ha adottato la comunicazione sulla gestione finanziaria delle missioni PESD (59). Essa ha chiesto al Consiglio di conferire loro la personalità giuridica affinché tali missioni siano responsabili dinanzi alla Commissione per la gestione dei fondi loro assegnati (60). Benché si tratti di un documento classificato, sembra che le modifiche dell’azione comune, e in particolare l’inserimento dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124 modificata, rispondano a tale richiesta (61). Infine, occorre parimenti mettere in risalto il ruolo svolto dal Servizio degli strumenti di politica estera (IPE) della Commissione nella gestione del bilancio dell’Unione nel settore in questione (62).
3. Sul controllo degli appalti pubblici nell’ambito dell’azione esterna
53. Come emerge dall’ordinanza impugnata, nell’ambito della missione Eulex Kosovo è stato pubblicato un bando di gara a procedura ristretta riguardante un progetto denominato «Supporto elicotteristico alla missione Eulex in Kosovo», per la stipulazione di un contratto di prestazione di servizi. Come precisato dalla Commissione, l’atto controverso consiste pertanto nella comunicazione scritta del 29 marzo 2012, tramite la quale il capomissione dell’Eulex Kosovo informava la ricorrente della propria decisione di attribuire l’appalto pubblico di cui trattasi al concorrente la cui offerta si era classificata prima, ossia la società di diritto irlandese Starlite, e di scartare di conseguenza l’offerta dell’Elitaliana, la cui offerta si era classificata seconda (63).
54. Si tratta quindi dell’aggiudicazione di un appalto di servizi che comporta il versamento di somme a carico del bilancio dell’Unione (64).
55. Come sottolineato giustamente dalla Commissione, la decisione controversa costituisce un atto di esecuzione del bilancio dell’Unione che non può in alcun caso ricadere nella sfera della clausola di esclusione di competenza della Corte prevista dall’articolo 24, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dall’articolo 275, primo comma, TFUE, sebbene detta decisione sia stata adottata da un organo istituito in forza del titolo V del Trattato UE. Inoltre, la Commissione sottolinea che il capomissione dell’Eulex Kosovo ha operato, nella specie, nell’ambito delle competenze finanziarie della Commissione e che, pertanto, i suoi atti non sono sussumibili nella PESC. Tale approccio è conforme non solo alle summenzionate disposizioni del regolamento finanziario, a prescindere che si tratti delle disposizioni applicabili ratione temporis oppure di quelle attualmente in vigore, bensì anche ai poteri conferiti dai Trattati alla Commissione (articolo 17, paragrafo 1, quarta frase, TUE), i quali sono altresì menzionati all’articolo 9, paragrafo 1, della decisione 2010/427/UE (65).
56. Alla luce della natura dell’atto controverso, le disposizioni rilevanti sono quelle che risultano dal titolo V del regolamento finanziario n. 1605/2002 concernente gli appalti pubblici. Gli articoli 162 e 167 di detto regolamento confermano l’applicabilità delle norme generali relative agli appalti pubblici alle azioni esterne finanziate dal bilancio (66). Orbene, ne discende che il rispetto dei principi della trasparenza e della sana gestione finanziaria implica che gli organismi ai quali sono delegati compiti di esecuzione per conto della Commissione devono disporre, segnatamente, di procedure trasparenti di aggiudicazione degli appalti e di controlli interni efficaci (67). Inoltre, il regolamento finanziario n. 1605/2002 insiste sul fatto che i contratti conclusi con persone fisiche devono includere i principi generali di aggiudicazione degli appalti di cui al titolo V della prima parte e al titolo IV della seconda parte del regolamento, in materia di azioni esterne (68).
57. Per quanto attiene alle modalità di gestione, risulta dall’articolo 166, paragrafo 1, lettera b), del regolamento finanziario n. 1605/2002 che l’esecuzione delle azioni nell’ambito della PESC implica un contratto o una convenzione di sovvenzione tra la Commissione e persone fisiche o giuridiche incaricate della realizzazione delle azioni in questione. Il regolamento finanziario n. 1605/2002 definisce parimenti, al suo articolo 167, la nozione di «amministrazione aggiudicatrice», la quale comprende «un organismo di diritto pubblico nazionale o internazionale o persone giuridiche o fisiche che sono beneficiari di una sovvenzione per l’attuazione di un’azione esterna».
58. Nella specie, si evince dal bando di gara che esso aveva a oggetto servizi di trasporto d’urgenza tramite elicottero a fini medici («helicopter emergency medical service») e servizi di trasporto sanitario per via aerea («air ambulance service»). Mi sembra che la natura dei servizi richiesti fosse dunque, perlomeno principalmente, civile. Inoltre, il bando di gara designava il capomissione come amministrazione aggiudicatrice («contracting authority»), cosicché esso rientra nell’ambito di applicazione delle summenzionate disposizioni di cui agli articoli 166 e 167 del regolamento finanziario n. 1605/2002 (69).
59. A tal riguardo, osservo che le disposizioni di cui all’articolo 16 dell’azione comune 2008/124, fatto salvo il suo paragrafo 3, non aggiungono elementi pertinenti al fine di stabilire la competenza dei giudici dell’Unione. Infatti, essa risulta dall’insieme delle disposizioni concernenti l’esecuzione del bilancio dell’Unione, dalle quali risulta che la responsabilità finale incombe alla Commissione.
60. Se è vero che la competenza del Tribunale e della Corte a conoscere del contenzioso degli appalti pubblici aggiudicati nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione risulta in tal modo accertata, ciò non toglie che l’aggiudicazione di tali appalti potrebbe comunque essere sottratta alla competenza dei giudici dell’Unione qualora gli appalti riguardassero azioni a carattere militare. Infatti, come menzionato in precedenza, alla luce dell’articolo 41 TUE le operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa sono a carico del bilancio degli Stati membri, a meno che il Consiglio decida altrimenti. Per contro, nel caso degli appalti pubblici a carattere civile, la competenza della Corte è pacifica (70).
61. Infine, per quanto attiene alla partecipazione degli Stati terzi al finanziamento delle operazioni a fini civili, è sufficiente richiamare la sentenza del Tribunale nella causa Nexans Nexans France/Entreprise commune Fusion for Energy (71), dalla quale emerge che l’impegno del bilancio degli Stati terzi non impedisce l’applicazione delle norme di diritto dell’Unione e dell’esercizio del controllo da parte dei giudici dell’Unione. Inoltre, il regolamento finanziario n. 1605/2002 prevede la possibilità di ricorrere al finanziamento da parte di attori esterni, come gli Stati terzi, restando comunque nell’ambito di applicazione delle regole di esecuzione del bilancio dell’Unione (72).
VI – Osservazioni complementari
62. A titolo complementare desidererei commentare brevemente l’impugnazione all’origine della presente causa.
63. Anzitutto, per quanto attiene alle conseguenze dell’azione comune 2008/124 modificata per il controllo dell’ordinanza impugnata, è pacifico che detta azione conferma, al suo articolo 15 bis, la capacità dell’Eulex Kosovo di stare in giudizio e fissa, al suo articolo 16, la competenza dell’Eulex Kosovo per eventuali reclami e obblighi derivanti dall’attuazione del suo mandato a decorrere dal 15 giugno 2014 (73). Pertanto, allo stato attuale del diritto, i mezzi di ricorso che consentono il controllo della legittimità dinanzi al Tribunale sono fissati in maniera chiara, fatta salva l’osservanza delle condizioni risultanti dall’articolo 263 TFUE.
64. Cionondimeno, la presente causa oggetto del procedimento di impugnazione resta ancorata ratione temporis in un contesto giuridico diverso, il che mi induce a confermare la mia posizione secondo la quale il Tribunale giustamente non ha riconosciuto all’Eulex Kosovo la legittimazione passiva, cosicché il ricorso di Elitaliana doveva essere considerato irricevibile e pertanto l’impugnazione deve essere respinta in toto.
65. Infatti, l’azione comune 2008/124 modificata non può in alcun modo incidere sulla legittimità dell’ordinanza impugnata. Inoltre, per quanto attiene al dibattito aperto in udienza in relazione all’ordine di esame delle cause di irricevibilità sia da parte del Tribunale sia da parte della Corte, sono del parere che non esistano, nel diritto dell’Unione, motivi che consentano di ritenere che il ragionamento del Tribunale sia inficiato da un errore di diritto in quanto esso avrebbe iniziato la propria analisi esaminando un motivo di irricevibilità ratione personae. Al contrario, ritengo che l’ordine di esame scelto dal Tribunale sia pienamente giustificato alla luce del principio di economia processuale (74).
66. In ogni caso, i giudici dell’Unione non potranno evitare di confrontarsi, in futuro, con l’insufficienza della tutela dei diritti dei singoli nel contesto dell’azione esterna. Pertanto, il dibattito concernente lo status delle missioni e del suo personale, nella misura in cui essi sono dotati di privilegi e immunità, deve andare di pari passo con l’istituzione di mezzi di ricorso accessibili ai singoli contro gli atti adottati dalle missioni che si ripercuotono sui diritti e obblighi di questi ultimi.
VII – Conclusione
67. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
Alla luce dell’articolo 41, paragrafi 1 e 2, TUE, i giudici dell’Unione europea sono competenti a statuire sulla legittimità di un atto che rientra nell’esecuzione del bilancio dell’Unione europea adottato da un’entità costituita in forza di un atto che ricade nell’ambito di applicazione del titolo V del Trattato TUE, il quale disciplina l’azione esterna dell’Unione europea e la politica estera e di sicurezza comune.
1 – Lingua originale: il francese.
2 – Nell’ambito dell’aggiudicazione dell’appalto pubblico denominato «EuropeAid/131516/D/SER/XK – Supporto elicotteristico alla missione Eulex in Kosovo (PROC/272/11)».
3 – GU L 42, pag. 92.
4 – Nell’ambito del ricorso dinanzi al Tribunale, l’Eulex Kosovo ha sollevato un’eccezione di irricevibilità che si fondava, da un lato, sulla carenza di legittimazione passiva dell’Eulex Kosovo nella specie e, dall’altro, sull’incompetenza del Tribunale per il fatto che gli atti impugnati erano stati adottati sulla base delle disposizioni del Trattato UE relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC).
5 – T 213/12, EU:T:2013:292; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata».
6 – Per i dettagli della controversia si rimanda all’ordinanza impugnata, nonché alle mie prime conclusioni presentate in relazione a tale causa (C-439/13 P, EU:C:2014:2416).
7 – Osservo che, focalizzandosi al contempo sull’applicazione ratione temporis delle norme in questione, solo l’Eulex Kosovo sostiene che la Corte sarebbe competente unicamente a conoscere degli atti del Consiglio e della Commissione, ad esclusione degli atti adottati dall’Eulex Kosovo. Ne concludo che essa contesta la competenza della Corte nella presente causa.
8 – GU L 248, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario n 1605/2002».
9 – Sul raffronto fra l’interpretazione unitaria e separatista della PESC, v. Everling, «Reflections on the structure of the European Union», 29 CMLR, 1992, pag. 1053-1077. Sull’interpretazione olistica delle disposizioni «non comunitarie» prima di Lisbona da parte della Corte, v. sentenza Segi e a./Consiglio (C-355/04 P, EU:C:2007:116).
10 – V. articolo C, paragrafo 1 del Trattato sull’Unione europea, nella versione del Trattato di Maastricht (GU 1992, C 191, pag. 1).
11 – Sulla competenza dell’Unione e degli Stati membri relativa a una capacità unica, v. «Conclusioni del Consiglio sull’approccio globale dell’UE», del 12 maggio 2014 , punto 1, disponibile all’indirizzo Internet: http://www.google.lu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&ved=0CCkQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.consilium.europa.eu%2Ffr%2Fworkarea%2Fdownloadasset.aspx%3Fid%3D15788&ei=8TH0VKrAHcTVPLmygcAE&usg=AFQjCNGNI3D0A7gd1TpvI9RCQ_jx11LqUw&bvm=bv.87269000,d.ZWU.
12 –V. indirizzo Internet http://www.europarl.europa.eu/RegData/bibliotheque/briefing/2014/130712/LDM_BRI(2014)130712_REV2_EN.pdf.
13 – Documento 16927/09 del Consiglio, intitolato «2009 Annual Report on the identification and implementation of lessons and best practices in civilian ESDP missions», disponibile all’indirizzo Internet http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2016927%202009%20EXT%201
14 – In conformità delle regole di voto ai sensi dell’articolo 31 TUE.
15 – V. Naert, F., «The Application of Human Rights and International Humanitarian Law», in Drafting EU Missions’ Mandated et Rules of Engagement, Istituto di diritto internazionale della KU Leuven, documento di lavoro n. 151, ottobre 2011.
16 – Azione comune 2006/304/PESC.
17 – Infatti, il capo della missione di amministrazione ad interim delle Nazioni Unite in Kosovo (MINUK) ha esteso l’applicazione del regolamento MINUK 2000/47 (UNMIK/Reg/2000/47 accessibile sul sito Internet www.unmikonline.org), il quale definisce lo status, i privilegi e le immunità della Forza dell’Organizzazione del Trattato Nord-Atlantico per il Kosovo (KFOR) e MINUK nel territorio del Kosovo, alla EPUE Kosovo, tramite una decisione di esecuzione adottata a seguito della domanda dell’Alto Rappresentante per la PESC. Decisione di esecuzione 2006/18, secondo le fonti citate da Sari, A., «Status of Forces and Status of Mission Agreements under the ESDP», EJIL 2008, vol 19, n. 1, pag. 74. V. anche articoli 4 e 5 dell’azione comune 2006/304.
18 – Accordi intitolati SOFA («Statut of Forces Agreements», status delle forze armate all’estero) per le operazioni militari e SOMA («Statut of Mission Agreement», status dell’accordo sulla missione) per le operazioni civili, v., Sari, A., op. cit.
19 – V. modello di accordo fra l’Unione europea e uno Stato ospite sullo status delle forze dirette dall’Unione europea, documento 8720/05 del Consiglio, disponibile all’indirizzo Internet http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8720-2005-INIT/fr/pdf.
20 – Accordo tra gli Stati membri dell’Unione europea relativo allo statuto dei militari e del personale civile distaccati presso le istituzioni dell’Unione europea, dei quartieri generali e delle forze che potrebbero essere messi a disposizione dell’Unione europea nell’ambito della preparazione e dell’esecuzione dei compiti di cui all’articolo 17, paragrafo 2 del trattato sull’Unione europea, comprese le esercitazioni, nonché dei militari e del personale civile degli Stati membri messi a disposizione dell’Unione europea per essere impiegati in tale ambito (SOFA UE), (GU 2003, C 321, pag. 6).
21 – A tal riguardo, l’Eulex Kosovo richiama la legge della Repubblica del Kosovo del 20 febbraio 2008, n. 03/L– 033, sulle immunità e i privilegi, disponibile all’indirizzo Internet http//www.mfa-ks.net/repository.docs/2008_03-L033_en1.pdf, nonché la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961, sulle relazioni consolari del 24 aprile 1963, sui privilegi e le immunità delle Nazioni Unite del 13 febbraio 1946 e sui privilegi e le immunità delle istituzioni specializzate delle Nazioni Unite del 21 novembre 1947.
22 – Documento 15711/02 del Consiglio, intitolato «Generic Status of Force Agreement for Police Mission – Imunities and privileges for EU Mission personnel», disponibile all’indirizzo Internet http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2015711%202002%20INIT
23 – Occorre cionondimeno osservare che l’immunità giurisdizionale conferita a talune missioni PESC e al loro personale può avere conseguenze sulla protezione dei diritti fondamentali nello Stato ospite alla luce dell’articolo 6 TUE. Sotto il profilo dei diritti dell’uomo, quanto all’incompetenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte eur. D.U.) per statuire su violazioni degli articoli 2 e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, attribuibili alle Nazioni Unite sul territorio del Kosovo, v. sentenze Corte eur. D.U. Behrami e Behrami c. Francia, n. 71412/01 e Saramati c. Francia, Germania e Norvegia, n. 78166/01. Tale materia è collegata all’attuale dibattito concernente gli effetti extraterritoriali della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, v. Moreno-Lax, V. The Extraterritorial Application of The EU Charter of Fundamental Rights, in The EU Charter of Fundamental Rights: a commentary. Hart 2014, pag. 1657-1683. Quanto alla responsabilità di uno Stato allorché esercita «il controllo effettivo» su un territorio al di fuori del suo territorio nazionale, v. sentenze Corte eur. D.U. Loizidou c. Turchia, n. 15318/89 e la sua interpretazione restrittiva risultante dalla sentenza Corte eur. D.U. Bankovic c. Belgio, n. 52207/99. La problematica della tutela giurisdizionale non incide tuttavia direttamente sulla questione sollevata dalla Corte nella presente causa.
24 – Parere 2/13, EU:C:2014:2454, punti 252 e 253.
25 – V. Hillion, C., «A Powerless Court? The European Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy», in The European Court of Justice and External Relations Law, Oxford 2014, pag. 47-73.
26 – Ciò ha condotto, da un lato, a una giurisprudenza particolarmente ricca dei giudici dell’Unione (v. sentenze Commissione e a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P e C-595/10 P, EU:C:2013:518; Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776; Bank Melli Iran/Consiglio, T-35/10 e T-7/11, EU:T:2013:397 nonché Hassan/Consiglio, T-572/11, EU:T:2014:682 e, dall’altro, a modifiche del regolamento di procedura del Tribunale dell’Unione europea (v. progetto di regolamento di procedura del Tribunale, accessibile sul sito Internet http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2014-06/doc-it-0000.pdf).
27 – V. Griller, S., The Court of Justice and the Common Foreign and Security Policy, in The Court of Justice and the construction of Europe (La Corte di giustizia e la costruzione dell’Europa, 2013, pag. 675-692.
28 – In tal senso, v. sentenze Consiglio/Hautala (C-353/99 P, EU:C:2001:661, punti 28-29), e Parlamento/Consiglio (C-658/11, EU:C:2014:2025, punto 79).
29 – Si tratta di prodotti che possono servire sia per scopi militari sia per scopi civili.
30 Sentenza Werner (C-70/94, EU:C:1995:328, punto 10). Tale interpretazione ha portato il legislatore a sostituire il contesto normativo inizialmente fondato su un’azione comune della PESC, nonché un regolamento adottato nell’ambito della politica commerciale comune, con un regolamento fondato esclusivamente sulla politica commerciale: v. regolamento (CE) n. 1334/2000 del Consiglio, del 22 giugno 2000, che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso (GU L 159, pag. 1).
31 – Sentenza Commissione/Consiglio (C-91/05, EU:C:2008:288, punto 77). A titolo integrativo, per un’analisi che depone a favore di un judicial restraint nell’ambito della PESC, v. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Commissione/Grecia (C-120/94, EU:C:1995:109, paragrafo 54).
32 – Conclusioni del Consiglio sull’approccio globale dell’UE, del 12 maggio 2014, punto 11.
33 – Il 10 giugno 1999 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 1244, nell’ambito della quale il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite: «[d]ecide che la presenza internazionale civile e la presenza internazionale di sicurezza sono fissate per un periodo iniziale di dodici mesi e che continueranno in seguito finché il Consiglio di sicurezza non decida altrimenti» (paragrafo 19), «[a]utorizza il Segretario Generale, assistito dalle organizzazioni internazionali competenti, a stabilire una presenza civile internazionale in Kosovo» (paragrafo 10).
34 – Per maggiori dettagli v. http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eulex-kosovo/pdf/factsheet_eulex_kosovo_en.pdf.
35 – L’Eulex Kosovo non è dunque una missione istituita nell’ambito delle Nazioni Unite, contrariamente a quanto sembrava sostenere l’agente dell’Eulex Kosovo.
36 – V., segnatamente, articolo 10, paragrafo 2, dell’azione comune 2008/124. Inoltre, il capomissione dell’Eulex Kosovo ha concluso un contratto con la Commissione e non è pertanto stato assunto sulla base di un concorso secondo la procedura degli organi delle istituzioni europee, bensì in veste di consigliere indipendente per un periodo determinato.
37 – Azione comune 2009/445/PESC del Consiglio del 9 giugno 2009 (GU L 148, pag. 33); decisione 2010/322/PESC del Consiglio dell’8 giugno 2010 (GU L 145, pag. 13); decisione 2010/619/PESC del Consiglio del 15 ottobre 2010 (GU L 272, pag. 19); decisione 2011/687/PESC del Consiglio del 14 ottobre 2011 (GU L 270, pag. 31); decisione 2011/752/PESC del Consiglio del 24 novembre 2011 (GU L 310, pag. 10); decisione 2012/291/PESC del Consiglio del 5 giugno 2012 (GU L 146, pag. 46); decisione 2013/241/PESC del Consiglio del 27 maggio 2013 (GU L 141, pag. 47); decisione 2014/349/PESC del Consiglio del 12 giugno 2014 (GU L 174, pag. 42) e decisione 2014/685/PESC del Consiglio del 29 settembre 2014 (GU L 284, pag. 51).
38 – Decisione 2014/482/PESC del Consiglio del 22 luglio 2014 che modifica la decisione 2012/392/PESC relativa alla missione dell’Unione europea in ambito PSDC in Niger (EUCAP Sahel Niger) (GU L 217, pag. 31). La questione degli effetti dell’azione comune 2008/124 modificata verrà commentata nella parte finale delle presenti conclusioni, v. paragrafi 63 e 64.
39 – Il Trattato di Lisbona ha parimenti introdotto altri due strumenti di finanziamento delle operazioni militari, ossia, da un lato, provvedimenti urgenti e, dall’altro, un fondo iniziale per finanziare i preparativi (v. articolo 41, paragrafo 3, TUE).
40 – Carpentier, M., «La coordination des dépenses étatiques par la Commission. L’exemple de la PESC», Revue française de finances publiques, n. 125, febbraio 2014.
41 – Accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria (GU C 373, pag. 1).
42 – Osservo, in via incidentale, che, poiché le spese connesse alle operazioni aventi implicazioni militari non sono iscritte nel bilancio dell’Unione, tale prassi manca di trasparenza, in particolare alla luce della clausola di solidarietà in materia di difesa comune contenuta nell’articolo 222 TFUE e nell’articolo 42, paragrafo 7, TUE. Infatti, in applicazione di detti articoli, l’Unione può utilizzare i suoi mezzi militari per prestare aiuto e assistenza all’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) e all’Organizzazione del Trattato dell’Atlantico del Nord (NATO), senza che sia chiaro se l’Unione si faccia carico delle spese militari e connesse.
43 – L’articolo 16 dell’azione comune così recita:
«1. L’importo di riferimento finanziario destinato a coprire la spesa relativa all’EULEX KOSOVO è di 205 000 000 EUR per un periodo di sedici mesi decorrenti dalla data di approvazione dell’OPLAN.
2. Tutte le spese sono gestite secondo le regole e le procedure comunitarie applicabili al bilancio generale dell’UE, salvo che gli eventuali prefinanziamenti non restano proprietà della Comunità
3. Con l’approvazione della Commissione il capomissione può concludere accordi tecnici con gli Stati membri dell’UE, con gli Stati terzi partecipanti e altri attori internazionali stanziati in Kosovo per quanto riguarda la fornitura di equipaggiamento, servizi e locali all’EULEX KOSOVO. (…).
4. Il capomissione riferisce dettagliatamente alla Commissione ed è soggetto a supervisione da parte della stessa sulle attività intraprese nell’ambito del suo contratto.
5. Le disposizioni finanziarie rispettano i requisiti operativi dell’EULEX KOSOVO, compresa la compatibilità delle attrezzature e l’interoperabilità delle squadre, e tengono conto dello schieramento del personale negli uffici regionali
(...)».
44 – È giocoforza osservare che l’azione comune 2008/124 è stata oggetto di diverse modifiche intese ad adeguare e ad aumentare l’importo di riferimento finanziario per la missione dell’Eulex Kosovo. V., a tal riguardo, le modifiche introdotte dall’azione comune 2009/445, nonché la decisione 2010/322.
45 – In relazione al contenzioso classico avente ad oggetto la scelta della base giuridica v. sentenza Parlamento/Consiglio (C-658/11, EU:C:2014:2025).
46 – Sentenza Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 23).
47 – Conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa Gestoras Pro Amnistía e a./Consiglio (C-354/04 P, EU:C:2006:667).
48 – Relazione Speciale n. 4/96 sui conti dell’Unità elettorale europea istituita nel quadro dell’azione comune della politica estera e di sicurezza comune concernente la sorveglianza delle elezioni palestinesi corredata delle risposte della Commissione (GU 1997, C 57, pag. 1, punto 32).
49 – Il parere n. 1/97 non è stato pubblicato e figura all’allegato 5b della relazione speciale n. 13/2001 della Corte dei conti sulla gestione della politica estera e di sicurezza comune (PESC), corredata delle risposte del Consiglio e della Commissione (v. punto 10, nota a piè di pagina 2 di detta relazione) (GU 2001, C 338, pag. 1).
50 – Relazione speciale n. 11/2014 disponibile all’indirizzo Internet: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_11/SR14_11_IT.pdf.
51 – Punti 35 e seg. della relazione speciale n. 11/2014 della Corte dei conti.
52 – Relazione speciale n. 18/2012 relativa all’assistenza dell’Unione europea al Kosovo in relazione allo Stato di diritto, disponibile all’indirizzo Internet: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cont/dv/eca_sr182012_/eca_sr182012_fr.pdf.
53 – Ossia prima dell’entrata in vigore del regolamento finanziario (UE, Euratom) n. 966/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2012 del Consiglio (GU L 298, pag 1), il 26 ottobre 2012, applicabile a partire del 1° gennaio 2013.
54 – GU L 311, pag. 9.
55 – Articolo 33 del regolamento finanziario n. 1605/2002.
56 – V. considerando 16 del regolamento finanziario n. 1605/2002.
57 – In conformità dell’articolo 53 bis del regolamento finanziario n. 1605/2002.
58 – Nel testo risultante dal Trattato di Nizza.
59 – C(2012)4052/F1 Communication from the Commission Rules for the Financial management of the CFSP Missions.
60 – V. comunicazione C(2012)4052/F1, cit. supra. Detta comunicazione, che non è accessibile al pubblico, è menzionata nella relazione speciale n. 18/2012 della Corte dei conti, cit.
61 – A titolo complementare, rilevo che il regolamento n. 966/2012 tiene parimenti conto delle peculiarità della PESC.
62 – V. relazione annuale dell’IPE, disponibile in versione inglese al seguente indirizzo Internet: http://ec.europa.eu/dgs/fpi/documents/fpi_activity_report_2012_en.pdf
63 – In udienza, l’agente dell’Eulex Kosovo ha però affermato che la scelta fra la Starlite e la Elitaliana rappresentava una scelta politica; ciò contraddice le sue memorie.
64 – Osservo che la problematica del controllo della legittimità degli appalti pubblici nell’ambito delle missioni è già stata sottoposta al Tribunale nella causa T-511/08, con riferimento alla Missione di polizia dell’Unione europea in Afghanistan (EUPOL Afghanistan), istituita in forza dell’azione comune 2007/369/PESC del Consiglio, del 30 maggio 2007 (GU L 139, pag. 33). La causa è stata tuttavia cancellata dal ruolo a seguito di rinuncia al ricorso (v. ordinanza del Presidente del Tribunale, Unity OSG FZE/Consiglio ed EUPOL Afghanistan, T-511/08, EU:T:2010:138).
65 – Decisione del Consiglio del 26 luglio 2010, che fissa l’organizzazione e il funzionamento del servizio europeo per l’azione esterna (GU L 201, pag. 30).
66 – Inoltre, osservo che la guida pratica sulle procedure contrattuali nel quadro delle azioni esterne dell’Unione europea (PRAGA 2014) ha ad oggetto le procedure contrattuali che si applicano a tutti i contratti di aiuto esterno dell’Unione finanziati dal bilancio generale dell’Unione europea (Bilancio) e dal 10° Fondo europeo di sviluppo (FED), http://ec.europa.eu/europeaid/prag/document.do?chapterId=1.&id=241. Il bando di gara controverso pubblicato dall’Eulex Kosovo fa riferimento alla versione allora in vigore di detta guida: v. nota a piè di pagina 1 del bando di gara (Service Contract Notice, Helicopter support to EULEX Mission in Kosovo n. 2, Pristina Kosovo), OJ/S S200 18/10/2011 n. 324817-2011-EN (estratto dal fascicolo dinanzi al Tribunale nell’ambito della causa che ha dato origine all’ordinanza impugnata).
67 – Considerando 18 del regolamento finanziario n. 1605/2002.
68 – Considerando 45 del regolamento finanziario n. 1605/2002.
69 – In ogni caso, se così non fosse, la Corte ha già dichiarato la necessità di prendere in considerazione l’interpretazione funzionale allorché si è in presenza di un ente che, pur essendo stato creato per svolgere funzioni attribuitegli dalla legge, non rientra formalmente nell’amministrazione statale, v. sentenza Beentjes (31/87, EU:C:1988:422, punto 11).
70 – V. parimenti, con riferimento ad appalti pubblici nazionali nel settore della difesa e, in particolare, dei prodotti acquistati da un’amministrazione aggiudicatrice a fini specificamente militari, ma che possono avere un utilizzo civile largamente simile, sentenza Insinööritoimisto InsTiimi (C-615/10, EU:C:2012:324).
71 – T-415/10, EU:T:2013:141.
72 – V. articoli da 162 a 165 del regolamento finanziario n. 1605/2002.
73 – A tal riguardo, l’Eulex Kosovo si è interrogata, nelle sue osservazioni, sull’applicazione retroattiva dell’articolo 15 bis dell’azione comune 2008/124 modificata. Alla luce dell’articolo 2 della decisione 2014/349, ritengo che detto articolo 15 bis sia applicabile a partire dalla sua entrata in vigore, ossia dal 12 giugno 2014.
74 – Osservo in proposito che, contrariamente alle mie raccomandazioni nelle mie conclusioni nella causa Svizzera/Commissione (C-547/10 P, EU:C:2012:565), nonché alle conclusioni dell’avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nella causa Consiglio/Boehringer (C-23/00 P, EU:C:2001:511), la Corte ha ammesso la prassi del Tribunale in forza della quale quest’ultimo si asteneva dall’esaminare la ricevibilità di un ricorso che prevedeva di respingere nel merito. A maiori ad minus, nel caso dell’ordine di esame delle cause di irricevibilità, la Corte non può sanzionare la scelta del Tribunale. |
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