REPUBBLICA ITALIANA

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO

Nell’adunanza del 2 agosto 2016, composta da:

Dott.ssa Diana CALACIURA          Presidente

Dott. Giampiero PIZZICONI           Primo Referendario

Dott. Tiziano TESSARO                   Primo Referendario

Dott.ssa Francesca DIMITA Primo Referendario relatore

Dott.ssa Daniela ALBERGHINI      Referendario

VISTI gli artt. 81, 97, 100, 117 e 119 della Costituzione;

VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20;

VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria una Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004, e da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229, del 19 giugno 2008;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131;

VISTA la legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 166 e seguenti;

VISTA la legge 31 dicembre 2009, n.196;

VISTO il d.lgs. 23 giugno 2011, n.118;

VISTO l’art. 148-bis, comma 3, del TUEL, così come introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell’art. 3, D.L. 174/2012, convertito dalla legge 213 del 7 dicembre 2012;

VISTA la legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità 2012);

VISTA la deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2014/INPR recante le “…le linee guida, i relativi questionari  allegati (distinti per province, comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti) ed i criteri, cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2013”;

VISTA la deliberazione della Sezione delle autonomie della Corte dei conti n. 13/SEZAUT/2015/ INPR recante “…le linee guida, i relativi questionari  allegati (distinti per province, comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti) ed i criteri, cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2014”.

VISTE le proprie deliberazioni n. 903/2012/INPR e n.182/2013/INPR;

VISTE le proprie deliberazioni n. 460/2013/PRSP, 237/2016/PRSP relative al controllo finanziario svolto, rispettivamente, sugli esercizi finanziari   2011 e 2012 ai sensi dell'art. 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

ESAMINATA la relazione sul rendiconto di gestione per l’esercizio finanziario 2013 e la relazione sul rendiconto di gestione per l’esercizio 2014, redatte dall’organo di revisione del Comune di Rovigo sulla base dei criteri indicati dalla Sezione delle Autonomie con le deliberazioni sopra indicate;

VISTA la nota del Magistrato istruttore del 14 luglio 2015 prot. n. 0004620, con la quale sono stati chiesti all’ente chiarimenti in merito alle rilevate criticità;

VISTA la nota di risposta del Comune di Rovigo del 10 settembre 2015, prot. n. 2015/49951;

VISTO il verbale di deliberazione del Commissario straordinario con i poteri della Giunta Comunale DLGC/2015/127 del 22 maggio 2015, avente ad oggetto il riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015 ex art. 3, comma 7, D.LGS. n. 118/2011 e conseguente adeguamento del bilancio provvisorio 2015/2017;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 33/2016, che ha deferito la questione all’esame collegiale della Sezione per la pronuncia specifica ex art. 1, commi 166 e seguenti, della L. 266/2005;

UDITO il Magistrato relatore, dott.ssa Francesca Dimita;

FATTO

Dall’esame delle relazioni redatte ai sensi del citato art. 1, comma 166 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 dall’organo di revisione del Comune di Rovigo sulle risultanze del rendiconto 2013 e del rendiconto 2014, sono emerse le criticità di seguito sinteticamente esposte e riportate unitamente agli elementi offerti dall’amministrazione controllata in sede istruttoria, attraverso note e documenti:

1) Risultato di Amministrazione e riaccertamento straordinario dei residui.

A seguito dell’analisi del questionario relativo, in particolare, all’esercizio 2014, e della deliberazione del Commissario straordinario dell’ente di approvazione delle risultanze delle operazioni di riaccertamento straordinario dei residui al 31 dicembre 2014 e di rideterminazione del risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015 n. DLGC/2015/127 del 22/5/2015, è emerso che l’avanzo di amministrazione conseguito all’esito dell’esercizio 2014, pari, complessivamente, ad euro 1.508.310,73, è stato rideterminato in euro 5.020.484,06, con una differenza rilevante.

Lo stesso, inoltre, non è risultato capiente rispetto alle componenti vincolate, accantonate e destinate, ossia la parte vincolata.

Nella specie, il disavanzo di amministrazione, derivante dall’applicazione delle quote accantonate e vincolate, da appostare al bilancio di previsione 2015 (in totale euro 7.844.242,32), è risultato di euro - 2.823.758,26.

Nella deliberazione suddetta, tuttavia, nulla è stato disposto in merito al ripianamento di tale disavanzo, oggetto, invece, della successiva deliberazione, adottata sempre dal Commissario straordinario n. DLCC/2015/25 del 29 maggio 2015, in ossequio all’art. 187, 1° comma, del TUEL, a norma del quale ove il risultato di amministrazione sia incapiente nei termini anzi detti, “l’ente è in disavanzo di amministrazione” e deve iscrivere tale disavanzo “come posta a se stante nel primo esercizio del bilancio di previsione secondo le modalità previste dall’art. 188”.

Con tale deliberazione, l’ente ha ripianato il risultato negativo nei seguenti termini: mediante entrate destinate genericamente ad investimenti, previa cancellazione del vincolo, per euro 1.651.062,51, in applicazione di quanto disposto dall’art. 2, comma 8, lett. b), del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministero dell’Interno, previa intesa in sede di Conferenza unificata, del 2 aprile 2015;  per il residuo, adottando apposito piano di rientro trentennale, sulla base di un importo annuale di euro 39.089,86, a tal fine utilizzando una quota corrispondente delle entrate correnti disponibili in ciascuno degli esercizi considerati (ossia fino al 2044), in applicazione dell’art. 3, comma 16, del D.lgs. n. 118/2011.

Dalla deliberazione, tra l’altro, si evince che i residui attivi e passivi sono stati reimputati esclusivamente all’esercizio 2015.   

2) Debiti fuori bilancio.

Nell’esercizio 2013 è stata rilevata l’esistenza di debiti fuori bilancio per euro 406.968,69 (di cui euro 347.529,88 di parte corrente ed euro 59.438,81 in conto capitale) nonché di passività potenziali, relative ad un lodo arbitrale di condanna per la somma di euro 1.333.935,00. Nell’esercizio 2014, i debiti fuori bilancio sono risultati pari ad euro 360.747,97 (di cui euro 180.756,96 di parte corrente ed euro 179.991,01 di parte investimenti). Dal certificato del consuntivo 2014, in particolare, è emersa la sussistenza di debiti derivanti da sentenze esecutive per euro 185.057,67 e debiti derivanti dalla acquisizione irregolare di beni e servizi per euro 175.690,30.  

In merito, l’amministrazione comunale ha dichiarato di aver regolarmente trasmesso le deliberazioni di riconoscimento dei suddetti debiti alla Procura contabile, producendoli in allegato, ed ha riferito: in particolare, sull’importo di euro 1.333.935,00, oggetto di una pronuncia di condanna, in sede di lodo arbitrale, in favore della Società Veneto Nuoto, incaricata della realizzazione di un polo natatorio, di aver effettuato un accantonamento di euro 700.000,00; in generale, sulle future ed eventuali soccombenze nei giudizi in corso, di aver costituito un Fondo di euro 200.000,00.     

3) Gestione delle partecipazioni in Organismi societari.

Il Comune di Rovigo detiene partecipazioni in numerosi organismi partecipati, due dei quali presentano particolari problematiche sotto il profilo economico-finanziario:

- POLESINE ACQUE S.p.A (partecipata dall’ente al 16,91%), con riguardo alla quale, dall’analisi dei dati presenti sul Siquel, è emersa una incidenza del risultato di esercizio sul patrimonio netto, pari a 2,18% e un‘incidenza del capitale sociale, pari a 2,33%, nel 2013, e pari, rispettivamente a 0,16% e 0,18%, nel 2014. La stessa, inoltre, al 31.12.2013, aveva maturato un indebitamento pari ad euro 65.271.851, in diminuzione nel 2014 (euro 63.214.842), ma comunque elevato: la medesima società presentava, inoltre, una situazione debitoria nei confronti dei Comuni soci, a tutto il 2014, di ingente ammontare e neppure allocata correttamente in bilancio. Il debito nei confronti del Comune di Rovigo, in particolare, sempre al 31.12.2013, risultava pari ad euro 3.950.460,28.

Nella nota prodotta da quest’ultimo in sede istruttoria, si afferma che, nel corso dell’assemblea dei soci della Polesine Acque del 30.7.2014, è stato approvato un piano di rientro della suddetta debitoria nei confronti dei comuni soci, con effetto a decorrere dal 2015 ed estinzione in nove anni, ossia nel 2023, per un valore complessivo di euro 15.741.000,00. Sulla sostenibilità del piano è stata richiesta ed ottenuta la valutazione positiva della società di revisione ed un impegno formale del CdA ad attuarlo (assunto con deliberazione del 18.9.2014). Riferisce, ancora, il Comune di Rovigo che, nel corso del 2014, la società ha corrisposto, a titolo di rimborso dei ratei del mutui riferiti all’annualità 2014 (e non per il pregresso), euro 400.000,00 ed effettuato compensazioni in riferimento a bollette del servizio idrico per euro 94.946,01, ma, difformemente da quanto previsto dal piano di rientro, non ha comunicato entro il 31.12.2015 la data esatta di pagamento della quota parte del debito pregresso. Inoltre, il Comune dichiara che, a seguito del riaccertamento straordinario dei residui al 1° gennaio 2015, ha provveduto ad accantonare al Fondo crediti dubbia esigibilità l’importo di euro 3.142.480,55, determinando lo stesso attraverso il criterio della media semplice riferita al non riscosso nel quinquennio 2010-2014. In ultimo, l’ente riferisce che, nel 2016, la società ha versato regolarmente la quota semestrale del rimborso dei ratei dei mutui relativi al sistema idrico 2015 ed ha continuato ad operare, progressivamente, compensazioni tra i debiti verso l’ente medesimo ed i crediti derivanti dalle bollette del servizio idrico.   

- ECOAMBIENTE s.r.l. (partecipata dall’ente al 67%), che, oltre a presentare una situazione finanziaria non solida - come denunciato dalla stessa nell’esposto presentato a questa Sezione (oltre che alla Procura erariale ed alla procura della Repubblica di Rovigo), acquisito al protocollo di questa Sezione n. 0004345 del 1° luglio 2015 – risulta coinvolta nella complessa vicenda dei lavori di bonifica ed ampliamento della discarica di “Taglietto 1”, situata nel territorio comunale di Villadose (RO), oggetto, peraltro, di un secondo esposto di un Consigliere comunale di Rovigo, acquisito da questa Sezione al protocollo n. 0006586 del 26 ottobre 2015, avente rilevanti risvolti finanziari diretti per la partecipata ed indiretti per l’ente controllato. Le criticità denunciate, in sintesi, sono attinenti alla difficoltà di rinnovare i Consigli di amministrazione sia della Ecoambiente s.r.l. che del Consorzio, il quale ultimo, peraltro, essendo stato posto in parziale liquidazione in ossequio alla L.R. n. 52/2012, con riferimento esclusivo alle attribuzioni di Ente di Bacino, in attesa della costituzione del nuovo Consiglio di Bacino, e non anche alle funzioni operative e gestionali, si trova ad avere contestualmente un Commissario liquidatore di nomina gestionale ed un Consiglio di Amministrazione, scaduto e non rinnovato.    

Attraverso la nota prot. n. 2015/49951, prodotta in sede istruttoria con vari allegati, l’ente riferisce in merito al coinvolgimento della Ecoambiente nei lavori relativi alla discarica, il cui importo, determinato in complessivi euro 7.352.428,87 dovrebbe essere coperto, in parte con finanziamenti di terzi (euro 2.828.433,91 da Fondi POR parte FESR 2007/2013 ed euro 1.071.566,09 dal Fondo di rotazione anno 2011) ed, in parte, con gli introiti derivanti dal conferimento dei rifiuti in discarica. In particolare, per effetto della sottoscrizione, in data 18 maggio 2015, di apposita convenzione con il Consorzio RSU, prodotta dal Comune di Rovigo in allegato alla suddetta nota, Ecoambiente, già assegnataria della gestione del ciclo integrato dei rifiuti nella Provincia di Rovigo, quale società in house, assumeva l’onere del finanziamento dell’opera di bonifica ed ampliamento della discarica, per la parte non coperta dalle risorse di provenienza comunitaria: l’art. 3, comma 2, della convenzione, infatti, prevede che “Ecoambiente si farà carico di anticipare al Consorzio tutte le spese eccedenti le quote di finanziamento ricevute con fondi POR e Fondo di Rotazione, finalizzate alla liquidazione dei costi per la realizzazione delle opere di I° stralcio pari a euro 3.452.429; similmente Ecoambiente si farà carico di anticipare al Consorzio anche tutte le spese, oggetto di finanziamento, in attesa della loro liquidazione da parte dell’Ente erogante”; sempre l’art. 3, al successivo comma 4, prevede, altresì, che “I costi sostenuti da Ecoambiente verranno rimborsati, per tutto il periodo di gestione della discarica, con le entrate derivanti dalla tariffa di conferimento”.

L’assunzione dell’onere nei termini suddetti, secondo quanto riferito dall’ente, risultava connesso all’operazione di incorporazione della parte gestionale dell’azienda speciale, comprensiva di tutti i beni del patrimonio della stessa, nella Ecoambiente, attraverso un processo ed una trattativa molto lunghi e complessi. 

Nelle more ed ancor prima della stipula della convenzione, tra l’altro, la società in questione, su delega del Consorzio (deliberazione del CdA n. 29 del 14.10.2014), indiceva apposita gara per l’assunzione di un mutuo ipotecario, garantito con i beni del Consorzio medesimo, dell’importo di euro 3.500.000,00, con riserva di indicare il contraente (se Ecoambiente o Consorzio), da destinare alla copertura del costo dei lavori di bonifica ed ampliamento suddetti, nonché per l’ottenimento di un finanziamento a breve termine dell’importo di euro 3.000.000,00, a garanzia dell’eventuale anticipazione di cassa da richiedere in attesa della liquidazione dei finanziamenti da parte della Regione Veneto. Tale gara non aveva esito per quanto concerne il mutuo, mentre per il finanziamento a breve si dichiarava disponibile la Unicredit. In seguito, contestualmente alla stipula della convenzione, veniva sottoscritto un accordo attuativo della stessa, nel quale, tra l’altro, si disponeva che la provvista finanziaria assicurata dalla Unicredit sarebbe stata assunta nel seguente modo: euro 870.000, in capo al Consorzio; il residuo (gran parte del prestito), ossia euro 2.130.000,00, in capo alla Ecoambiente, ma soltanto a processo di scissione ed incorporazione avvenuto. Inoltre, si stabiliva, in deroga alla convenzione, che il Consorzio non avrebbe chiesto alla società anticipi ad eccezione del II S.A.L. di euro 700.000.

Riferisce, infine, l’amministrazione controllata che, a seguito dell’insediamento dei nuovi amministratori, nel giugno del 2016, il processo di incorporazione dell’azienda speciale nella società è stato formalmente sospeso, ma che ciò nonostante, il Consorzio ha chiesto formalmente alla società l’assunzione di una parte del finanziamento a breve concesso dalla Unicredit.

DIRITTO

I. DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE.

Come si è rilevato nella parte in fatto, il Comune di Rovigo ha chiuso l’esercizio 2014 con un risultato di amministrazione negativo.

Tale risultato è frutto dell’applicazione delle quote accantonate e vincolate, da appostare al bilancio di previsione 2015, ed è stato ripianato attraverso il meccanismo previsto dall’art. 3, comma 16, del D.lgs. n. 118/2011, a norma del quale “Nelle more dell’emanazione del decreto di cui al comma 15, l’eventuale maggior disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui effettuato a seguito dell’attuazione del comma 7 e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, è ripianato in non più di 30 esercizi a quote costanti l’anno”.  In attesa del decreto di cui al comma 15, sulle modalità ed i criteri (ed ovviamente non sui tempi, già definiti) di ripiano del suddetto disavanzo – sempre ai sensi della norma appena citata – è intervenuto il decreto del Ministero delle Finanze, adottato di concerto con il Ministero dell’Interno, previa intesa in sede di conferenza di servizi, il cui art. 2 prevede che il disavanzo medesimo è ripianato “dagli enti locali secondo le modalità previste dall’art. 188 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267”, ossia mediante adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio.

Con la deliberazione n. DLCC/2015/25, adottata dal Commissario straordinario con i poteri del Consiglio comunale, infatti, l’ente ha disposto la copertura del risultato negativo di amministrazione, in primo luogo e per euro 1.651.062,51, mediante l’utilizzo di entrate con vincolo generico di destinazione a spese di investimento, in conformità a quanto previsto dal citato art. 188 TUEL, secondo cui “ai fini del rientro possono essere utilizzate le economie di spesa e tutte le entrate, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle con specifico vincolo di destinazione”, ed, in secondo luogo, mediante la “rateizzazione trentennale” di cui al menzionato comma 16 dell’art. 3 del D.lgs. n. 118/2011.

Analizzando le “cause” del disavanzo, si rileva che il risultato positivo conseguito a seguito della cancellazione dei residui attivi e passivi che ha messo capo al riaccertamento straordinario al 1° gennaio 2015, pari ad euro 5.020.484,06, è risultato incapiente rispetto al complesso degli accantonamenti e dei vincoli, tra i quali figura, soprattutto, l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità, di complessivi euro 3.838.526,12, di cui euro 3.142.480,55 derivante dalla svalutazione dei crediti vantati nei confronti della Polesine Acque s.p.a., per il mancato rimborso, a tutto il 2014, dei ratei dei mutui assunti da quest’ultima. Come si vedrà più oltre, infatti, la società ed il Comune di Rovigo, al pari degli altri enti soci (tutti i comuni dell’Ambito Territoriale Ottimale “Polesine”), nel 2014, hanno raggiunto un accordo in merito al ripianamento della ingente debitoria a carico della società per la causale suddetta, stabilendo una rateizzazione, tenuto conto della difficile situazione finanziaria della società, già nota da tempo, con la conseguente inevitabilità di una consistente svalutazione del credito e necessità di operare un altrettanto consistente accantonamento. Tale accantonamento, tuttavia, ha riportato all’interno del bilancio dell’ente l’incapacità dell’organismo partecipato di far fronte ai propri debiti con regolarità e per l’intero. E’ vero che, via via che la società darà esecuzione al piano di rientro dal debito, l’accantonamento dovrà essere ridotto in misura corrispondente, con conseguente riduzione anche dei ratei di disavanzo da ripianare nel corso del prossimo trentennio ed è altrettanto vero che detti ratei sono di misura esigua (euro 39.089,86), tale, cioè, da non intaccare l’equilibrio di bilancio, ma resta il fatto che la volontà di assicurare il pareggio di bilancio da parte della Polesine Acque ha comportato ripercussioni sulle finanze dell’ente locale e che solo eccezionalmente, per il rendiconto 2014, in ragione della concomitanza dell’accantonamento con l’entrata a regime della c.d. armonizzazione dei sistemi contabili, è stato possibile frazionare il disavanzo in modo tale da renderlo scarsamente impattante sulla tenuta dei conti dell’ente in esame.          

II. DEBITI FUORI BILANCIO.

Le fattispecie oggetto di riconoscimento di debito fuori bilancio sono originate dall’acquisizione di beni e servizi e dalla soccombenza in giudizi nei quali l’ente è parte.

Sotto il primo profilo, si rileva che, in un caso (delibera consiliare n. 54/2013 di riconoscimento del debito maturato per la realizzazione dell’impianto di irrigazione e del restauro monumentale nell’ambito della riqualificazione del Centro storico), si tratta di lavori non previsti nel progetto originario e che l’ente non aveva potuto pagare per mancanza di copertura, in considerazione della mancata alienazione dei beni prevista per il finanziamento degli stessi, rispetto al cui riconoscimento non risultano esplicitati, nella relativa deliberazione, i presupposti, a tal fine, necessari, essendosi l’amministrazione limitata ad affermare, in via tautologica, che “nel riconoscimento di tale debito è indubbia l’utilità nonché l’arricchimento per il patrimonio dell’ente”. Come già evidenziato da questa Sezione, proprio in sede di controllo del rendiconto 2012 del Comune di Rovigo, nelle ipotesi diverse da quelle contemplate alla lett. a) dell’art. 194 TUEL (debito derivante da sentenze esecutive), non può ravvisarsi alcun automatismo, ma è necessario il motivato accertamento, del quale deve darsi contezza nel provvedimento di riconoscimento, dell’utilità del bene o del servizio e dell’arricchimento che ne è derivato per l’ente, il quale, tra l’altro, deve individuare le cause della formazione del debito e le eventuali responsabilità (deliberazione n. 237/2016/PRSP).

In un altro caso (delibera consiliare n. 55/2013 di riconoscimento del debito derivante dal collaudo dei lavori di recupero di quartieri degradati, non coperto dal contributo regionale con il quale è stata finanziata l’opera), si rileva che non appare conforme ai principi di sana gestione finanziaria l’aver proceduto nella realizzazione dell’opera senza la copertura della spesa per un’attività necessaria ed imprescindibile (come il collaudo), rimandando sostanzialmente la stessa ai futuri bilanci.

Sotto il secondo profilo, non può non rilevarsi l’alto numero di contenziosi nei quali l’ente è coinvolto, come pure l’alto numero di soccombenze, che generano la formazione, quasi costante, di debiti fuori bilancio, con conseguente vulnus per la costruzione di un equilibrio di bilancio stabile ed effettivo.                        

III. ORGANISMI PARTECIPATI.

1. Polesine Acque S.p.A.

Con riguardo a tale partecipata, società affidataria diretta del servizio di gestione del ciclo integrato dell’acqua nell’Ambito Territoriale Ottimale della Provincia di Rovigo, è stata esaminata soprattutto la relazione debiti-crediti con gli enti partecipanti ed, in particolare, con il Comune di Rovigo, socio (di maggioranza, detentore del 16,91% delle azioni), unitamente agli altri 51 comuni della Provincia.

Dall’esame delle risultanze della relazione dell’Organo di revisione, della nota prodotta dal Comune controllato e dai documenti acquisiti (ivi compresi i bilanci della Polesine Acque relativi agli esercizi 2012, 2013, 2014 e 2015), è emersa una debitoria a carico della società piuttosto consistente, gran parte della quale riferita ai crediti vantati dai comuni soci per il rimborso delle rate dei mutui assunti dalla stessa e non versati a tutto il 2014.

L’accumularsi dei debiti in questione risulta imputabile allo stato di difficoltà finanziaria vissuto dalla società, riconducibile essenzialmente alla rilevante esposizione finanziaria (per più di 60 milioni di euro), aggravata, tra l’altro, dall’acquisizione, nel settembre del 2012, della So.De.A. s.r.l., a sua volta fortemente indebitata: come si legge nella nota integrativa al bilancio 2013, infatti, la So.De.A. “ha riversato la propria esposizione finanziaria che all’atto del conferimento ammontava per debiti a breve a euro 3.630.842 e per debiti a medio/lungo periodo a euro 962.132”.

L’acquisizione è stata determinata dalla necessità di mantenere l’affidamento in house del servizio idrico, revocato dall’Autorità di Bacino nel 2011, a seguito del parere negativo espresso dall’AGCOM in merito alla sussistenza effettiva dei requisiti richiesti per l’in house providing. Per effetto di tale operazione societaria (ed anche della fusione, per incorporazione, della società con la Enginnering s.r.l.), che ha determinato, peraltro, il passaggio di tutto il personale della So.De.A. alla Polesine Acque, con complessiva acquisizione di altre 48 unità di personale, nel 2014, il servizio idrico è stato affidato nuovamente a quest’ultima, con l’obbligo, tuttavia, di presentare, entro 18 mesi dalla sottoscrizione della convenzione, un piano di ristrutturazione finanziaria e di ripiano del debito, avallato da advisor, con rilascio di garanzie fideiussorie per gli investimenti previsti per il primo quinquennio.

Nella descritta situazione, gli enti soci, compreso il Comune di Rovigo, titolare del maggior credito, hanno accumulato residui attivi nei propri bilanci, oggetto di rilievi da parte di questa Sezione, con la conseguente necessità di pianificare un rientro da parte della società, formulato con le opportune garanzie di serietà ed effettività. Deve dirsi che il Comune di Rovigo, in particolare, nel 2014, aveva richiesto al Tribunale territorialmente competente l’emissione di ingiunzione di pagamento nei confronti della partecipata per il recupero del dovuto. Tale iniziativa (secondo quanto emerge dal verbale dell’assemblea dei soci di Polesine Acque del 30.7.2014), unitamente alle pressioni dei Comuni soci, ha condotto all’adozione del piano di rientro del quale si è detto nella parte in fatto, accompagnato, come si legge nel citato verbale assembleare, dalla possibilità di “compensare” i crediti dei singoli enti con i crediti via via maturati dalla società nei confronti dei soci medesimi ed attraverso l’esecuzione, da parte della Polesine Acque, per conto degli enti partecipanti, di lavori di manutenzione (segnatamente, “lavori di pulizia delle caditoie”); possibilità, quest’ultima, già pattuita con il Comune di Rovigo e da estendersi agli altri soci disponibili ed interessati. Il menzionato piano, peraltro, ha assunto, quale presupposto, l’assenso da parte dei soci circa il differimento della estinzione dei propri crediti al 2015, al fine di consentire alla società di soddisfare altri creditori ed evitare, così, eventuali azioni esecutive ed il rischio del determinarsi di uno stato di insolvenza. Dagli elementi acquisiti, comunque, pare che la Polesine Acque abbia provveduto a corrispondere gli importi previsti dal piano, quanto meno sino al momento in cui si è spinta l’istruttoria condotta dalla Sezione in sede di valutazione del rendiconto 2014 (sino al 2016).

Ciò nonostante, non può non evidenziarsi, oltre alla precarietà dell’equilibrio finanziario della partecipata, considerato, da un canto, l’eccesso di esposizione finanziaria propria e “derivata” (acquisito, cioè, dalla So.De.A.) e, dall’altro, la necessità di eseguire comunque gli investimenti previsti dal piano tariffario elaborato dal Consiglio di Bacino (Autorità d’Ambito), anche l’incidenza che tale situazione può avere sui bilanci degli enti soci e del Comune di Rovigo, in particolare.

Vero è che quest’ultimo, anche se soltanto nel 2015, in occasione del riaccertamento straordinario dei residui e del recepimento delle risultanze dello stesso, ha provveduto ad accantonare al FCDE un importo adeguato a coprire il rischio della mancata restituzione delle somme dovute per i mutui assunti dalla partecipata (per la parte di competenza dell’ente), ma resta il fatto che alcune modalità di “rientro” individuate dalle parti, ovvero la compensazione tra i ratei del rimborso in questione ed i crediti maturati dalla società nei confronti del Comune e l’esecuzione di lavori di manutenzione in luogo del versamento del dovuto, generano delle perplessità.

Tali perplessità non sono originate tanto dalla possibilità che operi, nell’ambito dei rapporti tra enti controllanti e società controllata (peraltro, in house), la compensazione, bensì per le circostanze concrete nella quali tale compensazione dovrà produrre (ed ha già prodotto) i suoi effetti.

I comuni, al pari di altri enti pubblici, infatti, godono nel nostro ordinamento di una generale capacità di diritto privato e possono, pertanto, utilizzare tutti gli strumenti che lo stesso offre per perseguire i propri fini, purché non vi sia una contraria disposizione di legge e vi sia un’attinenza dello strumento con le finalità pubbliche perseguite. Con riguardo alla compensazione, non sono previste preclusioni nell’ambito dei rapporti contrattuali tra soggetti privati ed enti locali (ex multis, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 103/2014/PAR).

Nessun problema, in particolare, si pone nel caso di compensazione legale, che si applica ai crediti/debiti reciproci, certi, liquidi ed esigibili, ossia esistenti e determinati (o facilmente determinabili, attraverso mere operazioni di calcolo) nel loro ammontare, non oggetto di contestazione tra le parti e scaduti (immediatamente esigibili, perché non sottoposti a termine o condizione), disciplinata dall’art. 1243, 1° comma, c.c.    

Tornando all’odierna fattispecie e stando al contenuto del verbale dell’assemblea dei soci della Polesine Acque del 30.7.2014, nell’ambito del singolo rapporto tra ente socio e società, dovrebbe operare una compensazione del credito (già esistente) derivante dal mancato rimborso delle rate dei mutui già scadute e dovute a tutto il 2014 (quantificato complessivamente, per tutti gli enti, in euro 15.741.000,00, come si evince dall’allegato B al verbale medesimo) con i crediti “maturati” dalla società nei confronti dell’ente ovvero con i “lavori eseguiti dalla Società per conto del Socio, cosa del resto già introdotta ed operante sin dall’avvio del suo insediamento”.

Nell’ottica della compensazione legale – della quale sembrerebbe trattarsi, considerato il richiamo generico all’istituto ed il riferimento ai crediti “maturati” dalla società (così nel menzionato verbale), con i quali la compensazione dovrebbe avvenire via via che vengono ad esistenza – poiché i crediti/debiti reciproci trovano riscontro, soprattutto ai fini della esatta quantificazione (liquidità), nelle scritture contabili dei singoli enti e della partecipata, occorre che vi sia piena corrispondenza tra le rispettive risultanze: l’ammontare del credito vantato dalla partecipata nei confronti dell’ente locale socio, a titolo di corrispettivo del servizio in gestione, deve corrispondere alla posta debitoria iscritta, al medesimo titolo, nel bilancio dell’ente medesimo; l’ammontare del credito (residuo attivo) iscritto nel bilancio dell’ente locale socio, per il rimborso dei ratei di mutuo non corrisposto dalla società fino al 2014, deve corrispondere al debito dovuto, sempre a tale titolo, dalla partecipata.

Di qui due rilievi: il primo è che, nei bilanci della Polesine Acque non trova chiara rappresentazione il debito verso gli enti soci, in quanto inserito nella voce “debiti verso fornitori”; il secondo è che si individua, quale credito della società da portare in compensazione, anche quello derivante dalla esecuzione di alcuni lavori di manutenzione (pulizia delle caditoie), il cui costo, come si evince dalla nota integrativa al bilancio 2015, è determinato “a condizioni normali di mercato”, al di fuori della Convenzione che disciplina l’affidamento del servizio idrico.

Sotto quest’ultimo profilo, si profila un dubbio circa i termini esatti della modalità di estinzione dell’obbligazione individuata e concretamente attuata, se, cioè, si tratti di compensazione ovvero di esecuzione di una prestazione in luogo dell’adempimento, con il conseguente problema della rappresentazione, reciproca e omogenea, dei crediti contestualmente estinti nelle rispettive scritture contabili.

In ogni caso, poiché l’accordo raggiunto in occasione dell’assemblea dei soci del 30 luglio 2014, per espressa volontà dei soci medesimi, ha iniziato a produrre i suoi effetti dall’esercizio 2015, questa Sezione si riserva di verificare, in concreto, le compensazioni effettuate, via via, dalle parti, al fine di accertare la legittimità dell’operazione sotto il profilo finanziario-contabile.    

2. Ecoambiente S.r.l.

Dall’esame dei documenti prodotti in allegato all’esposto del 25 giugno 2015 (acquisito agli atti) e dall’esame del contenuto dell’esposto medesimo, oltre che dei documenti prodotti dal Comune di Rovigo in sede istruttoria, in relazione alla vicenda sinteticamente ripercorsa, è emerso un quadro preoccupante quanto: da un lato, alla gestione della Ecoambiente s.r.l. ed, in particolare, all’utilizzo dello strumento societario da parte del Comune controllato, da parte di altri soggetti comunque allo stesso riconducibili (Consorzio RSU) e da parte di tutti gli altri enti soci, comunque assoggettati al controllo di questa Sezione; dall’altro lato e correlativamente, alla situazione economico-finanziaria della società, in considerazione delle scelte operate dai soci nell’esercizio 2014 e nell’esercizio 2015, in ordine al coinvolgimento della società medesima nei lavori di ampliamento e bonifica dei quali si è detto nella parte in fatto.

In proposito, si ritiene opportuno ripercorrere sinteticamente i termini della vicenda, anche attraverso il richiamo agli atti che sono stati assunti a diverso titolo dai soggetti coinvolti.

La Ecoambiente, società controllata dal Comune di Rovigo (socio di maggioranza), come già evidenziato, gestisce, per conto del Consorzio per lo smaltimento dei RSU nel Bacino di Rovigo, anch’esso partecipato dal medesimo Comune (per il 20,58%) nonché da tutti gli altri comuni della Provincia di Rovigo e, a sua volta, socio di minoranza della società, il ciclo integrato dei rifiuti prodotti dai Comuni del detto Bacino ed in tale veste è stata coinvolta nei lavori di ampliamento e di bonifica della ex discarica di rifiuti urbani denominata “Taglietto 1”.

Tale coinvolgimento si è sostanziato nell’assunzione di una parte degli oneri prodotti dai lavori in questione ed, in particolare, di quelli eccedenti il già concesso, ma non erogato, finanziamento di terzi (Regione Veneto) nonché nell’assunzione dell’anticipazione delle risorse necessarie al pagamento dei SAL nelle more della effettiva percezione del predetto finanziamento.

La fonte dell’obbligo di assunzione, nei termini suindicati, del costo dell’opera è costituita da un atto di convenzione stipulato tra il Consorzio e la società in data 18 maggio 2015, le cui pattuizioni, sotto il profilo dei rapporti economico-patrimoniali tra le parti, sono state oggetto, peraltro, di specificazione, in chiave attuativa, attraverso l’adozione di un addendum alla convenzione, sottoscritto in pari data, dal Presidente e dal Direttore Generale del Consorzio e dal Presidente del CDA di Ecoambiente, su delega “disposta dall’assemblea dei soci dell’11.5.2015” (così nell’atto attuativo), nel quale si stabilisce, tra l’altro, la distribuzione dell’onere della provvista finanziaria a breve termine acquisita da Unicredit per l’importo di euro 3.000.000, tra la società ed il Consorzio (con accollo alla società del maggior importo di euro 2.100.000,00, sia pure subordinato al perfezionamento del processo di fusione/incorporazione tra i due soggetti) nonché la corresponsione, da parte della società al Consorzio dell’importo di euro 700.000,00, per il pagamento del II SAL in favore della ditta aggiudicataria, prevista in via di eccezione rispetto all’impegno, pure assunto dal Consorzio in tale atto attuativo, di non richiedere ulteriori anticipi alla Ecoambiente, come sarebbe stato suo diritto in esecuzione delle pattuizioni contenute nella convenzione.

La Ecoambiente, come ripetutamente affermato negli atti esaminati e come emerge dall’esame dello Statuto, è una società in house, affidataria della gestione del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani nel Bacino di Rovigo, il cui capitale, tuttavia, non è interamente detenuto da un unico soggetto, bensì da due enti, ossia il Comune di Rovigo, socio di maggioranza, ed il Consorzio RSU, con il conseguente configurarsi di una ipotesi di in house providing c.d. “frazionato”, ammesso dalla giurisprudenza ormai consolidata della Corte di Giustizia e del G.a., nei limiti e nei termini dei quali si darà più oltre.

In tale veste, di società in house affidataria di un pubblico servizio, la Ecoambiente è stata, dunque, coinvolta, in più occasioni ed in diverse forme, nel reperimento delle risorse necessarie alla realizzazione dell’opera o, meglio, mediante accollo della copertura del costo dell’opera medesima: direttamente e per l’intero, con riferimento agli stralci successivi al I, la cui realizzazione è anche affidata alla società, come risulta dagli articoli 1.3, 2.2. e, più esplicitamente, 18 della convenzione del 18 maggio 2015, ove si legge che “Le opere successive al I° stralcio verranno realizzate direttamente da Ecoambiente in corso di gestione, anche in più fasi, con fondi propri, ristorati dalla tariffa di conferimento”; quale “anticipataria” degli importi assegnati dalla Regione Veneto attraverso i Fondi POR-FESR ed il Fondo di Rotazione, destinati alla realizzazione del I stralcio dell’opera, in attesa della loro liquidazione, (art. 3.2 della convenzione); ancora direttamente, in relazione ai costi eccedenti i contributi pubblici concessi, sempre in relazione al I stralcio, da recuperare anch’essi attraverso la tariffa di conferimento (art. 3.2, cit.).      

Occorre rilevare che, mentre per gli stralci successivi al primo, l’assunzione dei costi, è correlata all’affidamento alla società della realizzazione, oltre che della gestione, degli impianti, la cui proprietà, comunque, è previsto rimanga in capo al Consorzio, per il I stralcio essa è disgiunta dalla realizzazione dell’intervento.

Di qui un duplice rilievo: poiché l’apporto finanziario richiesto alla società non risulta collegato ad alcun investimento della società medesima e, comunque, se ne prevede il rimborso (ancorché mediante il generico ricorso alla tariffa di conferimento, senza indicare modi e tempi del ristoro della partecipata), siffatto apporto non può che configurarsi come un “prestito”, non a titolo oneroso ma a titolo gratuito; la necessità di coinvolgere un altro soggetto, quand’anche futuro gestore del realizzando impianto, nel finanziamento dell’opera, nasce dalla evidente insufficienza delle risorse nella disponibilità del Consorzio.

Quest’ultimo, come emerge dallo Statuto (art. 2, comma 2, lett. a), infatti, “provvede alla progettazione, realizzazione e gestione degli impianti di smaltimento R.S.U. in una delle forme previste al punto 2”, ossia “direttamente o mediante la concessione, sulla base di apposito disciplinare, ad enti o imprese pubbliche o private, o mediante la stipula di contratti d’appalto”.

Orbene, per quanto concerne i lavori afferenti al I stralcio, il Consorzio, pur avendone assunto direttamente la realizzazione, per un importo complessivo di euro 7.352.428,87 (come si evince dalla convenzione, art. 3), ha accollato una parte dei costi, quella non coperta dal finanziamento regionale, pari ad euro 3.452.429,00 (= 7.352.428,87 – 3.900.000,00) alla Ecoambiente, per il solo fatto di essere affidataria della gestione della futura discarica di Taglietto 1, al di fuori, quindi, di qualsivoglia sinallagma, che pure caratterizza tanto i contratti di appalto che quelli di concessione, anche se oggetto di affidamento diretto. E’ evidente, dunque, che, attraverso la società, quanto meno nell’immediato, il Consorzio abbia sopperito ad una carenza di risorse, la quale, peraltro, non aveva impedito allo stesso di dare comunque l’avvio alla procedura ad evidenza pubblica che ha condotto all’aggiudicazione dei lavori. Come emerge dalla documentazione allegata all’esposto del 1° luglio 2015, prima ancora di aver acquisito l’assenso della Ecoambiente a farsi carico dell’anticipazione delle somme mancanti – oltre a quelle concesse ma non erogate dalla Regione – e, quindi, prima della stipula della convenzione sin qui esaminata, infatti, il Consorzio non soltanto aveva indetto la gara d’appalto ma anche disposto l’aggiudicazione per complessivi euro 4.321.852,26 (come si evince dalla determina n. 4/2015 del Direttore Generale del Consorzio RSU). 

Per quanto concerne i lavori afferenti agli stralci successivi al primo (il cui valore, come emerge dal verbale del CdA della Ecoambiente del 5.8.2014, allegato all’esposto del 1° luglio 2015, si aggira intorno ai 13 milioni di euro) del pari, l’assunzione della copertura integrale del relativo costo non risulta correlata ad alcuna prestazione in favore della società ed a carico del Consorzio, tale non potendo ritenersi l’affidamento della gestione della discarica, che, comportando l’instaurazione di un autonomo rapporto giuridico a contenuto patrimoniale, genera, già di per sé, prestazioni corrispettive tra le parti ed, in particolare, l’obbligo di corrispondere all’affidataria il compenso per il servizio reso, attraverso la tariffa di conferimento, destinata, tra l’altro, anche al rimborso dell’anticipazione di liquidità fornita dalla Ecoambiente.

Né vale ad escludere tale rilievo la circostanza che la convenzione fosse collegata al processo di “integrazione societaria” in atto tra il Ramo Consorzio RSU – Azienda Speciale ed Ecoambiente, considerato che l’eventuale fusione tra i due soggetti costituisce il prius logico, prima ancora che giuridico, della acquisizione, da parte della società, degli asset del Consorzio, ivi compresa la realizzanda discarica di Taglietto 1; tanto più che siffatto processo non si è mai perfezionato, anzi è stato “sospeso” proprio dal Comune di Rovigo (nota di risposta dall’ente prodotta in sede istruttoria).   

Né, ancora, rileva il riconoscimento a tempo determinato ed a titolo gratuito, nell’ambito della più volte menzionata convenzione (art. 18), del diritto di superficie su tutte le aree destinatarie degli interventi, in favore della predetta società.

Tale diritto, soprattutto quando è a tempo determinato, non è assimilabile, né dal punto di vista economico né dal punto di vista giuridico, al diritto di proprietà, che rimane in capo al concedente, senza necessità di apportare alcuna rettifica all’attivo patrimoniale dello stesso, ma rientra nel novero delle attività immateriali; ove concesso a titolo gratuito, inoltre, secondo il Principio contabile nazionale OIC 24, a differenza delle ipotesi di concessione a titolo oneroso, che determinano l’iscrizione, tra le “Immobilizzazioni immateriali”, del valore dell’importo del corrispettivo previsto in favore del concedente, non va operata alcuna iscrizione nell’attivo patrimoniale, in ragione della mancanza di un costo di acquisto e della impossibilità di individuare elementi valutativi attendibili. Non trattandosi di un asset patrimoniale né di una attività comunque influente sul valore del patrimonio sociale, l’acquisizione del diritto di superfice non può configurarsi quale “contropartita” della contrazione di un ingente indebitamento da parte della Ecoambiente e della assunzione dei costi della stessa.

Anche per questi aspetti, è evidente che l’anticipazione, esulante dal rapporto originato dall’affidamento, quand’anche in house, della gestione di un servizio pubblico, trovi giustificazione esclusivamente nella esigenza, per il Consorzio, di reperire i fondi necessari a coprire le spese dell’intervento di bonifica ed ampliamento dell’impianto.    

Emerge, sotto il profilo appena esaminato, un utilizzo non corretto dello strumento societario.

Come risulta ancora una volta dagli atti acquisiti ed, altresì, dai bilanci di esercizio della società relativi agli anni 2013, 2014 e 2015, la Ecoambiente non era nelle condizioni di anticipare somme di così ingente ammontare, senza, tra l’altro, alcuna certezza né sui tempi né sulla percentuale di rientro delle medesime (sulla idoneità della tariffa alla copertura sia del corrispettivo della gestione della discarica che della restituzione dell’anticipazione, tra l’altro, si nutrono forti perplessità). In particolare, a fronte di un utile di esercizio pari ad euro 51.548,00 nel 2013, ad euro 80.546,00 nel 2014 e ad euro 82.171,00 nel 2015, la società ha una esposizione debitoria nei confronti della banche che, se pure in diminuzione, nel 2014 era pari ad euro 11.898.022,00 e nel 2015 ad euro 10.064.745,00, in aumento verso i fornitori (si passa da euro 8.049.307,00 nel 2013 ad euro 9.956.666,00 nel 2015) e vanta crediti verso clienti commerciali (nella specie, soprattutto verso i Comuni per il servizio del ciclo integrato dei rifiuti, come si legge nelle note integrative ai suddetti bilanci) pari ad euro 9.030.948 nel 2015 e, comunque, di importo molto elevato anche negli esercizi precedenti, accumulatisi a causa dei tempi di pagamento troppo elevati.

Tanto ciò è vero che, per il reperimento, da un canto, delle risorse necessarie al completamento della copertura dei costi previsti per la realizzazione del primo stralcio (euro 3.452.429,00) - che il Consorzio, quale Stazione appaltante, avrebbe dovuto assicurare già prima della indizione della gara, e che, attraverso la convenzione, aveva imputato alla società - dall’altro, della liquidità per il pagamento dei SAL dei lavori, in attesa della erogazione dei finanziamenti da parte della Regione, la società medesima veniva delegata ad indire una procedura ad evidenza pubblica, finalizzata alla individuazione di un istituto di credito disponibile ad accendere un mutuo di euro 3.500.000,00 (garantito con iscrizione di ipoteca sui beni del Consorzio), ed a concedere una anticipazione di euro 3.000.000,00; procedura conclusasi utilmente soltanto per l’anticipazione e non anche per il mutuo, con conseguente scopertura di una parte rilevante della spesa necessaria alla realizzazione dell’intervento (quella di competenza di Ecoambiente). 

E’ evidente che l’accollo del peso finanziario delle opere, nel quadro appena delineato, costituisca una scelta scarsamente rispettosa dell’esigenza di conservazione dell’integrità del patrimonio della partecipata, suscettibile di produrre effetti anche sui bilanci degli enti partecipanti.

In ogni caso, a prescindere dai dubbi circa la sostenibilità dell’impegno finanziario richiesto alla società, non appare corretto, in sé, riversare l’onere della copertura della spesa per investimenti di pertinenza dei soggetti partecipanti (soprattutto il Consorzio, socio, peraltro, di minoranza rispetto al Comune di Rovigo) sulla partecipata, facendo leva sulla posizione di “dominio” ed attraverso i poteri di ingerenza e di condizionamento propri del c.d. “controllo analogo”.    

Quest’ultimo, infatti, pur concretizzandosi nell’esercizio di un controllo di tipo amministrativo, paragonabile a quello che l’ente partecipante esercita sui propri organi, diverso da quello tipico del diritto societario, tanto da comportare l’assimilazione della società in house ad un ente pubblico (ex multis, Cd.S., sez. V, sentenza n. 1224 del 13.3.2014), non esclude affatto l’osservanza dei principi della sana gestione finanziaria e, primo tra tutti, quello di assicurare, attraverso la governance, l’equilibrio economico-finanziario dell’organismo partecipato.

Tanto è vero sia che si ritenga, come fa una parte della giurisprudenza (sulla scorta di una pronuncia della Suprema Corte (Cass., SS.UU., n. 26283/2013), che la società in house, al pari degli enti pubblici, sia sottratta al fallimento, in quanto “concreta mero patrimonio separato dell’ente pubblico e non distinto soggetto giuridico” (si veda Trib. Palermo, sentenza 8.1.20913, Trib. Verona, sentenza 19.12.2013, Trib. Napoli, sentenza 9.1.2014), sia che si ritenga, invece, come fa altra parte della giurisprudenza del g.o. sulla scorta di una diversa pronuncia della Suprema Corte (Cass. civ., sentenza n. 22209/2013), che la scelta del legislatore di consentire il perseguimento dell’interesse pubblico attraverso società di capitali, comporta che queste assumano i rischi connessi alla loro insolvenza, in ossequio ai principi di uguaglianza e di affidamento dei soggetti che con esse entrano in rapporto nonché della regola della concorrenza (si veda Corte App., Napoli, sentenze del 27.5.2013 e 24.4.2013, Trib. Pescara 14.1.2014).

Ed, infatti, nel primo caso, gli enti pubblici partecipanti (nella specie, Comune di Rovigo e Consorzio di comuni, dei quali la società costituisce, in sostanza, una articolazione), a maggior ragione avrebbero dovuto operare una gestione improntata ai principi di certezza e preesistenza della copertura finanziaria della spesa programmata, al fine di non esporre l’organismo controllato e, di conseguenza, se stessi al rischio di una compromissione degli equilibri di bilancio, presenti e futuri, in palese violazione del precetto costituzionale di cui all’art. 97 della Costituzione. 

Nel secondo caso, la peculiarità del modello dell’in house providing non varrebbe ad escludere l’atteggiarsi della società, nei rapporti con i terzi, come un qualunque soggetto imprenditoriale privato, in quanto tale a rischio di insolvenza, con il conseguente obbligo, per i soci, di operare scelte compatibili con il principio di economicità, inteso quale autosufficienza economica ed equilibrio economico-finanziario.     

Nel caso di specie, ciò non è avvenuto, con il conseguente configurarsi di una rilevante criticità nella governance della partecipata, imputabile anche al Comune di Rovigo, in qualità di socio di maggioranza, il quale, tra l’altro, come risulta sempre dagli atti acquisiti (in particolare, dal verbale del CdA di Ecoambiente del 2.12.2014, allegato all’esposto del 1° luglio 2015) ha consentito che il Consorzio, sempre esercitando i poteri di socio, ancorché di minoranza, di una società in house, ottenesse da quest’ultima il pagamento, in via preferenziale rispetto agli altri creditori sociali, dei propri crediti, in una situazione nella quale la società non riusciva a far fronte, nei tempi stabiliti, agli impegni assunti ed aveva accumulato un notevole ritardo nei pagamenti delle fatture emesse dai fornitori.   

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, in base alle risultanze della relazione resa dall’organo di revisione sui rendiconti di gestione per gli esercizi finanziari 2013 e 2014, redatte dall’organo di revisione del Comune di Rovigo, e della successiva istruttoria:

1. accerta che il disavanzo di amministrazione acclarato al 31.12.2014, determinato dal maggior accantonamento al Fondo crediti dubbia esigibilità, è riconducibile, in parte rilevante, alla svalutazione del credito vantato nei confronti della partecipata, Polesine Acque S.p.A., a sua volta riconducibile alla difficoltà della stessa di far fronte regolarmente al pagamento dei propri crediti;

2. invita l’amministrazione comunale di Rovigo, attese le criticità rilevate in parte motiva in relazione alla gestione della partecipazione in Polesine Acque S.p.A. ed in Ecoambiente s.r.l. a valutare attentamente le future scelte di governance e di gestione con riferimento alle medesime;

3. invita l’amministrazione comunale di Rovigo a verificare la sussistenza dei presupposti previsti ai fini del riconoscimento dei debiti fuori bilancio dall’art. 194 TUEL ed a darne contezza nei relativi provvedimenti;

4. dispone che la presente deliberazione sia trasmessa, a cura del Direttore della segreteria, al Consiglio comunale, al Sindaco, al responsabile dei servizi finanziari nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria, del Comune di Rovigo per quanto di rispettiva competenza.

Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 2 agosto 2016.

            Il Magistrato relatore  Il Presidente

            F.to Dott.ssa Francesca Dimita         F.to Dott.ssa Diana Calaciura Traina

Depositato in Segreteria il 20 febbraio 2017

IL DIRETTORE DI SEGRETERIA

F.to Dott.ssa Raffaella Brandolese